Государственные и муниципальные финансы

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ФИНАНСЫ

Моква
ИНФРА-М
2017

И.Н. МЫСЛЯЕВА

УЧЕБНИК

Допущено Министерством образования 
Российской Федерации в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений 
по специальности 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление»

3-е издание, переработанное и дополненное

УДК  336.1/.5(075.8)
ББК  65.261я73
           М95

 

Мысляева И.Н.
Государственные и муниципальные финансы : учебник / 
И.Н. Мысляева. — 3-е изд., пе рераб. и доп. — М. : ИНФРА-М, 
2017. — 393. — (Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.
org/10.12737/2369.

ISBN 978-5-16-005276-2 (print)
ISBN 978-5-16-100930-7 (online)

В учебнике государственные и муниципальные финансы рассматриваются как элемент финансовокредитной системы. Раскрываются их 
особенности и роль, проанализированы такие их звенья, как бюджет,  внебюджетные специальные фонды, государственный кредит, финансы государственных предприятий. Большое внимание уделено вопросам  дефицита бюджета, государственного и муниципального долга, направлениям 
их сокращения и эффективного управления, принципам построения бюджетной системы, процессу составления, рассмотрения и исполнения бюджета, взаимосвязи уровней бюджетной системы, системе межбюджетных 
отношений в Российской Федерации.
Для студентов и аспирантов, практических работников, а также всех, 
кто интересуется вопросами бюджетноналоговой политики государства.

УДК 336.1/.5(075.8)
ББК 65.261я73

© Мысляева И.Н., 2003, 2007, 2012

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра государственного регулирования национальной экономики Государственного университета управления;
Лексин В.Н. – д-р экон. наук, проф.;
Шамхалов Ф.И. – д-р экон. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ

М95

ISBN 978-5-16-005276-2 (print)
ISBN 978-5-16-100930-7 (online)



ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

Глава I. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ФИНаНСОв . . . . . . . . . 9

1 .1 ..
Финансы как экономическая категория. .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9

1 .2 ..
Функции финансов. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13

1 .3 ..
Финансовая политика государства
и финансовый механизм. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 16
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 18

Глава II. ГОСУдарСТвеННые И мУНИЦИпалЬНые 

ФИНаНСы КаК элемеНТ ФИНаНСОвОКредИТНОй СИСТемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2 .1 ..
Финансовокредитная система, ее звенья
и принципы формирования. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 19

2 .2 ..
Сущность и функции государственных
финансов. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 24

2 .3 ..
Государственная финансовая система
и ее звенья. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 28
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 30

Глава III. БюджеТНОе УСТрОйСТвО

И БюджеТНая СИСТема . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3 .1 ..
Бюджетное устройство и его типы. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 32

3 .2 ..
Бюджетный федерализм. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 37

3 .3 ..
Основы межбюджетных отношений в РФ. .  .  .  .  .  .  .  . 43
3 .3 .1 ..Этапы реформирования системы

межбюджетных отношений в Российской
Федерации. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 45

3 .3 .2 ..Основные механизмы выравнивания

бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 53

3 .3 .3 ..Межбюджетные отношения на

субрегиональном уровне . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 58

Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 72



Глава IV. БюджеТНая КлаССИФИКаЦИя . . . . . . . . . . . . 73

4 .1 ..
Бюджетная классификация и ее роль
в бюджетном процессе .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 73

4 .2 ..
Классификация доходов бюджетов
Российской Федерации. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 77

4 .3 ..
Классификация расходов бюджетов Российской
Федерации. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 84

4 .4 ..
Классификация источников финансирования
дефицитов бюджетов Российской Федерации. .  .  .  . 88

4 .5 ..
Классификация операций сектора
государственного управления . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 96
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 97

Глава V. ГОСУдарСТвеННый БюджеТ

И еГО дОхОды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
5 .1 ..
Экономическая роль и функции бюджета. .  .  .  .  .  .  .  . 98

5 .2 ..
Доходы федерального бюджета,
региональных и местных бюджетов. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 101

