Муниципальное право

Е. С. Шугрина
Муниципальное
право
Рекомендовано
Министерством образования и науки Российской Федерации
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция»
и специальности 021100 «Юриспруденция»
3е издание, переработанное и дополненное
Издательство
НОРМА
Москва, 2010

УДК [34:352](470+571)(075.8)(094.9)"2009.03.01"
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
Ш95
Сведения об авторе
Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права МГЮА,
член Европейского клуба экспертов местного самоуправления. Имеет
более 150 публикаций, в том числе 12 учебников и учебных пособий
по муниципальному праву.
Рецензенты:
И. А. Кравец — доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы;
В. А. Максимов — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и
муниципальной службы Российской академии государственной службы, заслуженный юрист РФ.
Учебник подготовлен с использованием справочной правовой системы
«КонсультантПлюс»
Шугрина Е. С.
Ш95
Муниципальное право : учебник / Е. С. Шугрина. —
3-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2010. — 528 с.
ISBN 978-5-91768-034-7 (в пер.)
В предлагаемом учебнике излагается широкий спектр проблем местного самоуправления и муниципального права с привлечением практического материала. Анализируется законодательство значительного числа
субъектов РФ, муниципальных образований, большое внимание уделяется судебной практике — решениям судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам
человека. Учтены все изменения в муниципальном законодательстве.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также для всех, кто интересуется правовыми основами местного самоуправления, становлением и развитием муниципального права.
УДК [34:352](470+571)(075.8)(094.9)"2009.03.01"
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
© Шугрина Е. С., 2007
© Шугрина Е. С., 2010, с изменениями
ISBN 978-5-91768-034-7
© ООО «Юридическое издательство НОРМА», 2010

Оглавление
Список сокращений ...................................................................................10
Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления .........................11
§ 1. Общая характеристика местного самоуправления ................11
§ 2. Понятие муниципальной власти .............................................21
§ 3. Понятие права на осуществление
местного самоуправления ........................................................25
Глава 2. Понятие муниципального права .................................................33
§ 1. Муниципальное право — отрасль права ................................33
§ 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина ....39
§ 3. Муниципально-правовые отношения ....................................42
§ 4. Нормы и источники муниципального права .........................49
Глава 3. Правовые основы местного самоуправления .............................52
§ 1. Реформы местного самоуправления в 1990-х гг. ...................52
§ 2. Международные документы, Конституция
Российской Федерации
и правовые акты федерального уровня ...................................61
§ 3. Законодательство субъектов Российской Федерации ...........70
Глава 4. Муниципальные правовые акты ................................................74
§ 1. Понятие местного нормотворчества .......................................74
§ 2. Понятие устава муниципального образования ......................77
§ 3. Решения, принятые непосредственно населением ...............82
§ 4. Решения, принятые органами местного самоуправления
и их должностными лицами ....................................................84
§ 5. Стадии муниципального правотворчества .............................86
Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления .................89
§ 1. Понятие и особенности формирования
муниципальных образований ..................................................89
§ 2. Изменение границ и преобразование
муниципальных образований ................................................109

Оглавление
Глава 6. Участие населения в осуществлении
местного самоуправления ................................................................119
§ 1. Общая характеристика форм непосредственного участия
в осуществлении местного самоуправления ........................119
§ 2. Местный референдум .............................................................120
§ 3. Муниципальные выборы .......................................................129
§ 4. Голосование по отзыву депутата,
члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица ..............................................140
§ 5. Сходы граждан ........................................................................149
§ 6. Правотворческая инициатива граждан .................................151
§ 7. Территориальное общественное самоуправление ...............153
§ 8. Публичные слушания .............................................................156
§ 9. Собрания, конференции граждан .........................................158
§ 10. Опрос граждан ......................................................................160
§ 11. Обращения в органы местного самоуправления ...............161
§ 12. Массовые акции граждан ....................................................164
Глава 7. Органы местного самоуправления ............................................168
§ 1. Понятие системы органов местного самоуправления ........168
§ 2. Представительные органы местного самоуправления ........178
§ 3. Глава муниципального образования .....................................185
§ 4. Местная администрация ........................................................190
§ 5. Контрольные органы муниципального образования ..........203
§ 6. Особенности правового статуса выборных
должностных лиц местного самоуправления .......................208
§ 7. Муниципальная служба .........................................................215
Глава 8. Межмуниципальное сотрудничество ........................................225
§ 1. Ассоциации, советы, союзы муниципальных образований,
органов местного самоуправления ........................................227
§ 2. Коммерческие и некоммерческие
межмуниципальные организации .........................................237
Глава 9. Финансово-экономические основы местного самоуправления ....241
§ 1. Муниципальная собственность .............................................241
§ 2. Местный бюджет ....................................................................261

