Государственные и муниципальные финансы

Москва
ИНФРА-М
2018

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ФИНАНСЫ

И.Н. МЫСЛЯЕВА

УЧЕБНИК

Допущено Министерством образования 
Российской Федерации в качестве учебника 
образовательных организаций высшего образования
по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

4-е издание, переработанное и дополненное

УДК 336.1(075.8)
ББК 65.261я73
 
М95

Мысляева И.Н.
М95  
Государственные и муниципальные финансы : учебник / 
И.Н. Мысляева. — 4-е изд., перераб. и доп. — М. : ИНФРА-М, 
2018. — 444 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — www.
dx.doi.org/10.12737/24377.

ISBN 978-5-16-010681-6 (print)
ISBN 978-5-16-105934-0 (online)
В учебнике государственные и муниципальные финансы рассматриваются как элемент финансовокредитной системы. Раскрываются их 
особенности и роль, проанализированы такие их звенья, как бюджет, 
внебюджетные специальные фонды, государственный кредит, финансы 
государственных предприятий. Большое внимание уделено вопросам  дефицита бюджета, государственного и муниципального долга, направлениям их сокращения и эффективного управления, принципам построения 
бюджетной системы, процессу составления, рассмотрения и исполнения 
бюджета, взаимосвязи уровней бюджетной системы, системе межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Для студентов образовательных организаций высшего образования, 
обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление» квалификации «бакалавр», для аспирантов, практических работников, а также всех, кто интересуется вопросами 
бюджетноналоговой политики государства.

УДК 336.1(075.8)
ББК 65.261я73

Р е ц е н з е н т ы:
Земляков Д.Н. – д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой Российского 
экономического университета им. Г.В. Плеханова;
Лексин В.Н. — д-р экон. наук, проф., зав. отделом Института системного анализа РАН, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

ISBN 978-5-16-010681-6 (print)
ISBN 978-5-16-105934-0 (online)

© Мысляева И.Н., 2012
© Мысляева И.Н., 2017,
с изменениями

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

Глава I ...
СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ. .  .  .  .  .  .  . 10

1.1. 
Финансы как экономическая категория . . . . . . . . . . 10

1.2. 
Функции финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

1.3. 
Финансовая политика государства 
и финансовый механизм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Глава II ...
ГОСУдАрСТВеННые
И.мУНИЦИПАлЬНые.ФИНАНСы
КАК.элемеНТ.ФИНАНСОВО-КредИТНОй
СИСТемы . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 20

2.1. 
Финансовокредитная система, ее звенья
и принципы формирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2.2. 
Сущность и функции государственных 
финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.3. 
Государственная финансовая система 
и ее звенья  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Глава III .. БюджеТНОе.УСТрОйСТВО.

И.БюджеТНАя.СИСТемА. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 33

3.1. 
Бюджетное устройство и его типы . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.2. 
Бюджетный федерализм  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3.3. 
Основы межбюджетных отношений
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

3.3.1. Этапы реформирования системы межбюджетных

отношений в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . 49

3.3.2. Основные механизмы выравнивания

бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

3.3.3. Межбюджетные отношения

на субрегиональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Глава IV ... БюджеТНАя.КлАССИФИКАЦИя. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 82
4.1. 
Бюджетная классификация и ее роль
в бюджетном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

4.2. 
Классификация доходов бюджетов
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

4.3. 
Классификация расходов бюджетов
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

4.4. 
Классификация источников финансирования
дефицитов бюджетов Российской Федерации . . . . . 96

4.5. 
Классификация операций сектора
государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Глава V ...
ГОСУдАрСТВеННый.БюджеТ.
И.еГО.дОхОды .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 104

5.1. 
Экономическая роль и функции бюджета . . . . . . . 104

5.2. 
Доходы федерального бюджета, 
региональных и местных бюджетов . . . . . . . . . . . . . 107

5.3. 
Налоговые доходы федерального
бюджета Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 116

5.4. 
Неналоговые доходы федерального 
бюджета Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 121
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Глава VI ... СИСТемА.НАлОГОВ.

