Муниципальное право

Е. С. Шугрина





                Муниципальное право




Рекомендовано
Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция» и специальности 021100 «Юриспруденция»

3-е издание, переработанное и дополненное















Издательство НОРМА Москва, 2010

УДК [34:352](470+571)(075.8)(094.9)"2009.03.01"
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1
      Ш95

Сведения об авторе
   Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права МГЮА, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления. Имеет более 150 публикаций, в том числе 12 учебников и учебных пособий по муниципальному праву.

Рецензенты:
   И. А. Кравец — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы;
   В. А. Максимов — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы, заслуженный юрист РФ.

Учебник подготовлен с использованием справочной правовой системы «КонсулътантПлюс»




            Шугрина Е. С.


Ш95 Муниципальное право : учебник / Е. С. Шугрина. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2010. — 528 с.
          ISBN 978-5-91768-034-7 (в пер.)

          В предлагаемом учебнике излагается широкий спектр проблем местного самоуправления и муниципального права с привлечением практического материала. Анализируется законодательство значительного числа субъектов РФ, муниципальных образований, большое внимание уделяется судебной практике — решениям судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека. Учтены все изменения в муниципальном законодательстве.
          Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также для всех, кто интересуется правовыми основами местного самоуправления, становлением и развитием муниципального права.
                       УДК [34:352](470+571)(075.8)(094.9)"2009.03.01"
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1



© Шугрина Е. С., 2007
                        © Шугрина Е. С., 2010, с изменениями
ISBN 978-5-91768-034-7  © ООО «Юридическое издательство НОРМА», 2010

Оглавление

Список сокращений..........................................10

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления........11
    § 1. Общая характеристика местного самоуправления .....11
    § 2. Понятие муниципальной власти......................21
    § 3. Понятие права на осуществление
        местного самоуправления ...........................25

Глава 2. Понятие муниципального права .....................33
    § 1. Муниципальное право — отрасль права ..............33
    § 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина ....39
    § 3. Муниципально-правовые отношения ..................42
    § 4. Нормы и источники муниципального права  ..........49

Глава 3. Правовые основы местного самоуправления ..........52
    § 1. Реформы местного самоуправления в 1990-х гг.......52
    § 2. Международные документы, Конституция
        Российской Федерации и правовые акты федерального уровня ...............61
    § 3. Законодательство субъектов Российской Федерации ..70

Глава 4. Муниципальные правовые акты ......................74
    § 1. Понятие местного нормотворчества..................74
    § 2. Понятие устава муниципального образования ........77
    § 3. Решения, принятые непосредственно населением .....82
    § 4. Решения, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами...............................84
    § 5. Стадии муниципального правотворчества ............86

Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления....89
    § 1. Понятие и особенности формирования муниципальных образований .............................89
    § 2. Изменение границ и преобразование муниципальных образований .............................109

Оглавление

Глава 6. Участие населения в осуществлении местного самоуправления..............................119
    § 1. Общая характеристика форм непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления .............119
    § 2. Местный референдум ..............................120
    § 3. Муниципальные выборы ............................129
    § 4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица..........................140
    § 5. Сходы граждан ...................................149
    § 6. Правотворческая инициатива граждан ..............151
    § 7. Территориальное общественное самоуправление .....153
    § 8. Публичные слушания...............................156
    § 9. Собрания, конференции граждан ...................158
    § 10. Опрос граждан ..................................160
    § 11. Обращения в органы местного самоуправления .....161
    § 12. Массовые акции граждан .........................164

Глава 7. Органы местного самоуправления...................168
    § 1. Понятие системы органов местного самоуправления .168
    § 2. Представительные органы местного самоуправления .178
    § 3. Глава муниципального образования ................185
    § 4. Местная администрация ...........................190
    § 5. Контрольные органы муниципального образования ...203
    § 6. Особенности правового статуса выборных
        должностных лиц местного самоуправления...........208
    § 7. Муниципальная служба ............................215

Глава 8. Межмуниципальное сотрудничество .................225
    § 1. Ассоциации, советы, союзы муниципальных образований,
        органов местного самоуправления ..................227
    § 2. Коммерческие и некоммерческие
        межмуниципальные организации .....................237

Глава 9. Финансово-экономические основы местного самоуправления ....241
    § 1. Муниципальная собственность .....................241
    § 2. Местный бюджет ..................................261

Оглавление

7

Глава 10. Контроль за органами местного самоуправления, их должностными лицами ................................286
    § 1. Понятие и виды контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами.................286
    § 2. Особенности государственного контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами .......293
    § 3. Особенности муниципального контроля ..............299
    § 4. Особенности общественного контроля ...............306

Глава 11. Ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц ....................................309
    § 1. Понятие и виды юридической ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц ...........309
    § 2. Особенности привлечения к уголовной ответственности ...316
    § 3. Особенности административной ответственности .....322
    § 4. Конституционно-правовая ответственность ..........326
    § 5.  Особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности .......................................342
    § 6. Особенности привлечения к дисциплинарной ответственности ......................348
    § 7. Гражданско-правовая ответственность...............351

