Муниципальное право

Е. С. Шугрина
Муниципальное 
право
Учебник
6‑е издание, переработанное и дополненное
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2024

УДК [34:352](470+571)(075.8)
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
 
Ш95
Сведения об авторе
Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета.
Рецензенты
И. В. Бабичев, доктор юридических наук, академик РАЕН, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по региональной 
политике и местному самоуправлению.
О. И. Баженова, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Шугрина Е. С.
Муниципальное право : учебник / Е. С. Шугрина. — 6‑е изд., 
Ш95
перераб. и доп. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. — 408 с. — 
DOI 10.12737/2146077.
ISBN 978-5-00156-371-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-019936-8 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-112472-7 (ИНФРА-М, online)
В учебнике в простой, доступной форме показывается современное местное самоуправление в единой системе публичной власти, излагается широкий 
спектр проблем местного самоуправления и муниципального права с привлечением практического материала. Анализируются законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты, большое внимание уделяется решениям Конституционного Суда РФ. Учтены все изменения в законодательстве 
о местном самоуправлении.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также для всех, кто интересуется правовыми основами местного 
самоуправления, становлением и развитием муниципального права.
УДК [34:352](470+571)(075.8) 
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
Учебник подготовлен с использованием справочной правовой системы  
«КонсультантПлюс»
ISBN 978-5-00156-371-6 (Норма)  
© Шугрина Е. С., 2014 
ISBN 978-5-16-019936-8 (ИНФРА-М, print)  
© Шугрина Е. С., 2024 
ISBN 978-5-16-112472-7 (ИНФРА-М, online)  
    с изменениями

Оглавление
Введение .
.................................................................................................... 9
Глава 1. Понятие местного самоуправления и его место  
в системе публичной власти ................................................. 13
§ 1. Эволюция подходов к пониманию  
местного самоуправления ........................................................ 13
§ 2. Место местного самоуправления в системе  
органов публичной власти ....................................................... 24
§ 3. Общая характеристика форм и механизмов 
взаимодействия разных уровней публичной власти  
в сфере местного самоуправления .......................................... 31
Глава 2. Понятие муниципального права ......................................... 46
§ 1. Муниципальное право как отрасль права .
.............................. 47
§ 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина .
..... 52
§ 3. Муниципально-правовые отношения ..................................... 56
§ 4. Нормы и источники муниципального права .......................... 62
Глава 3. Правовые основы местного самоуправления ................... 66
§ 1. Конституция Российской Федерации и федеральное 
законодательство о местном самоуправлении ....................... 66
§ 2. Законодательство субъектов Российской Федерации  
в сфере местного самоуправления .......................................... 74
§ 3. Муниципальные правовые акты .
............................................. 81
Глава 4. Территориальные основы местного самоуправления .
.... 92
§ 1. Понятие и виды муниципальных образований .
..................... 92
§ 2. Принципы территориальной организации  
местного самоуправления ...................................................... 102
§ 3. Изменение границ и преобразование  
муниципальных образований .................................................113
Глава 5. Осуществление населением местного самоуправления 
или участие в его осуществлении ...................................... 125
§ 1. Общая характеристика форм непосредственного участия 
в осуществлении местного самоуправления ........................ 125