В.рОССИйСКОй ФедерАЦИИ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 131

6.1. 
Налоги: природа, сущность и функции  . . . . . . . . . 131

6.2. 
Становление и развитие налоговой 
системы в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . 140

6.3. 
Система налогов Российской Федерации  . . . . . . . 146

6.3.1. Налог на добавленную стоимость  . . . . . . . . . . . . . . 149
6.3.2. Акцизы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
6.3.3. Таможенные пошлины . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
6.3.4. Налог на прибыль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
6.3.5. Налог на доходы с физических лиц . . . . . . . . . . . . . 176
6.3.6. Налог на имущество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
6.3.7. Транспортный налог . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
6.3.8. Ресурсные налоги . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
6.3.9.  Торговый сбор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
6.3.10. Налог на игорный бизнес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

6.4. 
Бюджетноналоговое планирование 
и регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Глава VII ... рАСхОды.БюджеТА .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 218
7.1. 
Экономическое содержание расходов 
государственного бюджета. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

7.2. 
Основные направления расходования 
средств федерального бюджета
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

7.3. 
Основные принципы и методы бюджетного 
финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

7.4. 
Формы предоставления бюджетных средств . . . . . 239
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

Глава VIII ...деФИЦИТ.ГОСУдАрСТВеННОГО.

БюджеТА. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 255

8.1. 
Дефицит бюджета и оценка его уровня  . . . . . . . . . 255

8.2. 
Способы финансирования дефицита 
бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

8.3. 
Содержание и формы государственного 
кредита  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

8.4. 
Государственный и муниципальный долг . . . . . . . . 276

8.4.1. Сущность государственного долга . . . . . . . . . . . . . . 276
8.4.2. Государственный внутренний долг  . . . . . . . . . . . . . 282
8.4.3. Государственный внешний долг . . . . . . . . . . . . . . . . 291
8.4.4. Основные направления сокращения

долговой зависимости  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Глава IX ..
ВНеБюджеТНые.ФОНды
ГОСУдАрСТВА. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 319

9.1. 
Социальноэкономическая сущность 
внебюджетных фондов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

9.2. 
Государственные социальные 
внебюджетные фонды  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

9.2.1. Пенсионный фонд

Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

9.2.2. Фонд социального страхования . . . . . . . . . . . . . . . . 342
9.2.3. Фонд обязательного медицинского страхования

Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350

9.3. 
Специальные внебюджетные фонды . . . . . . . . . . . . 361

9.4.  
Суверенные фонды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

Глава X ...
БюджеТНый.ПрОЦеСС . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 376

10.1. 
Участники бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . 376

10.2. 
Составление проектов бюджетов . . . . . . . . . . . . . . . 379

10.3. 
Рассмотрение и утверждение 
федерального бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388

10.4. 
Исполнение бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

10.5. 
Основные направления
совершенствования бюджетного процесса
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403

 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

Глава.хI ... КОНТрОлЬ.зА.ИСПОлЬзОВАНИем

БюджеТНых.СредСТВ . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 414

11.1. 
Содержание, формы и органы бюджетного
контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

11.2. 
Федеральное казначейство и его функции . . . . . . . 422

11.3. 
Демократизация бюджетного процесса:
первый опыт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434

Список рекомендуемой литературы . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 435

ПрЕдИсЛОВИЕ

Государственные и муниципальные финансы являются важным

звеном любой финансовой системы. Они тесно связаны с кредитной, банковской и страховой системами. Государственные
финансы — важный элемент финансового рынка. Посредством
государственных финансов осуществляется также взаимодействие между странами, развивается мировое хозяйство. Поэтому,
не имея представлений, что такое государственные финансы, как
они функционируют, трудно судить и о том, как в целом работает
финансовокредитная система любой страны.

Государственные и муниципальные финансы — это основа

деятельности государства и органов местного самоуправления.
Вряд ли можно представить государство, в руках которого не было
ни единого рубля. Только располагая достаточным количеством
денежных средств, государство может осуществлять социальную
политику, поддерживать отдельные отрасли хозяйства, проводить
научные исследования или обеспечивать обороноспособность.

Государственные финансы — это мощный рычаг макроэкономического регулирования. Посредством умелого использования
этого инструмента государство может решать самые разные задачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать
стабильность денежной единицы, регулировать уровень ссудного
процента, сглаживать конъюнктурные колебания.

В России государство только начинает осваивать этот важный

экономический инструмент. После принятия Бюджетного кодекса РФ работа по составлению и утверждению бюджета приобрела
строго регламентированные и законные рамки. Что касается исполнения бюджета, особенно контроля за использованием бюджетных
средств, то эта работа, по большому счету, только начинается.

Российское государство еще не научилось в должной мере строить такую налоговую систему, которая бы в полной мере учитывала
и одновременно согласовывала разные интересы, представленные
в обществе. Оно еще не привыкло похозяйски и рационально
распоряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать
свои расходы в условиях ограниченного количества ресурсов, что
приобрело особую актуальность в период мирового финансового
кризиса 2008–2014 гг. и стремительного падения цен на нефть.
Недостаточен опыт и в области управления государственным дол8

гом, неконтролируемый рост которого чуть было не вверг страну
в ситуацию суверенного дефолта в 1998 г.