5 .3 ..
Налоговые доходы федерального
бюджета РФ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 111

5 .4 ..
Неналоговые доходы федерального
бюджета РФ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 114
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 122

Глава VI. СИСТема НалОГОв в рФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

6 .1 .
Налоги: природа, сущность и функции. .  .  .  .  .  .  .  .  . 123

6 .2 ..
Становление и развитие налоговой
системы в РФ . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 131

6 .3 ..
Система налогов Российской Федерации. .  .  .  .  .  .  . 137
6 .3 .1 ..Налог на добавленную стоимость . .  .  .  .  .  .  .  . 139
6 .3 .2 ..Акцизы. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 146
6 .3 .3 ..Таможенные пошлины. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 152
6 .3 .4 ..Налог на прибыль. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 156
6 .3 .5 ..Налог на доходы с физических лиц. .  .  .  .  .  .  . 164
6 .3 .6 ..Налог на имущество. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 170
6 .3 .7 ..Транспортный налог. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 177
6 .3 .8 ..Ресурсные налоги . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 179

6 .4 ..
Бюджетноналоговое планирование
и регулирование. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 190
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 195



Глава VII. раСхОды БюджеТа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

7 .1 ..
Экономическое содержание расходов
государственного бюджета. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 197

7 .2 ..
Основные направления расходования
средств федерального бюджета РФ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 201

7 .3 ..
Основные принципы и методы бюджетного
финансирования. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 213

7 .4 ..
Формы предоставления бюджетных
средств . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 215
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 222

Глава VIII. деФИЦИТ ГОСУдарСТвеННОГО

БюджеТа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

8 .1 ..
Дефицит бюджета и оценка его уровня. .  .  .  .  .  .  .  .  . 223

8 .2 ..
Способы финансирования дефицита
бюджета . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 231

8 .3 ..
Содержание и формы государственного
кредита. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 236

8 .4 ..
Государственный и муниципальный долг. .  .  .  .  .  .  . 243
8 .4 .1 ..Сущность государственного долга. .  .  .  .  .  .  .  . 243
8 .4 .2 ..Государственный внутренний долг. .  .  .  .  .  .  . 249
8 .4 .3 ..Государственный внешний долг. .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 257
8 .4 .4 ..Основные направления сокращения

долговой зависимости. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 275

Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 284

Глава IX. вНеБюджеТНые ФОНды 

ГОСУдарСТва  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

9 .1 ..
Социальноэкономическая сущность
внебюджетных фондов . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 286

9 .2 ..
Государственные социальные
внебюджетные фонды. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 289
9 .2 .1 ..Пенсионный фонд РФ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 298
9 .2 .2 ..Фонд социального страхования. .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 310
9 .2 .3 ..Фонд обязательного медицинского

страхования РФ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 318

9 .3 ..
Специальные внебюджетные фонды. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 328
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 333

Глава X. БюджеТНый прОЦеСС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

10 .1 .. Участники бюджетного процесса. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 334
10 .2 .. Составление проектов бюджетов. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 337
10 .3 .. Рассмотрение и утверждение

федерального бюджета . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 345

10 .4 .. Исполнение бюджета. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 349
10 .5 .. Основные направления совершенствования

бюджетного процесса
в Российской Федерации. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 359
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 367

Глава хI. КОНТрОлЬ за ИСпОлЬзОваНИем 

БюджеТНых СредСТв . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

11 .1 .. Содержание, формы и органы бюджетного

контроля. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 368

11 .2 .. Федеральное казначейство и его функции. .  .  .  .  .  . 374
11 .3 .. Демократизация бюджетного процесса:

первый опыт . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 380
Вопросы для самопроверки . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 385

Список рекомендуемой литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386



Предисловие

Государственные и муниципальные финансы являются важ

ным звеном любой финансовой системы ..Они тесно связаны с
кредитной, банковской и страховой системами ..Государственные
финансы – важный элемент финансового рынка ..Посредством
государственных финансов осуществляется также взаимодействие
между странами, развивается мировое хозяйство ..Поэтому, не
имея представлений, что такое государственные финансы, как
они функционируют, трудно судить и о том, как в целом работает
финансовокредитная система любой страны .

