Муниципальное право

Е. С. Шугрина
Муниципальное 
право
Учебник
6‑е издание, переработанное и дополненное
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2024

УДК [34:352](470+571)(075.8)
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
 
Ш95
Сведения об авторе
Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета.
Рецензенты
И. В. Бабичев, доктор юридических наук, академик РАЕН, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по региональной 
политике и местному самоуправлению.
О. И. Баженова, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Шугрина Е. С.
Муниципальное право : учебник / Е. С. Шугрина. — 6‑е изд., 
Ш95
перераб. и доп. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. — 408 с. — 
DOI 10.12737/2146077.
ISBN 978-5-00156-371-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-019936-8 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-112472-7 (ИНФРА-М, online)
В учебнике в простой, доступной форме показывается современное местное самоуправление в единой системе публичной власти, излагается широкий 
спектр проблем местного самоуправления и муниципального права с привлечением практического материала. Анализируются законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты, большое внимание уделяется решениям Конституционного Суда РФ. Учтены все изменения в законодательстве 
о местном самоуправлении.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также для всех, кто интересуется правовыми основами местного 
самоуправления, становлением и развитием муниципального права.
УДК [34:352](470+571)(075.8) 
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
Учебник подготовлен с использованием справочной правовой системы  
«КонсультантПлюс»
ISBN 978-5-00156-371-6 (Норма)  
© Шугрина Е. С., 2014 
ISBN 978-5-16-019936-8 (ИНФРА-М, print)  
© Шугрина Е. С., 2024 
ISBN 978-5-16-112472-7 (ИНФРА-М, online)  
    с изменениями

Оглавление
Введение .
.................................................................................................... 9
Глава 1. Понятие местного самоуправления и его место  
в системе публичной власти ................................................. 13
§ 1. Эволюция подходов к пониманию  
местного самоуправления ........................................................ 13
§ 2. Место местного самоуправления в системе  
органов публичной власти ....................................................... 24
§ 3. Общая характеристика форм и механизмов 
взаимодействия разных уровней публичной власти  
в сфере местного самоуправления .......................................... 31
Глава 2. Понятие муниципального права ......................................... 46
§ 1. Муниципальное право как отрасль права .
.............................. 47
§ 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина .
..... 52
§ 3. Муниципально-правовые отношения ..................................... 56
§ 4. Нормы и источники муниципального права .......................... 62
Глава 3. Правовые основы местного самоуправления ................... 66
§ 1. Конституция Российской Федерации и федеральное 
законодательство о местном самоуправлении ....................... 66
§ 2. Законодательство субъектов Российской Федерации  
в сфере местного самоуправления .......................................... 74
§ 3. Муниципальные правовые акты .
............................................. 81
Глава 4. Территориальные основы местного самоуправления .
.... 92
§ 1. Понятие и виды муниципальных образований .
..................... 92
§ 2. Принципы территориальной организации  
местного самоуправления ...................................................... 102
§ 3. Изменение границ и преобразование  
муниципальных образований .................................................113
Глава 5. Осуществление населением местного самоуправления 
или участие в его осуществлении ...................................... 125
§ 1. Общая характеристика форм непосредственного участия 
в осуществлении местного самоуправления ........................ 125

Оглавление
§ 2. Местный референдум ............................................................. 133
§ 3. Муниципальные выборы .
....................................................... 152
§ 4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного  
органа местного самоуправления, выборного 
должностного лица ................................................................. 158
§ 5. Сходы граждан ........................................................................ 162
§ 6. Публичные слушания и общественные обсуждения .
.......... 166
§ 7. Территориальное общественное самоуправление  
и сельские старосты .
............................................................... 170
§ 8. Собрания, конференции граждан .......................................... 175
§ 9. Правотворческая инициатива граждан  
и обращения граждан ............................................................. 177
§ 10. Инициативные проекты граждан ........................................ 178
§ 11. Муниципальные общественные палаты (советы) .
............. 182
Глава 6. Органы местного самоуправления  
и их должностные лица .
....................................................... 184
§ 1. Понятие и виды органов местного самоуправления ........... 184
§ 2. Представительные органы муниципальных  
образований ............................................................................. 189
§ 3. Глава муниципального образования ..................................... 202
§ 4. Местная администрация .
.........................................................211
§ 5. Контрольно-счетный орган муниципального  
образования ............................................................................. 220
§ 6. Выборные должностные лица ............................................... 224
§ 7. Муниципальные служащие .
................................................... 231
Глава 7. Межмуниципальное сотрудничество .
............................... 235
§ 1. Формирование законодательства  
о межмуниципальном сотрудничестве в России ................. 235
§ 2. Понятие и содержание межмуниципального  
сотрудничества .
....................................................................... 239
§ 3. Федеральные и межрегиональные объединения 
муниципальных образований, органов местного 
самоуправления .
...................................................................... 242
§ 4. Советы муниципальных образований  
в субъектах Российской Федерации ...................................... 254
§ 5. Коммерческие и некоммерческие межмуниципальные 
организации ............................................................................. 258
§ 6. Договорные формы межмуниципального сотрудничества .... 260