Много сделано за последние годы в области межбюджетных

отношений. Однако до сих пор предлагаются и отрабатываются
многочисленные модели взаимосвязей бюджетов разных уровней,
разные схемы распределения расходных и доходных полномочий,
без которых трудно надеяться на то, что жизнь большинства граждан в городах, поселках, мегаполисах или областях будет спокойной и обеспеченной.

Все эти проблемы свидетельствуют о том, что система государственных и муниципальных финансов в России развивается. Она
меняется, совершенствуется, становится более зрелой. Многое уже
устоялось, стало обыденным. Но многое еще предстоит изменить.

В этих условиях важно не только зафиксировать то положительное, что достигнуто, что прочно вошло в практику, но и наметить
направления, по которым в будущем должно идти совершенствование системы государственных и муниципальных финансов.

Именно с учетом этих двух важных задач и написан данный

учебник. Этим, может быть, он и отличается от большого количества учебников по государственным финансам, которые в последнее время стали появляться на книжных прилавках.

Цель учебника — не только дать необходимый минимум знаний

для тех, кто еще не знаком с системой государственных и муниципальных финансов, кто только начинает их изучать, но и заставить задуматься над проблемами, которые существуют в этой
области. Задуматься и, опираясь на полученные знания, решить
их. Наверное, именно в этом и состоит главное предназначение
любого знания.

Предлагаемая вашему вниманию книга — это уже четвертое

издание учебника «Государственные и муниципальные финансы». Первое издание учебника вышло в 2003 г., второе —
в 2007 г., а третье — в 2012 г. Но с тех пор произошли определенные изменения в системе государственных и муниципальных
финансов Российской Федерации, бюджетном процессе и в бюджетной классификации, уточнены перечень и порядок взимания
отдельных налогов. Больше внимания стало уделяться системе
управления общественными (публичными) финансами как целостной системе бюджетного планирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля. Эта система в России все еще находится в стадии становления, поэтому очень важно понять, при
каких условиях она может эффективно функционировать.

За последние годы новый импульс для развития получили

межбюджетные отношения, особенно межбюджетные отношения
на субрегиональном уровне. Однако и в этой области все еще
остается много нерешенных вопросов. В частности, механизмы
перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами
субъектов РФ и местными бюджетами, разграничение расходных
полномочий между ними и многое другое.

По мере того как за последние годы менялась ситуация на мировых рынках углеводородов, российский бюджет все больше испытывал трудности с привлечением финансовых ресурсов. В этих
условиях не могла не измениться политика российского государства в области внутренних и внешних заимствований, а также
в отношении формирования и использования суверенных фондов
государства.

Эти изменения мы не могли не включить в новое издание

учебника. И не только потому, что большинство произошедших
изменений уже получили свое закрепление в принятых поправках
к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации,
но и потому, что знание этих новаций существенно расширяет
представления о системе государственных и муниципальных финансов России, максимально приближая их к реальной практике.

ГЛАВА I 

сУЩНОсТЬ И ФУНКЦИИ 
ФИНАНсОВ

1.1. ФИНАНСЫ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

В обыденной жизни понятие «финансы» часто ассоциируется

с деньгами, с денежными отношениями. Да и сами денежные отношения очень часто называют финансовыми. Однако «финансовые
отношения» и «денежные отношения» — это не тождественные
понятия. «Денежные отношения» — более широкое понятие, тогда
как финансы — лишь часть денежных отношений.

Как известно, деньги — это всеобщий эквивалент, особый товар, выделившийся из товарного мира для удобства обмена товара
на товар. Поэтому возникновение денег связано с появлением товарного производства. В условиях товарного производства деньги
выполняют множество функций. Они выражают стоимость товара,
служат средством обмена, платежа и накопления. Они могут также
использоваться в расчетах между странами.

Денежное выражение стоимости товара есть его цена. В свою

очередь, в категории «цена» представлены определенные взаимоотношения между продавцом и покупателем, когда при обмене
товара на деньги некоторое количество денег возвращается к собственнику товара.

Деньги не всегда сопровождают движение товаров или услуг.

Собственник денежных средств может передавать их другим лицам
на условиях платности и возврата по истечении определенного
времени. В таком случае возникают кредитные отношения.

Работник, нанимаясь и трудясь на предприятии, получает заработную плату. В таком случае между работником и работодателем
также возникают денежные отношения.