Оглавление
7
Глава 10. Контроль за органами местного самоуправления,
их должностными лицами ...............................................................286
§ 1. Понятие и виды контроля за органами местного
самоуправления, их должностными лицами ........................286
§ 2. Особенности государственного контроля за органами
местного самоуправления, их должностными лицами .......293
§ 3. Особенности муниципального контроля .............................299
§ 4. Особенности общественного контроля ................................306
Глава 11. Ответственность органов местного самоуправления,
их должностных лиц .......................................................................309
§ 1. Понятие и виды юридической ответственности органов
местного самоуправления, их должностных лиц ................309
§ 2. Особенности привлечения к уголовной ответственности ...316
§ 3. Особенности административной ответственности ..............322
§ 4. Конституционно-правовая ответственность ........................326
§ 5. Особенности привлечения к муниципально-правовой
ответственности ......................................................................342
§ 6. Особенности привлечения
к дисциплинарной ответственности .....................................348
§ 7. Гражданско-правовая ответственность .................................351
Глава 12. Гарантии и защита прав местного самоуправления ..............358
§ 1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления .........358
§ 2. Особенности защиты местного самоуправления .................366
§ 3. Особенности использования средств
конституционного правосудия ..............................................375
§ 4. Проблемы использования
международно-правовых механизмов защиты права
на осуществление местного самоуправления ......................380
Глава 13. Понятие и общая характеристика компетенции
органов местного самоуправления ..................................................393
§ 1. Особенности компетенции
органов местного самоуправления .......................................393
§ 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления
и организаций, расположенных на территории
муниципального образования ...............................................416

Оглавление
Глава 14. Взаимоотношения органов государственной власти
и органов местного самоуправления ...............................................421
§ 1. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
(в порядке статьи 19 Федерального закона ¹ 131-ФЗ) .....421
§ 2. Участие органов местного самоуправления
в осуществлении отдельных государственных полномочий
(в порядке статьи 20 Федерального закона ¹ 131-ФЗ) .....425
§ 3. Поддержка органами государственной власти
деятельности органов местного самоуправления ................427
§ 4. Организационные и информационные аспекты
взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления ....................................434
§ 5. Оценка эффективности деятельности
органов местного самоуправления .......................................439
Глава 15. Полномочия органов местного самоуправления
по управлению муниципальным хозяйством ...................................442
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере жилищно-коммунального хозяйства ......................442
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
в области застройки и благоустройства территории,
сбора и вывоза бытовых отходов и мусора ..........................449
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления
в области транспорта и связи ................................................457
Глава 16. Полномочия органов местного самоуправления
в социально-культурной сфере .......................................................463
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере образования ...............................................................463
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере культуры ....................................................................468
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере физической культуры и спорта ...............................481
§ 4. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере здравоохранения и социальной защиты .................484
Глава 17. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка ...490
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере обеспечения безопасности .......................................491
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере
охраны общественного порядка ............................................502

Оглавление
9
Глава 18. Особенности местного самоуправления
на отдельных территориях ..............................................................506
§ 1. Особенности осуществления местного самоуправления
в городах федерального значения .........................................510
§ 2. Особенности осуществления местного самоуправления
в закрытых административно-территориальных
образованиях ...........................................................................513
§ 3. Особенности осуществления местного самоуправления
в наукоградах ..........................................................................520
§ 4. Особенности осуществления местного самоуправления
на приграничных территориях ..............................................524
§ 5. Особенности осуществления местного самоуправления
в муниципальных образованиях, расположенных
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях с ограниченными сроками завоза грузов
(продукции) ............................................................................526

Список сокращений
БВС РФ — «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
Ведомости (РСФСР, РФ) — «Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета (РСФСР, Российской Федерации)»
ВКС РФ — «Вестник Конституционного Суда Российской
Федерации»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации»
СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации