Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Муниципальное право

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 056702.08.01
Доступ онлайн
от 168 ₽
В корзину
Шугрина, Е. С. Муниципальное право: Учебник / Е.С. Шугрина. - 5-e изд., перераб. и доп. - Москва : Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 576 с. ISBN 978-5-91768-460-4. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/444790 (дата обращения: 02.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2014

Е. С. Шугрина

Муниципальное
право

5е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано
Министерством образования и науки Российской Федерации
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция»
и специальности 021100 «Юриспруденция»

УДК [34:352](470+571)(075.8)(094.9)"2009.03.01"
ББК 67.400.7(2Рос)я731
Ш95

Сведения об авторе

Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор
кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Автор около 300 публикаций, в том числе 35 учебников, учебных и научных пособий по муниципальному праву.

Рецензенты:
И. А. Кравец — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Сибирской академии
государственной службы;
В. А. Максимов — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы, заслуженный юрист РФ.

Учебник подготовлен с использованием справочной правовой системы
«КонсультантПлюс»

Шугрина Е. С.
Ш95
Муниципальное право : учебник / Е. С. Шугрина. —
5е изд., перераб. и доп. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2014. —
576 с.

ISBN 9785917684604 (Норма)
ISBN 9785160094977 (ИНФРАМ)

В учебнике излагается широкий спектр проблем местного самоуправления
и муниципального права с привлечением практического материала. Анализируется законодательство значительного числа субъектов РФ, муниципальных
образований, большое внимание уделяется судебной практике — решениям судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека. Учтены все изменения в муниципальном
законодательстве.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также для всех, кто интересуется правовыми основами местного
самоуправления, становлением и развитием муниципального права.

УДК [34:352](470+571)(075.8)(094.9)"2009.03.01"
ББК 67.400.7(2Рос)я731

ISBN 9785917684604 (Норма)
© Шугрина Е. С., 2012
ISBN 9785160094977 (ИНФРАМ)
© Шугрина Е. С., 2014, с изменениями

Оглавление

Список сокращений .............................................................................10

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления ......................11
§ 1. Общая характеристика местного самоуправления .............11
§ 2. Понятие муниципальной власти ........................................22
§ 3. Понятие права на осуществление
местного самоуправления ...................................................25

Глава 2. Понятие муниципального права .............................................34
§ 1. Муниципальное право — отрасль права .............................34
§ 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
40
§ 3. Муниципальноправовые отношения ................................43
§ 4. Нормы и источники муниципального права ......................50

Глава 3. Правовые основы местного самоуправления ..........................53
§ 1. Реформы местного самоуправления в 1990х годах ...........53
§ 2. Международные документы,
Конституция Российской Федерации
и правовые акты федерального уровня ...............................62
§ 3. Законодательство субъектов Российской Федерации ........72

Глава 4. Муниципальные правовые акты .............................................76
§ 1. Понятие местного нормотворчества ...................................76
§ 2. Понятие устава муниципального образования ..................79
§ 3. Решения, принятые непосредственно населением ............85
§ 4. Решения, принятые органами местного самоуправления
и их должностными лицами ................................................85
§ 5. Стадии муниципального правотворчества .........................87

Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления ..............91
§ 1. Понятие и особенности формирования
муниципальных образований .............................................91
§ 2. Изменение границ и преобразование
муниципальных образований ............................................112

Глава 6. Участие населения
в осуществлении местного самоуправления ...............................123

§ 1. Общая характеристика форм
непосредственного участия в осуществлении
местного самоуправления .................................................123

§ 2. Местный референдум ........................................................124

§ 3. Муниципальные выборы ...................................................133

§ 4. Голосование по отзыву депутата,
члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица .........................................145

§ 5. Сходы граждан ...................................................................154

§ 6. Правотворческая инициатива граждан .............................158

§ 7. Территориальное общественное самоуправление ............160

§ 8. Публичные слушания ........................................................163

§ 9. Собрания, конференции граждан .....................................165

§ 10. Опрос граждан ..................................................................167

§ 11. Обращения в органы местного самоуправления ............168

§ 12. Массовые акции граждан ................................................173

Глава 7. Органы местного самоуправления ........................................178

§ 1. Понятие системы органов местного самоуправления .....178

§ 2. Представительные органы местного самоуправления .....189

§ 3. Глава муниципального образования .................................198

§ 4. Местная администрация ...................................................205

§ 5. Контрольносчетные органы
муниципального образования ...........................................219

§ 6. Особенности правового статуса
выборных должностных лиц местного самоуправления ....224