Во всех перечисленных случаях имеют место денежные отношения, для которых общей характеристикой является возмездность
(эквивалентность). Если ты платишь деньги — получаешь товар;
если выполняешь определенную работу — получаешь заработную плату; если берешь деньги в кредит — платишь процент и т.п.
Однако такая возмездность характерна не для всех денежных отношений. Выделяется особая группа денежных отношений, для
которой характерным является преимущественно неэквивалентное

движение денег. Именно эта группа денежных отношений и представляет собой финансовые отношения.

Обособление части денежных отношений в особую категорию

«финансы» связано с появлением такого важного субъекта хозяйственной жизни, как государство. Государству для выполнения
своих функций всегда были необходимы денежные средства, которые формировались в основном за счет перераспределения созданного продукта, через налоги. Само наличие государства обязывало
граждан и хозяйствующих субъектов отдавать часть своих доходов
на общие нужды. Так возникли денежные отношения, которые
нельзя в полной мере назвать эквивалентными.

Государство изымало через налоги денежные средства. Но в каждом конкретном случае, для каждого налогоплательщика, будь то
хозяйствующий субъект или гражданин, установить прямую связь
между тем, сколько ты отдал и сколько получил взамен от государства в виде общественных благ, было невозможно. В таком
случае возникали неэквивалентные денежные отношения, основу
которых составляли уже не столько экономические, сколько меры
правового, принудительного характера.

В результате этих отношений формировались централизованные денежные фонды государства. Эти фонды государство использовало на финансирование армии, содержание госаппарата,
осуществление экономической и социальной политики. По мере
того, как возрастала роль государства, расширялись прежде всего его
экономические функции, рос объем централизованных денежных
фондов государства. Сегодня в бюджетах большинства развитых
стран сосредоточено до половины всего национального ВВП.

В результате перераспределения формировались не только

централизованные фонды государства, но и децентрализованные
денежные фонды хозяйствующих субъектов и граждан (домашних
хозяйств). Фирмы, реализовав продукцию и уплатив налоги, получали денежные средства, которые они уже могли использовать
по своему усмотрению. Граждане, работники, получив заработную
плату и уплатив налоги, также получали в свое распоряжение денежные средства, которые использовали для удовлетворения своих
потребностей.

Так происходило обособление части денежных средств и выделение особой группы денежных отношений, которая функционировала исключительно на стадии распределения и перераспределения совокупного продукта. Именно она и получила название
финансов.

Таким образом, финансы как экономическая категория представляют собой часть денежных отношений, которые опосредуют
неэквивалентное движение денег, возникают на стадии перераспределения созданного продукта и связаны с наличием государства
как органа управления.

Такой подход отражен и в самом термине «финансы» (finances —

денежные средства). Считается, что впервые его ввел французский
ученый Ж. Боден в 1577 г. в своей работе «Шесть книг о республике». В русский язык этот термин перешел в XVIII в. и в течение
долгого времени употреблялся как синоним понятию «казна».
Русский профессор права Московского университета Семен Ефимович Десницкий в работе «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской
империи» так определял финансы: «Финансы заключают в себе
смысл пространный: они имеют предлогом доставление государству надельных и довольных по его надобности доходов»1.

В изданном в начале XIX в. Академией наук толковом словаре

отмечалось: «Финансы, фр. Государственная казна, собираемая
с подданных для содержания Государства и всех частей оного,
както: Государева дома, армии, флота, государственных министерств и других статских чинов и пр. пр.»2

После опубликования в 1889 г. профессором СанктПетербургского университета В.А. Лебедевым работы «Финансовое
право» под финансами стали понимать не только государственные доходы, но и все материальные и личные средства, которыми
располагает государственная власть3.

Более широкая трактовка финансам была дана в работах

С.Ю. Витте. В Конспекте лекций о Народном и Государственном
хозяйстве он определяет финансы не только как доходы государства, но и его расходы, включая государственный долг4.

1 
См.: Переводы из энциклопедии. Печатаны при императорском Московском университете 1767 года. С. 326.

2 
Новый словотолкователь, расположенный по алфавиту. Ч. 3. СПб., 1806. С. 995.

3 
В.А. Лебедев писал: «Итак, под словом финансы надо понимать не только государственные доходы или денежные средства, но вообще все материальные или личные
средства, какие государственная или общественная власть имеет в своем распоряжении для удовлетворения потребностей общества» (Лебедев В.А. Финансовое право.
Т. 1. Вып. 1. СПб., 1889. С. 5).

4 
С.Ю. Витте отмечал: «…с конца XVIII века… под словом финансы… стали понимать
всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся
в распоряжении государства — его доходов, расходов и долгов, — понимается это
слово и теперь. Таким образом, науку о финансах можно определить как науку о способах наилучшего добывания материальных средств государством и целесообразной