Бюджетное право

Бюджетное 
право

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2023

Учебное пособие для магистратуры

О. В. Болтинова

4-е издание, пересмотренное

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом  
Московского государственного юридического университета  
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для  обучающихся 
по образовательным программам высшего образования — 
программам магистратуры по направлению подготовки  
40.04.01 Юриспруденция 

УДК [336.1/.5:34](100)(07)
ББК 65.261.31(2Рос)я7+65.261.31(3)я7+ 
 
67.402.1(2Рос)я7+67.402.1(3)я7
 
Б79

Сведения об авторе
Ольга Викторовна Болтинова — доктор юридических наук, профессор, 
заместитель заведующего кафедрой финансового права Московского 
государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина 
(МГЮА).

Рецензенты
Г. А. Барамидзе, кандидат юридических наук, начальник юридического 
отдела ООО «АВС Кристалл».
Н. А. Поветкина, доктор юридических наук, профессор, заведующая 

отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ.

Болтинова О. В.
Бюджетное право : учебное пособие для магистратуры / 

О. В. Болтинова. — 4‑е изд., пересмотр. — Москва : Норма : 
 ИНФРА-М, 2023. — 260 с. — DOI 10.12737/1981562.

ISBN 978‑5‑00156‑295‑5 (Норма)
ISBN 978‑5‑16‑018336‑7 (ИНФРА‑М, print)
ISBN 978‑5‑16‑111354‑7 (ИНФРА‑М, online)

В учебном пособии раскрывается понятие бюджетного права. Содержатся 

сведения по истории возникновения и развития бюджета и бюджетного процесса 
в Российской Федерации, анализируется бюджетное устройство Российской 
Федерации, рассматриваются бюджетный контроль как вид финансового 
контроля, бюджетный процесс в Российской Федерации и зарубежных странах, 
ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.

УДК [336.1/.5:34](100)(07) 
ББК 65.261.31(2Рос)я7+65.261.31(3)я7+ 
        67.402.1(2Рос)я7+67.402.1(3)я7

ISBN 978‑5‑00156‑295‑5 (Норма)  
© Болтинова О. В., 2018 
ISBN 978‑5‑16‑018336‑7 (ИНФРА‑М, print)  
© Болтинова О. В., 2023, 
ISBN 978‑5‑16‑111354‑7 (ИНФРА‑М, online)  
    с изменениями

Б79

Оглавление

Список сокращений  ......................................................................................7

Введение  ...........................................................................................................8

Глава 1. Исторические этапы возникновения  
и развития бюджета и бюджетного процесса в России  .......10
§ 1. Дореволюционный период становления  
и развития бюджета и бюджетного процесса в России  .............10
§ 2. Бюджет и бюджетный процесс  
в советский период развития государства  ...................................18
§ 3. Бюджет и бюджетный процесс Российской Федерации  
в условиях рыночных отношений  ................................................28

Глава 2. Бюджет и бюджетная система  
Российской Федерации  ...............................................................33
§ 1. Понятие бюджета  ...........................................................................33
§ 2. Виды бюджетов  ..............................................................................46
§ 3. Бюджетная система Российской Федерации.  
Принципы бюджетной системы  ...................................................52
§ 4. Доходы бюджетов  ...........................................................................61
§ 5. Расходы бюджетов ..........................................................................65
§ 6. Дефицит и профицит бюджета  .....................................................72

Глава 3. Межбюджетные трансферты  ....................................................81
§ 1. Межбюджетные отношения  
и межбюджетные трансферты  ......................................................81
§ 2. Дотации как форма межбюджетных трансфертов  ......................86
§ 3. Субсидии как форма межбюджетных трансфертов  ....................88
§ 4. Субвенции как форма межбюджетных трансфертов  ..................92
§ 5. Иные межбюджетные трансферты  ...............................................94

Глава 4. Предмет, метод и источники бюджетного права. 
Бюджетные правоотношения  ...................................................96
§ 1. Предмет и метод бюджетного права  ............................................96

