Государственные и муниципальные финансы

Москва

ИНФРА-М

202ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ

ФИНАНСЫ

И.Н. МЫСЛЯЕВА

УЧЕБНИК

Допущено Министерством образования 

Российской Федерации в качестве учебника 

образовательных организаций высшего образования

по направлению подготовки 

38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

(квалификация (степень) «бакалавр»)

5-е издание, переработанное и дополненное

УДК 336.1/.5(075.8)
ББК 65.261я73
 
М95

Мысляева И.Н.

М95  
Государственные и муниципальные финансы : учеб
ник / И.Н. Мысляева. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва : 
ИНФРА-М, 2023. — 445 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/textbook_5b338ef2328875.82153292.

ISBN 978-5-16-014140-4 (print)
ISBN 978-5-16-106650-8 (online)

В учебнике государственные и муниципальные финансы рассматри
ваются как элемент финансовокредитной системы. Раскрываются их 
особенности и роль, проанализированы такие их звенья, как бюджет, 
внебюджетные специальные фонды, государственный кредит, финансы 
государственных предприятий. Большое внимание уделено вопросам дефицита бюджета, управлению государственным и муниципальным долгом, принципам построения бюджетной системы, бюджетному процессу. Рассматриваются взаимосвязь уровней бюджетной системы, системы 
межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также механизмы 
управления общественными финансами.

Соответствует требованиям Федерального государственного образова
тельного стандарта высшего образования последнего поколения.

Для студентов образовательных организаций высшего образования, 

обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление» квалификации «бакалавр», для аспирантов, практических работников, а также всех, кто интересуется вопросами 
бюджетноналоговой политики государства.

УДК 336.1/.5(075.8)

ББК 65.261я73

Р е ц е н з е н т ы:

Земляков Д.Н. – доктор экономических наук, профессор, заведу
ющий кафедрой Российского экономического университета имени 
Г.В. Плеханова;

Лексин В.Н. — доктор экономических наук, профессор, заведующий 

отделом Института системного анализа РАН, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

ISBN 978-5-16-014140-4 (print)
ISBN 978-5-16-106650-8 (online)

© Мысляева И.Н., 2012
© Мысляева И.Н., 2018,

с изменениями

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Глава I.  
СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ . . . . . . . 10
1.1. 
Финансы как экономическая категория . . . . . . . . . . 10
1.2. 
Функции финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.3. 
Финансовая политика государства
и финансовый механизм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Глава II.  
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ 
КАК ЭЛЕМЕНТ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОЙ 
СИСТЕМЫ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.1. 
Финансовокредитная система, ее звенья 
и принципы формирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.2. 
Сущность и функции государственных
финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.3. 
Государственная финансовая система
и ее звенья  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Глава III. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО 
И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.1. 
Бюджетное устройство и его типы . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.2. 
Бюджетный федерализм  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.3. 
Основы межбюджетных отношений 
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
3.3.1. Этапы реформирования системы межбюджетных 
отношений в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . 49
3.3.2. Основные механизмы выравнивания 
бюджетной обеспеченности субъектов 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.3.3. Межбюджетные отношения 
на субрегиональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Глава IV.  БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ . . . . . . . . . . . . 83
4.1. 
Бюджетная классификация и ее роль 
в бюджетном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.2. 
Классификация доходов бюджетов 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.3. 
Классификация расходов бюджетов 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.4. 
Классификация источников финансирования 
дефицитов бюджетов Российской Федерации . . . . . 97
4.5. 
Классификация операций сектора 
государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Глава V.  
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ 
И ЕГО ДОХОДЫ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.1. 
Экономическая роль и функции бюджета . . . . . . . 105
5.2. 
Доходы федерального бюджета,
региональных и местных бюджетов . . . . . . . . . . . . . 108
5.3. 
Налоговые доходы федерального 
бюджета Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 117
5.4. 
Неналоговые доходы федерального
бюджета Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 122
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Глава VI.  СИСТЕМА НАЛОГОВ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . . . . . . . . . 132
6.1. 
Налоги: природа, сущность и функции  . . . . . . . . . 132
6.2. 
Становление и развитие налоговой
системы в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . 141
6.3. 
Система налогов Российской Федерации  . . . . . . . 147
6.3.1. Налог на добавленную стоимость  . . . . . . . . . . . . . . 150
6.3.2. Акцизы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
6.3.3. Таможенные пошлины . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
6.3.4. Налог на прибыль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
6.3.5. Налог на доходы с физических лиц . . . . . . . . . . . . . 177
6.3.6. Налог на имущество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
6.3.7. Транспортный налог . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
6.3.8. Торговый сбор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
6.3.9.  Налог на игорный бизнес  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
6.3.10. Ресурсные налоги  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