Оглавление 
7
Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления ........ 272
§ 1. Понятие и состав имущества, находящегося  
в муниципальной собственности .......................................... 272
§ 2. Основания возникновения и прекращения права 
муниципальной собственности ............................................. 275
§ 3. Местный бюджет .................................................................... 284
Глава 9. Понятие и общая характеристика компетенции 
органов местного самоуправления  
и их должностных лиц ......................................................... 294
§ 1. Общие подходы к определению компетенции  
органов местного самоуправления .
....................................... 294
§ 2. Вопросы местного значения и полномочия  
по их решению ........................................................................ 297
§ 3. Понятие и виды муниципального контроля ......................... 313
§ 4. Осуществление органами местного самоуправления 
отдельных государственных полномочий ............................ 317
Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления, 
их должностных лиц .......................................................... 326
§ 1. Понятие и виды юридической ответственности  
органов местного самоуправления,  
их должностных лиц .
.............................................................. 326
§ 2. Особенности ответственности органов  
местного самоуправления перед государством .
................... 329
§ 3. Особенности ответственности органов  
местного самоуправления перед населением .
...................... 340
§ 4. Ответственность органов местного самоуправления  
и должностных лиц местного самоуправления  
перед физическими и юридическими лицами ..................... 346
Глава 11. Гарантии и защита прав местного самоуправления .
... 348
§ 1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления ......... 348
§ 2. Особенности защиты местного самоуправления .
................ 356
§ 3. Особенности использования средств  
конституционного правосудия .
.............................................. 363
Глава 12. Особенности местного самоуправления  
на отдельных территориях ............................................... 369
§ 1. Особенности осуществления местного самоуправления  
в городах федерального значения .
......................................... 373

Оглавление
§ 2. Особенности осуществления местного самоуправления 
в закрытых административно-территориальных 
образованиях и на территории Военного инновационного 
технополиса «Эра» Министерства обороны  
Российской Федерации .
.......................................................... 379
§ 3. Особенности осуществления местного самоуправления  
в наукоградах, инновационном центре «Сколково»,  
на территориях инновационных научно-технологических 
центров .
.................................................................................... 386
§ 4. Особенности осуществления местного самоуправления 
на приграничных территориях .............................................. 391
§ 5. Особенности осуществления местного самоуправления  
в муниципальных образованиях, расположенных  
в Арктической зоне Российской Федерации, в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях ......... 393
§ 6. Особенности осуществления местного самоуправления  
в федеральной территории «Сириус», свободном порте 
Владивосток ............................................................................ 395
Список литературы для изучения курса  
«Муниципальное право» ..................................................... 399

Введение
В 2023 г. отмечалось 30-летие Конституции РФ и 20-летие Федерального закона о местном самоуправлении. Сейчас можно с уверенностью сказать, что, несмотря на разные и порой очень сложные этапы 
становления и развития местного самоуправления в нашей стране, оно 
есть, не только юридически, но и фактически. Хотя в разных субъектах РФ уровень развития местного самоуправления различается. Поэтому где-то местное самоуправление воспринимается жителями как 
«бурлаки на Волге» или «нищие у паперти», а где-то как «малая Родина», «мой дом», «наша команда», создающая возможности для самореализации и реального улучшения качества и условий жизни. Есть 
муниципалитеты, в которых одним из показателей деятельности мэрии является индекс счастья жителей. Кроме того, на местном уровне 
всегда проявляются исторические, местные или региональные особенности территории и ее жителей, что привносит определенный колорит.
За прошедший период и понимание местного самоуправления претерпело определенные изменения. Если в начале 1990‑х гг. больше говорилось о местном самоуправлении как о демократической ценности, 
то сейчас местное самоуправление рассматривается в контексте развития территории муниципального образования, повышения качества 
жизни ее жителей. Одним из наиболее востребованных на местах национальных проектов стал проект «Жилье и городская среда», в рамках которого благоустраиваются территории, происходит трансформация общественных пространств. Очевидно, что развитие территории 
требует согласованной деятельности всех уровней публичной власти, 
что предполагает выработку новых правил совместной деятельности 
и сотрудничества. Несмотря на определенную эволюцию в понимании местного самоуправления, местное самоуправление было и остается одной из основ конституционного строя Российской Федерации, 
конституционно значимой ценностью.
В 2020 г. в текст Конституции РФ были внесены довольно существенные изменения и дополнения, которые постепенно раскрываются 
в соответствующих федеральных законах. Однако далеко не все планы по формированию или изменению федерального законодательства 