Оглавление
§ 2. Местный референдум ............................................................. 133
§ 3. Муниципальные выборы .
....................................................... 152
§ 4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного  
органа местного самоуправления, выборного 
должностного лица ................................................................. 158
§ 5. Сходы граждан ........................................................................ 162
§ 6. Публичные слушания и общественные обсуждения .
.......... 166
§ 7. Территориальное общественное самоуправление  
и сельские старосты .
............................................................... 170
§ 8. Собрания, конференции граждан .......................................... 175
§ 9. Правотворческая инициатива граждан  
и обращения граждан ............................................................. 177
§ 10. Инициативные проекты граждан ........................................ 178
§ 11. Муниципальные общественные палаты (советы) .
............. 182
Глава 6. Органы местного самоуправления  
и их должностные лица .
....................................................... 184
§ 1. Понятие и виды органов местного самоуправления ........... 184
§ 2. Представительные органы муниципальных  
образований ............................................................................. 189
§ 3. Глава муниципального образования ..................................... 202
§ 4. Местная администрация .
.........................................................211
§ 5. Контрольно-счетный орган муниципального  
образования ............................................................................. 220
§ 6. Выборные должностные лица ............................................... 224
§ 7. Муниципальные служащие .
................................................... 231
Глава 7. Межмуниципальное сотрудничество .
............................... 235
§ 1. Формирование законодательства  
о межмуниципальном сотрудничестве в России ................. 235
§ 2. Понятие и содержание межмуниципального  
сотрудничества .
....................................................................... 239
§ 3. Федеральные и межрегиональные объединения 
муниципальных образований, органов местного 
самоуправления .
...................................................................... 242
§ 4. Советы муниципальных образований  
в субъектах Российской Федерации ...................................... 254
§ 5. Коммерческие и некоммерческие межмуниципальные 
организации ............................................................................. 258
§ 6. Договорные формы межмуниципального сотрудничества .... 260

Оглавление 
7
Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления ........ 272
§ 1. Понятие и состав имущества, находящегося  
в муниципальной собственности .......................................... 272
§ 2. Основания возникновения и прекращения права 
муниципальной собственности ............................................. 275
§ 3. Местный бюджет .................................................................... 284
Глава 9. Понятие и общая характеристика компетенции 
органов местного самоуправления  
и их должностных лиц ......................................................... 294
§ 1. Общие подходы к определению компетенции  
органов местного самоуправления .
....................................... 294
§ 2. Вопросы местного значения и полномочия  
по их решению ........................................................................ 297
§ 3. Понятие и виды муниципального контроля ......................... 313
§ 4. Осуществление органами местного самоуправления 
отдельных государственных полномочий ............................ 317
Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления, 
их должностных лиц .......................................................... 326
§ 1. Понятие и виды юридической ответственности  
органов местного самоуправления,  
их должностных лиц .
.............................................................. 326
§ 2. Особенности ответственности органов  
местного самоуправления перед государством .
................... 329
§ 3. Особенности ответственности органов  
местного самоуправления перед населением .
...................... 340
§ 4. Ответственность органов местного самоуправления  
и должностных лиц местного самоуправления  
перед физическими и юридическими лицами ..................... 346
Глава 11. Гарантии и защита прав местного самоуправления .
... 348
§ 1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления ......... 348
§ 2. Особенности защиты местного самоуправления .
................ 356
§ 3. Особенности использования средств  
конституционного правосудия .
.............................................. 363
Глава 12. Особенности местного самоуправления  
на отдельных территориях ............................................... 369
§ 1. Особенности осуществления местного самоуправления  
в городах федерального значения .
......................................... 373

Оглавление
§ 2. Особенности осуществления местного самоуправления 
в закрытых административно-территориальных 
образованиях и на территории Военного инновационного 
технополиса «Эра» Министерства обороны  
Российской Федерации .
.......................................................... 379
§ 3. Особенности осуществления местного самоуправления  
в наукоградах, инновационном центре «Сколково»,  
на территориях инновационных научно-технологических 
центров .
.................................................................................... 386
§ 4. Особенности осуществления местного самоуправления 
на приграничных территориях .............................................. 391
§ 5. Особенности осуществления местного самоуправления  
в муниципальных образованиях, расположенных  
в Арктической зоне Российской Федерации, в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях ......... 393
§ 6. Особенности осуществления местного самоуправления  
в федеральной территории «Сириус», свободном порте 
Владивосток ............................................................................ 395
Список литературы для изучения курса  
«Муниципальное право» ..................................................... 399