Глава 12. Гарантии и защита прав местного самоуправления ..358
    § 1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления ..358
    § 2. Особенности защиты местного самоуправления........366
    § 3. Особенности использования средств конституционного правосудия ...........................375
    § 4. Проблемы использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления ..............380

Глава 13. Понятие и общая характеристика компетенции органов местного самоуправления .......................393
    § 1. Особенности компетенции органов местного самоуправления ........................393
    § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории муниципального образования ............................416

Оглавление

Глава 14. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления .....................421
    § 1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
        (в порядке статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ) .421
    § 2. Участие органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий (в порядке статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ) ....425
    § 3. Поддержка органами государственной власти деятельности органов местного самоуправления .........427
    § 4. Организационные и информационные аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления .....................434
    § 5. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления .......................439


Глава 15. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством..................442
    § 1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства ................442
    § 2. Полномочия органов местного самоуправления в области застройки и благоустройства территории, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора ...............449
    § 3. Полномочия органов местного самоуправления в области транспорта и связи............................457

Глава 16. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере ...........................463
    § 1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования....................................463
    § 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры ......................................468
    § 3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере физической культуры и     спорта ..............481
    § 4. Полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения и социальной защиты ...........484

Глава 17. Полномочия органов местного самоуправления
    в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка ...490
    § 1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности .......................491
    § 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка ...........................502

Оглавление                                                    9

Глава 18. Особенности местного самоуправления на отдельных территориях ..................................506
    § 1. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения .......................510
    § 2. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях ..........................................513
    § 3. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах .........................................520
    § 4. Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях ...........................524
    § 5. Особенности осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) ...........................................526

            Список сокращений


   БВС РФ — «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»
   БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
   Ведомости (РСФСР, РФ) — «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, Российской Федерации)»
   ВКС РФ — «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»
   ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
   ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации
   ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
   КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
   НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
   САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»
   СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»
   УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
   УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления


            § 1. Общая характеристика местного самоуправления


   На всем протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные определения стали появляться в середине XIX в. одновременно в России и в ряде зарубежных стран. Так, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»¹.
   Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»².
   Русский юрист М. И. Свешников определял самоуправление «как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органам»³, т. е. как свободное участие народа в местной администрации.
   А. Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»⁴.

    ¹ Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466. (Другой перевод этого немецкого юриста дается в кн.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 235.)

    ² Цит. по: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 235.

    ³ Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13.

    ⁴ Там же.

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления

   Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law)»¹.
   Русский ученый Л. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление — это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»².
   Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности являются создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И. И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых — в той или иной мере — лиц и учреждений (Б. Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н. Чичерин)³.
   Таким образом, очевидно, что понятие местного самоуправления тесно связано с политико-правовой природой этого явления, его сущностью.
   Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Н. Гербер, Г. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что право общины на заведывание своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»⁴. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются

    ¹ Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т. 2.

    ² Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 235.

    ³ См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 13—14.

    ⁴ Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 236.

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

13

субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины¹. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть — местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
   Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представителями были Р. Моль, А. Васильчиков. Сторонники этой теории сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
   Обе теории являются разновидностями общественной теории, которая видит «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»². В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е гг. XIX в.
   Большее распространение получила так называемая юридическая теория. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин. Органы самоуправления, по их мнению, не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Иногда выделяют политическую теорию. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам — профессионалам и бюрократам выборных от местного населения.
   Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, В. Безобразовым. Пик популярности этой теории в России приходится на середину 70-х гг. XX в. Сторонники этой теории рассматривали местное само

    ¹ См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 4.

    ² Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления

управление как часть государства. Всякое управление публичного характера с этой точки зрения есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Сущность самоуправления сформулировал Н. И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: «...самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства»¹.
   Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений; характер и количество дел, им подведомственных; характер взаимоотношений с центральной властью².
   История российского опыта местного самоуправления показывает, что в России практически в классическом виде были воплощены общественная теория местного самоуправления и государственная теория местного самоуправления. Примером воплощения общественной теории являются земская и городо-вая реформы 1864 и 1870 гг. соответственно; примером воплощения государственной теории является система местных советов в советской России. В обоих случаях были определенные достоинства и недостатки, успехи и неудачи.
   В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.

   ¹ Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 15.

   ² См.: Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве. Сб. трудов профессоров и преподавателей государственного Иркутского ун-та. Вып. II. Иркутск, 1921. С. 94.

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

15

   В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления¹ под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»² местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации.
   В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам³.
   В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах.
   Во-первых. Местное самоуправление связано с правом граждан , местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами. Выше уже приводилось определение местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии местного самоуправления. Из определения видно, что местное самоуправление рассматривается именно как право и реальная способность. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граж

   ¹ См.: Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

   ² Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

³ См.: Васильев В. ^.Муниципальное право России. М., 2008. С. 55—56.