Государственные и муниципальные финансы – это основа

деятельности государства и органов местного самоуправления ..
Вряд ли можно представить государство, в руках которого не было
ни единого рубля ..Только располагая достаточным количеством
денежных средств, государство может осуществлять социальную
политику, поддерживать отдельные отрасли хозяйства, проводить
научные исследования или обеспечивать обороноспособность .

Государственные финансы — это мощный рычаг макроэконо

мического регулирования ..Посредством умелого использования
этого инструмента государство может решать самые разные за
дачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать
стабильность денежной единицы, регулировать уровень ссудного
процента, сглаживать конъюнктурные колебания .

В России государство только начинает осваивать этот важный

экономический инструмент ..После принятия Бюджетного кодек
са РФ работа по составлению и утверждению бюджета приобрела
строго регламентированные и законные рамки ..Что касается испол
нения бюджета, особенно контроля за использованием бюджетных
средств, то эта работа, по большому счету, только начинается .

Российское государство еще не научилось в должной мере стро

ить такую налоговую систему, которая бы в полной мере учитывала
и одновременно согласовывала разные интересы, представленные в
обществе ..Оно еще не привыкло похозяйски и рационально рас
поряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать свои
расходы в условиях ограниченного количества ресурсов ..Недо
статочен опыт и в области управления государственным долгом,
неконтролируемый рост которого чуть было не вверг страну в си
туацию суверенного дефолта в 1998 г .

Много сделано за последние годы в области межбюджетных

отношений ..Однако до сих пор предлагаются и отрабатываются
многочисленные модели взаимосвязей бюджетов разных уровней,

разные схемы распределения расходных и доходных полномочий,
без которых трудно надеяться на то, что жизнь большинства граж
дан в городах, поселках, мегаполисах или областях будет спокой
ной и обеспеченной .

Все эти проблемы свидетельствуют о том, что система государ

ственных и муниципальных финансов в России развивается ..Она
меняется, совершенствуется, становится более зрелой ..Многое уже
устоялось, стало обыденным ..Но многое еще предстоит изменить .

В этих условиях важно не только зафиксировать то положитель

ное, что достигнуто, что прочно вошло в практику, но и наметить
направления, по которым в будущем должно идти совершенство
вание системы государственных и муниципальных финансов .

Именно с учетом этих двух важных задач и написан данный

учебник ..Этим, может быть, он и отличается от большого количе
ства учебников по государственным финансам, которые в послед
нее время стали появляться на книжных прилавках .

Цель учебника – не только дать необходимый минимум зна

ний для тех, кто еще не знаком с системой государственных и
муниципальных финансов, кто только начинает их изучать, но и
заставить задуматься над проблемами, которые существуют в этой
области ..Задуматься и, опираясь на полученные знания, решить
их ..Наверное, именно в этом и состоит главное предназначение
любого знания ..

Предлагаемый вашему вниманию учебник – это уже третье

издание учебника «Государственные и муниципальные финансы» ..
Первое издание учебника вышло в 2003 г ., а второе — в 2007 г ..Но
с тех пор ситуация в системе государственных и муниципальных
финансов Российской Федерации изменилась ..Произошли сущес
твенные изменения в бюджетной классификации, были уточне
ны перечень и порядок взимания отдельных налогов ..Изменения
коснулись и бюджетного процесса: Россия перешла к трехлетнему
бюджету, иным стал порядок составления, рассмотрения и утверж
дения бюджета ..Получили новый импульс для развития межбюд
жетные отношения, изменилась политика российского государства
в области внутренних и внешних заимствований .

Эти изменения мы не могли не включить в новое издание учеб

ника ..И не только потому, что большинство произошедших изме
нений уже получили свое закрепление в принятых поправках к
Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, но
и потому, что знание этих новаций существенно расширяет пред
ставления о системе государственных и муниципальных финансов
России, максимально приближая их к реальной практике .