Введение
реализованы в полном объеме. Из всего массива новых законов следует 
выделить Закон о Государственном Совете. Несмотря на то что термин 
«публичная власть» появился в решениях Конституционного Суда РФ 
еще в 1990‑х гг., именно в Законе о Государственном Совете сформулировано легальное определение единой системы публичной власти.
В декабре 2021 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих 
принципах организации публичной власти в субъектах Российской 
Федерации», а в декабре 2020 г. появился Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус». Конечно, в этих и иных законах говорится и о местном самоуправлении, об особенностях его осуществления. Вместе с тем нового федерального закона о местном самоуправлении пока нет. Поэтому сейчас мы оказались в сложном правовом 
периоде — в отношении части системы публичной власти установлены новые правила, которые ориентированы на всю систему в целом, в 
отношении другой части системы действуют старые правила. Поэтому налицо коллизии и конкуренция норм.
В декабре 2021 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В январе 2022 г. 
законопроект был принят в первом чтении, прошел этап серьезных 
публичных и экспертных обсуждений; в настоящее время работа над 
законопроектом приостановлена, хотя он не отозван авторами.
На таком фоне наблюдается всплеск публичного внимания к местному самоуправлению. В апреле 2023 г. состоялось заседание Совета 
при Президенте РФ по развитию местного самоуправления; учреждены премии «Служение» и почетное звание «Заслуженный работник 
местного самоуправления». В январе 2024 г. на ВДНХ прошел Всероссийский муниципальный Форум «Малая Родина — сила России», 
проводится большое количество тематических форумов и экспертных обсуждений. Разработаны и запущены флагманские программы 
подготовки кадров для органов местного самоуправления, например 
«Школа мэров», основанные на лучших наработках таких программ, 
как «Лидеры России» и «Школа губернаторов».
В Перечне поручений Президента РФ, подписанном 4 июня 2023 г., 
№ 1111-Пр говорится, что Правительству РФ необходимо представить 
предложения по совершенствованию образовательных программ высшего образования и федеральных государственных образовательных 
стандартов высшего образования, а также по актуализации основных 
образовательных программ по отраслевым направлениям, наиболее 
востребованным в сфере муниципального управления, с учетом спе

Введение 
11
цифики деятельности органов местного самоуправления. Это означает, в частности, рост внимания к качеству преподавания местного самоуправления, освоению студентами местного самоуправления, муниципального права и ряда смежных дисциплин.
Местное самоуправление является источником профессионального развития. В последнее время стал все сильнее проявляться междисциплинарный и межотраслевой характер многогранного местного самоуправления. Требуются разработки, находящиеся на стыке 
разных отраслей знания: права, экономики, социологии, управления 
и т. п. Например, в федеральную повестку плотно вошел такой термин, как «агломерация», однако мало кто из юристов его «видит», считая, что это категория для экономистов, эконом-географов; сказанное 
отражается на объеме и качестве правового регулирования. Или вопросы обеспечения безопасности в городе, традиционный криминологический подход к которым не всегда бывает достаточен, так как 
появились эпидемиологическая, информационная и иные составляющие. Можно задаться вопросом: защита персональных данных, кибербезопасность — это техническая или юридическая составляющая? А у 
градостроителей и архитекторов есть исследования о том, что за счет 
грамотно спланированной застройки, освещения и озеленения можно 
снизить уровень преступности. При комплексном и своевременном регулировании вопросов «сжатия города» также можно избежать ухудшения криминологической ситуации и иных негативных процессов. 
(«Сжатие города» получило широкое обсуждение на примере шахтерских городов, когда закрытие шахт привело к массовому оттоку жителей и необходимости консервации городской инфраструктуры.) Подобные примеры требуют комплексного межотраслевого подхода.
Есть ряд глобальных процессов, которые касаются развития права и отражаются на муниципальном праве, являющемся его частью. 
Речь идет о том, что в ряде случаев начинает стираться или смещаться грань между частным и публичным. И наиболее отчетливо это проявляется именно на муниципальном уровне. Например, можно ли распространять правила бизнеса на публичную сферу? Функционирование территории «Сколково», свободного порта «Владивосток» и ряда 
подобных территорий обеспечивают управляющие компании. Управляющая компания — это конструкция, изобретенная для бизнеса. Какова степень ее использования в публично-правовой плоскости?
Или другой пример. Развитие городов сопровождается конфликтом старого и нового: для строительства нового надо сносить старое 
(а ведь собственность для цивилистов — это «святое»; более того, соб