6.4. 
Бюджетноналоговое планирование
и регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

Глава VII.  РАСХОДЫ БЮДЖЕТА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
7.1. 
Экономическое содержание расходов
государственного бюджета. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
7.2. 
Основные направления расходования
средств федерального бюджета 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
7.3. 
Основные принципы и методы бюджетного
финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
7.4. 
Формы предоставления бюджетных средств . . . . . 240
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Глава VIII.  ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
БЮДЖЕТА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
8.1. 
Дефицит бюджета и оценка его уровня  . . . . . . . . . 256
8.2. 
Способы финансирования дефицита
бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
8.3. 
Содержание и формы государственного
кредита  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
8.4. 
Государственный и муниципальный долг . . . . . . . . 277
8.4.1. Сущность государственного долга . . . . . . . . . . . . . . 277
8.4.2. Государственный внутренний долг  . . . . . . . . . . . . . 283
8.4.3. Государственный внешний долг . . . . . . . . . . . . . . . . 292
8.4.4. Основные направления сокращения 
долговой зависимости  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

Глава IX. 
ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ 
ГОСУДАРСТВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
9.1. 
Социальноэкономическая сущность
внебюджетных фондов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
9.2. 
Государственные социальные внебюджетные 
фонды  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
9.2.1. Пенсионный фонд Российской Федерации . . . . . . 332
9.2.2. Фонд социального страхования . . . . . . . . . . . . . . . . 343
9.2.3. Фонд обязательного медицинского страхования 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

9.3. 
Специальные внебюджетные фонды . . . . . . . . . . . . 362
9.4.  
Суверенные фонды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

Глава X.  
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
10.1. 
Участники бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . 377
10.2. 
Составление проектов бюджетов . . . . . . . . . . . . . . . 380
10.3. 
Рассмотрение и утверждение федерального 
бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
10.4. 
Исполнение бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
10.5. 
Основные направления совершенствования 
бюджетного процесса в Российской 
Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

Глава ХI.  КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ 
БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
11.1. 
Содержание, формы, методы и органы 
бюджетного контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
11.2. 
Федеральное казначейство и его функции . . . . . . . 423
11.3. 
Демократизация бюджетного процесса: 
первый опыт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
 
Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

Список рекомендуемой литературы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436

ПРЕДИСЛОВИЕ

Государственные и муниципальные финансы являются важным 
звеном любой финансовой системы. Они тесно связаны с кредитной, банковской и страховой системами. Государственные 
финансы — важный элемент финансового рынка. Посредством 
государственных финансов осуществляется также взаимодействие между странами, развивается мировое хозяйство. Поэтому, 
не имея представлений, что такое государственные финансы, как 
они функционируют, трудно судить и о том, как в целом работает 
финансовокредитная система любой страны.
Государственные и муниципальные финансы — это основа 
деятельности государства и органов местного самоуправления. 
Вряд ли можно представить государство, в руках которого не было 
ни единого рубля. Только располагая достаточным количеством 
денежных средств, государство может осуществлять социальную 
политику, поддерживать отдельные отрасли хозяйства, проводить 
научные исследования или обеспечивать обороноспособность.
Государственные финансы — это мощный рычаг макроэкономического регулирования. Посредством умелого использования 
этого инструмента государство может решать самые разные задачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать 
стабильность денежной единицы, регулировать уровень ссудного 
процента, сглаживать конъюнктурные колебания.
В России государство только начинает осваивать этот важный 
экономический инструмент. После принятия Бюджетного кодекса РФ работа по составлению и утверждению бюджета приобрела 
строго регламентированные и законные рамки. Что касается исполнения бюджета, особенно контроля за использованием бюджетных 
средств, то эта работа, по большому счету, только начинается.
Российское государство еще не научилось в должной мере строить такую налоговую систему, которая бы в полной мере учитывала 
и одновременно согласовывала разные интересы, представленные 
в обществе. Оно еще не привыкло похозяйски и рационально 
распоряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать 
свои расходы в условиях ограниченного количества ресурсов, что 
приобрело особую актуальность в период мирового финансового 
кризиса 2008–2014 гг. и стремительного падения цен на нефть. 
Недостаточен опыт и в области управления государственным дол