Оглавление

§ 2. Источники бюджетного права  .....................................................104
§ 3. Бюджетные правоотношения  ......................................................108

Глава 5. Бюджетный контроль как вид  
финансового контроля в Российской Федерации  ...............114
§ 1. Понятие и значение бюджетного контроля  ...............................114
§ 2. Принципы организации бюджетного контроля  ........................121
§ 3. Система органов, обладающих полномочиями  
в сфере бюджетного контроля  ....................................................122
§ 4. Виды, формы и методы бюджетного контроля  .........................130

Глава 6. Бюджетный процесс в Российской Федерации  ...................143
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы.  
Стадии бюджетного процесса  .....................................................143
§ 2. Стадия составления проекта бюджета  .......................................156
§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета.  
Временное управление бюджетом  .............................................162
§ 4. Стадия исполнения бюджета и осуществления  
бюджетного учета  ........................................................................183
§ 5. Стадия составления, внешней проверки,  
рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности  .............191

Глава 7. Ответственность за нарушение  
бюджетного законодательства Российской Федерации  ....201

Глава 8. Бюджетный процесс в зарубежных странах  .......................209
§ 1. Бюджетный год и особенности бюджетного процесса  ............209
§ 2. Принципы бюджетного процесса в зарубежных странах  ........212
§ 3. Бюджетный процесс в странах  
с континентальной системой права  ............................................217
§ 4. Бюджетный процесс в странах  
с англосаксонской системой права  .............................................239

Заключение  .................................................................................................258

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ-
ных правонарушениях
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
Закон о бюджетных правах СССР — Закон СССР от 30 октября 
1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»
Закон о внесении изменений в БК РФ — Федеральный закон от 
26 апреля 2007 г. № 63‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс 
Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса 
и приведении в соответствие с бюджетным законодательством 
Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской 
Федерации»
Закон об основах бюджетного устройства — Закон РСФСР от 
10 октября 1991 г. № 1734‑I «Об основах бюджетного устройства и 
бюджетного процесса в РСФСР»
Постановление о бюджетных расходах — постановление Правительства 
Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по 
повышению результативности бюджетных расходов»
СЗ РФ (СССР) — «Собрание законодательства Российской Федерации (
СССР)»
СНК — Совет Народных Комиссаров
СУ РСФСР — «Собрание узаконений РСФСР»
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
ЦИК СССР — Центральный исполнительный комитет СССР

Введение

Возникновение и развитие бюджета органически связано с зарождением 
и формированием государства. Возникновение бюджетных 
отношений обусловлено тем, что государство должно концентриро-
вать часть национального дохода, необходимую для решения стоящих 
перед ним задач, и планировать доходы и расходы. Бюджетные отно-
шения являются элементом базиса, частью экономической структу-
ры общества, их развитие и функционирование определены потреб-
ностью создания материально‑технической базы и финансовой осно-
вы для осуществления государством его функций.
С помощью бюджета государство перераспределяет националь-
ный доход, осуществляет социальные преобразования, влияет на ре-
зультаты хозяйствования. Федеральный бюджет является важнейшим 
инструментом экономической политики государства. Бюджет акку-
мулирует финансовые ресурсы для обеспечения функционирования 
государственного управления и местного самоуправления; судебной 
власти; международной деятельности; национальной обороны; пра-
воохранительной деятельности и безопасности государства; промыш-
ленности, энергетики, строительства; сельского хозяйства и рыболов-
ства; транспорта, связи, информатики и т. д. (т. е. для выполнения всех 
функций государства).
Сущность бюджета каждого государства определяется политиче-
ским и экономическим строем, объективными и субъективными фак-
торами.
К числу объективных факторов необходимо отнести характер 
производственных отношений, уровень развития производительных 
сил, экономические, природные и социальные особенности, которые 
оказывают воздействие на бюджет. Рассматривая субъективные фак-
торы, следует учесть прежде всего тип устройства государства, вну-
треннюю и внешнюю экономическую ситуацию. В настоящее время 
в экономике Российской Федерации происходят качественные пре-
образования, которые нашли отражение в финансовом законодатель-
стве Российской Федерации, и в частности в ее бюджетном законо-
дательстве. Принятие БК РФ означало переход к качественно новому 