§ 7. Муниципальная служба .....................................................231

Глава 8. Межмуниципальное сотрудничество ....................................242

§ 1. Ассоциации, советы, союзы муниципальных
образований, органов местного самоуправления .............244
§ 2. Коммерческие и некоммерческие
межмуниципальные организации .....................................254

6
Оглавление

Глава 9. Экономические основы местного самоуправления .............257

§ 1. Муниципальная собственность ........................................257

§ 2. Местный бюджет ...............................................................279

Глава 10. Контроль за органами местного самоуправления,
их должностными лицами ..........................................................306

§ 1. Понятие и виды контроля за органами
местного самоуправления, их должностными лицами ....306

§ 2. Особенности государственного контроля за органами
местного самоуправления, их должностными лицами ....313

§ 3. Особенности муниципального контроля .........................319

§ 4. Особенности общественного контроля ............................326

Глава 11. Ответственность органов местного самоуправления,
их должностных лиц ...................................................................329

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности
органов местного самоуправления, их должностных лиц 329

§ 2. Особенности привлечения к уголовной ответственности 336

§ 3. Особенности административной ответственности ..........343

§ 4. Конституционноправовая ответственность ....................348

§ 5. Особенности привлечения
к муниципальноправовой ответственности ....................365

§ 6. Особенности привлечения
к дисциплинарной ответственности .................................373

§ 7. Гражданскоправовая ответственность .............................378

Глава 12. Гарантии и защита прав местного самоуправления .............385

§ 1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления ......385

§ 2. Особенности защиты местного самоуправления .............393

§ 3. Особенности использования средств
конституционного правосудия .........................................402

§ 4. Проблемы использования
международноправовых механизмов
защиты права на осуществление
местного самоуправления .................................................407

Оглавление
7

Глава 13. Понятие и общая характеристика компетенции
органов местного самоуправления ..............................................420
§ 1. Особенности компетенции
органов местного самоуправления ...................................420
§ 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления
и организаций, расположенных на территории
муниципального образования ...........................................448

Глава 14. Взаимоотношения органов государственной власти
и органов местного самоуправления ...........................................454
§ 1. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
(в порядке статьи 19 Федерального закона № 131ФЗ) ...454
§ 2. Участие органов местного самоуправления
в осуществлении отдельных
государственных полномочий
(в порядке статьи 20 Федерального закона № 131ФЗ) ...459
§ 3. Поддержка органами государственной власти
деятельности органов местного самоуправления .............462
§ 4. Организационные и информационные аспекты
взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления ................................469
§ 5. Оценка эффективности деятельности
органов местного самоуправления ...................................473

Глава 15. Полномочия органов местного самоуправления
по управлению муниципальным хозяйством ...............................477
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере жилищнокоммунального хозяйства ...................477
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
в области застройки и благоустройства территории,
сбора и вывоза бытовых отходов и мусора ........................486
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления
в области транспорта и связи ............................................497

Глава 16. Полномочия органов местного самоуправления
в социальнокультурной сфере ...................................................502
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере образования ..........................................................502
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере культуры ................................................................507

8
Оглавление

§ 3. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере физической культуры и спорта ............................520
§ 4. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере здравоохранения и социальной защиты ..............523

Глава 17. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка 532

§ 1. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере обеспечения безопасности ...................................533
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере охраны общественного порядка ...........................546

Глава 18. Особенности местного самоуправления
на отдельных территориях .........................................................551

§ 1. Особенности осуществления местного самоуправления
в городах федерального значения .....................................555
§ 2. Особенности осуществления местного самоуправления
в закрытых административнотерриториальных
образованиях ......................................................................560
§ 3. Особенности осуществления
местного самоуправления в наукоградах ..........................567
§ 4. Особенности осуществления местного самоуправления
на приграничных территориях ..........................................572
§ 5. Особенности осуществления местного самоуправления
в муниципальных образованиях,
расположенных в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) ....574

Оглавление
9

Список сокращений

БВС РФ — «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
Ведомости (РСФСР, РФ) — «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, Российской Федерации)»
ВКС РФ — «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации
ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации
ЗАТО — закрытое административнотерриториальное образование
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
Минрегион России — Министерство регионального развития
Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации»
СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»
СПС — справочная правовая система
ТОС — территориальное общественное самоуправление
ТрК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации
Федеральный закон № 131ФЗ — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон № 154ФЗ — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Глава 1. Понятие и признаки
местного самоуправления