Введение
В 2023 г. отмечалось 30-летие Конституции РФ и 20-летие Федерального закона о местном самоуправлении. Сейчас можно с уверенностью сказать, что, несмотря на разные и порой очень сложные этапы 
становления и развития местного самоуправления в нашей стране, оно 
есть, не только юридически, но и фактически. Хотя в разных субъектах РФ уровень развития местного самоуправления различается. Поэтому где-то местное самоуправление воспринимается жителями как 
«бурлаки на Волге» или «нищие у паперти», а где-то как «малая Родина», «мой дом», «наша команда», создающая возможности для самореализации и реального улучшения качества и условий жизни. Есть 
муниципалитеты, в которых одним из показателей деятельности мэрии является индекс счастья жителей. Кроме того, на местном уровне 
всегда проявляются исторические, местные или региональные особенности территории и ее жителей, что привносит определенный колорит.
За прошедший период и понимание местного самоуправления претерпело определенные изменения. Если в начале 1990‑х гг. больше говорилось о местном самоуправлении как о демократической ценности, 
то сейчас местное самоуправление рассматривается в контексте развития территории муниципального образования, повышения качества 
жизни ее жителей. Одним из наиболее востребованных на местах национальных проектов стал проект «Жилье и городская среда», в рамках которого благоустраиваются территории, происходит трансформация общественных пространств. Очевидно, что развитие территории 
требует согласованной деятельности всех уровней публичной власти, 
что предполагает выработку новых правил совместной деятельности 
и сотрудничества. Несмотря на определенную эволюцию в понимании местного самоуправления, местное самоуправление было и остается одной из основ конституционного строя Российской Федерации, 
конституционно значимой ценностью.
В 2020 г. в текст Конституции РФ были внесены довольно существенные изменения и дополнения, которые постепенно раскрываются 
в соответствующих федеральных законах. Однако далеко не все планы по формированию или изменению федерального законодательства 

Введение
реализованы в полном объеме. Из всего массива новых законов следует 
выделить Закон о Государственном Совете. Несмотря на то что термин 
«публичная власть» появился в решениях Конституционного Суда РФ 
еще в 1990‑х гг., именно в Законе о Государственном Совете сформулировано легальное определение единой системы публичной власти.
В декабре 2021 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих 
принципах организации публичной власти в субъектах Российской 
Федерации», а в декабре 2020 г. появился Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус». Конечно, в этих и иных законах говорится и о местном самоуправлении, об особенностях его осуществления. Вместе с тем нового федерального закона о местном самоуправлении пока нет. Поэтому сейчас мы оказались в сложном правовом 
периоде — в отношении части системы публичной власти установлены новые правила, которые ориентированы на всю систему в целом, в 
отношении другой части системы действуют старые правила. Поэтому налицо коллизии и конкуренция норм.
В декабре 2021 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В январе 2022 г. 
законопроект был принят в первом чтении, прошел этап серьезных 
публичных и экспертных обсуждений; в настоящее время работа над 
законопроектом приостановлена, хотя он не отозван авторами.
На таком фоне наблюдается всплеск публичного внимания к местному самоуправлению. В апреле 2023 г. состоялось заседание Совета 
при Президенте РФ по развитию местного самоуправления; учреждены премии «Служение» и почетное звание «Заслуженный работник 
местного самоуправления». В январе 2024 г. на ВДНХ прошел Всероссийский муниципальный Форум «Малая Родина — сила России», 
проводится большое количество тематических форумов и экспертных обсуждений. Разработаны и запущены флагманские программы 
подготовки кадров для органов местного самоуправления, например 
«Школа мэров», основанные на лучших наработках таких программ, 
как «Лидеры России» и «Школа губернаторов».
В Перечне поручений Президента РФ, подписанном 4 июня 2023 г., 
№ 1111-Пр говорится, что Правительству РФ необходимо представить 
предложения по совершенствованию образовательных программ высшего образования и федеральных государственных образовательных 
стандартов высшего образования, а также по актуализации основных 
образовательных программ по отраслевым направлениям, наиболее 
востребованным в сфере муниципального управления, с учетом спе