Введение 
9

этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федера-
ции.
В начале 1990‑х гг. во всем мире сформировалась новая идеоло-
гия (модель) управления общественными финансами, и большинство 
стран стали активно проводить бюджетную реформу в этом направ-
лении. В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного 
процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах была проведе-
на модернизация организации бюджетного процесса на всех уровнях 
бюджетной системы РФ.
Законодатель регламентировал переход к составлению и утверж-
дению федерального бюджета на три года в «формате скользящей 
трехлетки». В условиях рыночных отношений произошел отход от 
командно‑административной системы управления общественными 
финансами. Однако основополагающим принципом финансовой дея-
тельности остался принцип плановости. Без планирования невозмож-
но осуществлять финансовую деятельность государства и муници-
пальных образований, реализовывать целевые программы, в том чис-
ле приоритетные национальные проекты, обеспечивать социальную 
стабильность общества.
Удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для 
целей макроэкономической, налоговой и денежно‑кредитной полити-
ки. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита бюд-
жета, которые влияют на многие условия развития экономики. Сред-
несрочное финансовое планирование, являясь необходимой пред-
посылкой для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения 
методов бюджетного планирования, ориентированных на результа-
ты, повышает эффективность администрирования расходов.

Глава 1

ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ  
И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 
В РОССИИ

§ 1. Дореволюционный период становления и развития 
бюджета и бюджетного процесса в России

Человечество эмпирически сконструировало инструмент своего 
саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, 
является бюджет1, в какой бы форме он ни принимался — как единый 
государственный план, или как закон о бюджетной системе, или как 
установление, состоящее из двух законов: закона об ассигнованиях и 
закона о финансах, как это принято в англосаксонской системе права2.
Российский правовед М. Ф. Владимирский‑Буданов предполагал, 
что уже в XVII в. в России существовал единый общегосударствен-
ный бюджет3. Из центра в область направлялись сведения о сумме, ко-
торую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские 
органы распределяли ее по округам. Это называлось «разруб».
Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и 
расходов относятся к первым годам царствования дома Романовых. 
Так, в одной из грамот 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы 
затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не 
стала»4.
В эпоху Петра I, эпоху больших экономических и политических 
преобразований, проводились реформы по увеличению доходов каз-
ны, создавались особые губернаторские съезды поиска способов для 
сокращения местных расходов, чтобы полученными таким путем 

1  Понятие «бюджет» закреплено в ст. 6 БК РФ и будет подробно рассмотрено в гл. 2.
2  См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современ-
ной России. М., 2002. С. 10—11.
3  См.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. 6‑е изд. СПб.; 
Киев, 1909. С. 204.
4  Золотые страницы финансового права России: в 4 т. / под ред. А. Н. Козырина. Т. 2: 
Лебедев В. А. Финансовое право: учебник М., 2000. С. 184.