гом, неконтролируемый рост которого чуть было не вверг страну 
в ситуацию суверенного дефолта в 1998 г.
Много сделано за последние годы в области межбюджетных 
отношений. Однако до сих пор предлагаются и отрабатываются 
многочисленные модели взаимосвязей бюджетов разных уровней, 
разные схемы распределения расходных и доходных полномочий, 
без которых трудно надеяться на то, что жизнь большинства граждан в городах, поселках, мегаполисах или областях будет спокойной и обеспеченной.
Все эти проблемы свидетельствуют о том, что система государственных и муниципальных финансов в России развивается. Она 
меняется, совершенствуется, становится более зрелой. Многое уже 
устоялось, стало обыденным. Но многое еще предстоит изменить.
В этих условиях важно не только зафиксировать то положительное, что достигнуто, что прочно вошло в практику, но и наметить 
направления, по которым в будущем должно идти совершенствование системы государственных и муниципальных финансов.
Именно с учетом этих двух важных задач и написан данный 
учебник. Этим, может быть, он и отличается от большого количества учебников по государственным финансам, которые в последнее время стали появляться на книжных прилавках.
Цель учебника — не только дать необходимый минимум знаний 
для тех, кто еще не знаком с системой государственных и муниципальных финансов, кто только начинает их изучать, но и заставить задуматься над проблемами, которые существуют в этой 
области. Задуматься и, опираясь на полученные знания, решить 
их. Наверное, именно в этом и состоит главное предназначение 
любого знания. 
Предлагаемая вашему вниманию книга — это уже пятое издание учебника «Государственные и муниципальные финансы». 
Первое издание учебника вышло в 2003 г., второе — в 2007 г., 
третье — в 2012 г., четвертое —в 2017 г. Но с тех пор произошли 
определенные изменения в системе государственных и муниципальных финансов Российской Федерации, бюджетном процессе 
и в бюджетной классификации, уточнены перечень и порядок 
взимания отдельных налогов. Больше внимания стало уделяться 
системе управления общественными (публичными) финансами 
как целостной системе бюджетного планирования, исполнения 
бюджета и бюджетного контроля. Эта система в России все еще 

находится в стадии становления, поэтому очень важно понять, 
при каких условиях она может эффективно функционировать.
За последние годы новый импульс для развития получили 
межбюджетные отношения, особенно межбюджетные отношения 
на субрегиональном уровне. Однако и в этой области все еще 
остается много нерешенных вопросов. В частности, механизмы 
перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами 
субъектов РФ и местными бюджетами, разграничение расходных 
полномочий между ними и многое другое.
По мере того как за последние годы менялась ситуация на мировых рынках углеводородов, российский бюджет все больше испытывал трудности с привлечением финансовых ресурсов. В этих 
условиях не могла не измениться политика российского государства в области внутренних и внешних заимствований, а также 
в отношении формирования и использования суверенных фондов 
государства.
Эти изменения мы не могли не включить в новое издание 
учебника. И не только потому, что большинство произошедших 
изменений уже получили свое закрепление в принятых поправках 
к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, 
но и потому, что знание этих новаций существенно расширяет 
представления о системе государственных и муниципальных финансов России, максимально приближая их к реальной практике.

ГЛАВА I
СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ 
ФИНАНСОВ

1.1. ФИНАНСЫ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

В обыденной жизни понятие «финансы» часто ассоциируется 
с деньгами, с денежными отношениями. Да и сами денежные отношения очень часто называют финансовыми. Однако «финансовые 
отношения» и «денежные отношения» — это не тождественные 
понятия. «Денежные отношения» — более широкое понятие, тогда 
как финансы — лишь часть денежных отношений. 
Как известно, деньги — это всеобщий эквивалент, особый товар, выделившийся из товарного мира для удобства обмена товара 
на товар. Поэтому возникновение денег связано с появлением товарного производства. В условиях товарного производства деньги 
выполняют множество функций. Они выражают стоимость товара, 
служат средством обмена, платежа и накопления. Они могут также 
использоваться в расчетах между странами.
Денежное выражение стоимости товара есть его цена. В свою 
очередь, в категории «цена» представлены определенные взаимоотношения между продавцом и покупателем, когда при обмене 
товара на деньги некоторое количество денег возвращается к собственнику товара.
Деньги не всегда сопровождают движение товаров или услуг. 
Собственник денежных средств может передавать их другим лицам 
на условиях платности и возврата по истечении определенного 
времени. В таком случае возникают кредитные отношения.
Работник, нанимаясь и трудясь на предприятии, получает заработную плату. В таком случае между работником и работодателем 
также возникают денежные отношения.
Во всех перечисленных случаях имеют место денежные отношения, для которых общей характеристикой является возмездность 
(эквивалентность). Если ты платишь деньги — получаешь товар; 
если выполняешь определенную работу — получаешь заработную плату; если берешь деньги в кредит — платишь процент и т.п. 
Однако такая возмездность характерна не для всех денежных отношений. Выделяется особая группа денежных отношений, для 
которой характерным является преимущественно неэквивалентное