Введение
ственность может являться объектом историко-культурного наследия). 
В последнее время участились дискуссии о том, должен ли город сохранять свой исторический облик или можно все сносить и строить 
новый город в ином стиле (сносить или строить; сохранять и консервировать или развивать). Все это требует новых теоретических разработок и исследований, на основе которых будет формироваться правовое регулирование.
Местное самоуправление является наиболее приближенным к жителям, там кипит реальная жизнь, которая затрагивает каждого. Хотелось бы пожелать всем читателям не столько формального или вынужденного, сколько осознанного освоения курса «Муниципальное 
право», получения представления о том, что такое местное самоуправление и как можно использовать его потенциал для себя и соседей, для 
муниципалитета, для своей малой Родины, для страны.

Глава 1. Понятие местного самоуправления  
и его место в системе публичной власти
§ 1. Эволюция подходов к пониманию  
местного самоуправления
На протяжении нескольких веков ученых и практиков волнует вопрос о политико-правовой природе, сущности местного самоуправления. Первые теории, объясняющие суть местного самоуправления, его 
взаимоотношения с государством и обществом, появились в середине 
XVIII в. Не вдаваясь в теоретические дискуссии, все многообразие теорий местного самоуправления можно свести к двум крайним проявлениям — общественной и государственной (рис. 1).
Суть общественной теории довольно точно описывает Н. М. Коркунов. «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные 
интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория 
исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы 
общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»1.
Сторонники государственной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера с этой точки зрения есть дело государственное. Происходит 
не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Сущность самоуправления сформулировал Н. И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: «...самоуправление 
есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении 
местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; ор1  Коркунов Н. М. Русское государственное право. 6‑е изд. / под ред. М. Б. Горенберга. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

Глава 1. Понятие местного самоуправления
Государство
Государство
Местное
само
управление
Местное
само
управление
Местное
само
управление
Общественная теория
Государственная теория
Рис. 1. Схематичное изображение основных теорий  
местного самоуправления
ганы самоуправления являются органами и представителями самого 
государства»1.
История российского опыта местного самоуправления показывает, 
что в России практически в классическом виде были воплощены общественная теория местного самоуправления и государственная теория местного самоуправления. Примером воплощения общественной 
теории являются земская и городовая реформы 1864 г. и 1870 г. соответственно; примером воплощения государственной теории является 
система местных Советов в советской России. В обоих случаях были 
определенные достоинства и недостатки, успехи и неудачи.
Это интересно
Русский ученый Л. А. Велихов отмечал, что при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные 
признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти:
1  Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 15.

§ 1. Эволюция подходов к пониманию местного самоуправления 
15
1) различие в характере власти. Центральная государственная 
власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;
2) разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
3) самостоятельные источники средств;
4) территориально ограниченный выборный принцип.
Л. А. Велиховым выделялись основные «выгоды и преимущества» 
местного самоуправления.
Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего 
местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.
В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию 
с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются 
общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее 
практическое знакомство с общественными делами.
Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории1.
В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных. Местное самоуправление одновременно содержит элементы как государственного, так и общественного образования, что 
нашло отражение в современной трактовке этого понятия. Например, 
формирование комфортной городской среды — вопрос местного значения (благоустройство территории) или вопрос государственного значения (улучшение качества жизни граждан)?
Анализ норм Конституции РФ, федерального законодательства показывает, что в настоящее время в России действует теория дуализма, 
1  См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 114—115.