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

На всем протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось поразному.
Наиболее полные определения стали появляться в середине
XIX в. одновременно в России и ряде зарубежных стран. Так,
известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое в противоположность государственнобюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»1.
Русский государствовед Н. И. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное
управление, где самостоятельность местных органов обеспечена
системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая
действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и
текущую связь органов местного государственного управления с
данною местностью и ее населением»2.
Русский юрист М. И. Свешников определял самоуправление
«как новую форму администрации, заключающуюся в свободном
участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органам»3, т. е. как свободное участие народа в
местной администрации.
А. Д. Градовский определял самоуправление как один из видов
распределения властей. «Самоуправление есть результат разнооб1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466. (Другой перевод
этого немецкого юриста см.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л.,
1928. С. 235.)
2 Цит. по: Велихов Л. А. Указ. соч. С. 235.
3 Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13.

разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»1.
Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как
«осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат
им по общему праву (common law)»2.
Русский ученый Л. А. Велихов дал марксистское определение
местного самоуправления: местное самоуправление — это «государственное управление какимлибо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»3.
Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности являются создание руководящего центра
выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И. И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых — в той или иной
мере — лиц и учреждений (Б. Э. Нольде); перенесение начал
представительства и ответственности на местное управление
(Б. Н. Чичерин)4.
Таким образом, очевидно, что понятие местного самоуправления тесно связано с политикоправовой природой этого явления,
его сущностью.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и во Франции. Это
теория свободной (естественной) общины. Ее представители
(Г. Аренс, Н. Гербер, О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслер) считали,
что право общины на заведывание своими делами является таким
же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому
последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от цен12
Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления

1 Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 13.
2 Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т. 2.
3 Велихов Л. А. Указ. соч. С. 235.
4 См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 13, 14.

тральной власти по самой своей природе, причем государство не
создает общину, а лишь признает ее»1. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: ведется управление
собственными делами общины; общины являются субъектами
принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины2. В рамках этой теории
наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью
признавалась четвертая власть — местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представителями были А. И. Васильчиков, Р. Моль. Сторонники этой теории
сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Обе теории являются разновидностями общественной теории,
которая видит «сущность самоуправления в предоставлении
местному обществу самому ведать свои общественные интересы
и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория
исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои
собственные интересы»3. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60е гг. XIX в.
Большее распространение получила так называемая юридическая теория. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. М. Коркунов,
Б. Н. Чичерин. Органы самоуправления, по их мнению, не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их
независимость и неприкосновенность.
Иногда выделяют политическую теорию. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам — профессионалам
и бюрократам выборных от местного населения.

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления
13

1 Велихов Л. А. Указ. соч. С. 236.
2 См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 4.
3 Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Р. Гнейстом, Л. Штейном и более подробно развиты в России В. П. Безобразовым, А. Д. Градовским, Н. И. Лазаревским.
Пик популярности этой теории в России приходится на середину 70х гг. XX в. Сторонники этой теории рассматривали местное
самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера с этой точки зрения есть дело государственное.
Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение
местных жителей на службу государственным интересам и целям.
Сущность самоуправления сформулировал Н. И. Лазаревский.
Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя
пунктами: «...самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть
деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства»1.
Рассматривая различные теории местного самоуправления,
А. Н. Колесников выделил следующие их основные различия:
способ формирования местных учреждений; характер и количество дел, им подведомственных; характер взаимоотношений с
центральной властью2.
История российского опыта местного самоуправления показывает, что в России практически в классическом виде были воплощены общественная теория местного самоуправления и государственная теория местного самоуправления. Примером воплощения общественной теории являются земская и городовая
реформы 1864 и 1870 гг. соответственно; примером воплощения
государственной теории является система местных Советов в советской России. В обоих случаях были определенные достоинства
и недостатки, успехи и неудачи.

14
Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления

1 Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 15.
2 См.: Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сб. тр. профессоров и преподавателей государственного Иркутского унта. Вып. II. Иркутск, 1921. С. 94.

В настоящее время практика показала, что природа местного
самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от
общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в современной трактовке этого понятия.
В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления1 под местным самоуправлением понимаются право и
реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения. В ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.
«О местном самоуправлении в РСФСР»2 местное самоуправление
определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации.
В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, т. е. способ осуществления народом
принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального
управления, которое существует наряду с государственным
управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).
В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам3.

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления
15

1 См.: Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
2 Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
3 См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 55, 56.

Доступ онлайн
от 168 ₽
В корзину