§ 1. Дореволюционный период развития бюджета в России 
11

средствами покрыть государственный дефицит. В Полном собрании 
законов имеется Указ 1710 г., которым предусмотрено слить государ-
ственные доходы и расходы.
В 1717 г. Петром I были учреждены восемь коллегий — государ-
ственных органов отраслевого управления. Три коллегии были фи-
нансовыми. Камер‑коллегия представляла главный орган финансово-
го управления. Она занималась вопросами государственных доходов, 
а также государственными подрядами, соляными промыслами, мо-
нетным двором, содержанием городских дорог, снабжением населе-
ния хлебом во время неурожаев1.
Штатс‑контор‑коллегия ведала вопросами расходных статей бюд-
жета, определяла основные направления расходов. Как писал Н. И. Ко-
стомаров, каждый год Штатс‑контора составляла расходную смету, 
которую представляла на утверждение царю. Коллегия оценивала не-
обходимость и правильность предстоящих расходов, «что если нахо-
дила какую‑нибудь статью ненужной, представляла Сенату или Госу-
дарю. О выдаче суммы, выходящей из пределов утвержденной годо-
вой росписи, предварительно докладывала только самому Государю»2.
Ревизион‑коллегия наделялась функциями финансового контроля. 
Она осуществляла надзор за расходованием денежных средств все-
ми государственными учреждениями, производила сверку доходной 
и расходной частей бюджета.
В 1722 г. Камер‑коллегия составила роспись доходов и расходов го-
сударства, известны и другие росписи, составленные в годы царство-
вания Петра I.
Имеются также несколько ведомостей и табелей государственных 
доходов и расходов периода царствования Екатерины II. Одна из них 
относится к 1769 г. и уведомляет об учреждении в 1779 г. должности 
Государственного казначея, на которого возлагалась обязанность по 
прошествии каждого года подавать императрице ведомость о доходах, 
расходах и недоимках, а перед началом года — табель о доходах, рас-
ходах и остатках. Однако постоянных правил составления этих табе-
лей не было. Из ведомостей эпохи Екатерины II следует, что состоя-
ние казны было неблестящее.
8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I «Об 
учреждении министерств» в России была введена министерская си-

1  См.: Сорокина Ю. В. Финансовое управление и правовое регулирование финансо-
вых отношений в России в XVIII — начале XX в. Воронеж, 2001. С. 9—10.
2  Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: 
в 2 т. М., 1995. Т. 2. С. 377.

Глава 1. Исторические этапы развития бюджета в России

стема управления страной. Было создано Министерство финансов, 
в обязанности которого входило ежегодное составление подробной 
росписи доходов и расходов на основании смет министерств. И уже 
с 1803 г. в России начали составляться ежегодные государственные 
бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств. 
В 1810 г. был учрежден Государственный совет, который играл важ-
нейшую роль во внешней и внутренней политике государства, в том 
числе в управлении финансовой системой. В Государственный совет 
вносились на рассмотрение ежегодные сметы государственных прихо-
дов и расходов, им рассматривались штаты, устанавливаемые для всех 
государственных учреждений, он назначал суммы для удовлетворе-
ния непредвиденных издержек, встречавшихся в течение года, обсуж-
дал способы уравнения приходов и расходов, устанавливал чрезвы-
чайные финансовые меры, рассматривал министерские отчеты о при-
ходах и расходах по вверенным им частям1.
«Составление настоящих государственных росписей начинается в 
России с изданием Наказа министру финансов 1811 г., но до 1862 г., бо-
лее полустолетия, они составляли для публики тайну. Роспись 1810 г. 
содержала в себе доходов 170 млн и расходов 209 млн, а при исполне-
нии оказалось 229 млн рублей»2.
Главной задачей Министерства финансов являлось упорядочение 
бюджетного хозяйства, поскольку часто государственный бюджет 
был дефицитным. Одним из первых, кто стремился решить данную 
задачу, был секретарь Государственного совета М. М. Сперанский. Он 
разработал программу финансовых преобразований, которую изло-
жил в написанной в 1810 г. работе, называвшейся «План финансов». 
Сперанский предлагал придать государственному бюджету законо-
дательный характер, утверждал, что доходы должны соответствовать 
расходам. Он предложил следующую классификацию расходов: 1) по 
ведомствам; 2) по степени их нужды — необходимые, полезные, избы-
точные, излишние и бесполезные, причем последние совсем не допу-
скались; 3) по пространству — общие государственные, губернские, 
окружные и волостные, при этом никакой сбор не должен был осуще-
ствляться без ведома правительства, потому что правительство долж-
но знать все, что собирается с народа и обращается в расходы; 4) по 
предметному назначению — обыкновенные и чрезвычайные, причем 
для чрезвычайных расходов в законе должны быть предусмотрены 

1  См.: Костомаров Н. И. Указ. соч. С. 318.
2  Лебедев В. А. Указ. соч. С. 195.