Глава I

сУЩНосТЬ и ФУНКЦии
ФиНаНсов

1.1. ФИНАНСЫ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

В обыденной жизни понятие «финансы» часто ассоциируется с

деньгами, с денежными отношениями ..Да и сами денежные отно
шения очень часто называют финансовыми ..Однако «финансовые
отношения» и «денежные отношения» — это не тождественные
понятия ..«Денежные отношения» — более широкое понятие, тогда
как финансы — лишь часть денежных отношений ..

Как известно, деньги — это всеобщий эквивалент, особый то

вар, выделившийся из товарного мира для удобства обмена товара
на товар ..Поэтому возникновение денег связано с появлением то
варного производства ..В условиях товарного производства деньги
выполняют множество функций ..Они выражают стоимость товара,
служат средством обмена, платежа и накопления ..Они могут также
использоваться в расчетах между странами .

Денежное выражение стоимости товара есть его цена ..В свою

очередь, в категории «цена» представлены определенные взаи
моотношения между продавцом и покупателем, когда при обме
не товара на деньги некоторое количество денег возвращается к
собственнику товара .

Деньги не всегда сопровождают движение товаров или услуг ..

Собственник денежных средств может передавать их другим лицам
на условиях платности и возврата по истечении определенного
времени ..В таком случае возникают кредитные отношения .

Работник, нанимаясь и трудясь на предприятии, получает зара

ботную плату ..В таком случае между работником и работодателем
также возникают денежные отношения .

Во всех перечисленных случаях имеют место денежные отноше

ния, для которых общей характеристикой является возмездность
(эквивалентность) ..Если ты платишь деньги — получаешь товар;
если выполняешь определенную работу — получаешь заработную
плату; если берешь деньги в кредит — платишь процент и т .п ..
Однако такая возмездность характерна не для всех денежных от
ношений ..Выделяется особая группа денежных отношений, для
которой характерным является преимущественно неэквивалент

ное движение денег ..Именно эта группа денежных отношений и
представляет собой финансовые отношения .

Обособление части денежных отношений в особую категорию

«финансы» связано с появлением такого важного субъекта хозяй
ственной жизни, как государство ..Государству для выполнения
своих функций всегда были необходимы денежные средства, кото
рые формировались в основном за счет перераспределения создан
ного продукта, через налоги ..Само наличие государства обязывало
граждан и хозяйствующих субъектов отдавать часть своих доходов
на общие нужды ..Так возникли денежные отношения, которые
нельзя в полной мере назвать эквивалентными ..

Государство изымало через налоги денежные средства ..Но в

каждом конкретном случае, для каждого налогоплательщика, будь
то хозяйствующий субъект или гражданин, установить прямую
связь между тем, сколько ты отдал и сколько получил взамен от
государства в виде общественных благ, было невозможно ..В таком
случае возникали неэквивалентные денежные отношения, основу
которых составляли уже не столько экономические, сколько меры
правового, принудительного характера .

В результате этих отношений формировались централизован

ные денежные фонды государства ..Эти фонды государство ис
пользовало на финансирование армии, содержание госаппарата,
осуществление экономической и социальной политики ..По мере
того, как возрастала роль государства, расширялись прежде всего его
экономические функции, рос объем централизованных денежных
фондов государства ..Сегодня в бюджетах большинства развитых
стран сосредоточено до половины всего национального ВВП ..

В результате перераспределения формировались не только

централизованные фонды государства, но и децентрализованные
денежные фонды хозяйствующих субъектов и граждан (домашних
хозяйств) ..Фирмы, реализовав продукцию и уплатив налоги, по
лучали денежные средства, которые они уже могли использовать
по своему усмотрению ..Граждане, работники, получив заработную
плату и уплатив налоги, также получали в свое распоряжение де
нежные средства, которые использовали для удовлетворения своих
потребностей ..

Так происходило обособление части денежных средств и вы

деление особой группы денежных отношений, которая функцио
нировала исключительно на стадии распределения и перераспре
деления совокупного продукта ..Именно она и получила название
финансов .