Бюджетное право

О. В. Болтинова

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2013

Бюджетное
право

Учебное пособие

2е издание, пересмотренное

УДК [336.1/.5:34](100)(07)
ББК 65.261.31(2Рос)я7+65.261.31(3)я7+
67.402.1(2Рос)я7+67.402.1(3)я7
Б79

Сведения об авторе
Ольга Викторовна Болтинова — доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Московской государственной юридической
академии им. О. Е. Кутафина.

Болтинова О. В.
Б79
Бюджетное право : учеб. пособие / О. В. Болтинова. — 2е изд., пересмотр. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2013. — 320 с.

ISBN 9785917683355 (Норма)
ISBN 9785160063454 (ИНФРАМ)

В учебном пособии раскрывается понятие бюджетного права. Содержатся сведения по истории возникновения и развития бюджета и бюджетного процесса в Российской Федерации,
анализируется бюджетное устройство Российской Федерации,
рассматриваются бюджетный контроль как вид финансового
контроля, бюджетный процесс в Российской Федерации и зарубежных странах, ответственность за нарушение бюджетного
законодательства.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических
вузов.

УДК [336.1/.5:34](100)(07)
ББК 65.261.31(2Рос)я7+65.261.31(3)я7+
ББК 67.402.1(2Рос)я7+67.402.1(3)я7

ISBN 9785917683355 (Норма)
ISBN 9785160063454 (ИНФРАМ)

© Болтинова О. В., 2009
© Болтинова О. В., 2013,
с изменениями

Оглавление

Список сокращений ...............................................................7

Введение ................................................................................9

Глава 1. Исторические этапы возникновения
и развития бюджета и бюджетного процесса
в России ..................................................................12
§ 1. Дореволюционный период становления
и развития бюджета и бюджетного процесса
в России ..................................................................12
§ 2. Бюджет и бюджетный процесс
в советский период развития государства .............22
§ 3. Бюджет и бюджетный процесс
Российской Федерации в условиях
рыночных отношений ............................................34

Глава 2. Бюджет и бюджетная система
Российской Федерации ...........................................40
§ 1. Понятие бюджета ...................................................40
§ 2. Виды бюджетов .......................................................56
§ 3. Бюджетная система Российской Федерации.
Принципы бюджетной системы ............................64
§ 4. Доходы бюджетов ...................................................75
§ 5. Расходы бюджетов ..................................................82
§ 6. Дефицит и профицит бюджета ..............................90

Глава 3. Межбюджетные трансферты ................................102
§ 1. Межбюджетные отношения
и межбюджетные трансферты ..............................102
§ 2. Дотации как форма
межбюджетных трансфертов ................................108
§ 3. Субсидии как форма
межбюджетных трансфертов ................................111
§ 4. Субвенции как форма
межбюджетных трансфертов ................................113
§ 5. Иные межбюджетные трансферты ......................116

Глава 4. Предмет, метод и источники бюджетного права.
Бюджетные правоотношения ................................118
§ 1. Предмет и метод бюджетного права ....................118
§ 2. Источники бюджетного права .............................128
§ 3. Бюджетные правоотношения ..............................132

Глава 5. Бюджетный контроль как вид
финансового контроля в Российской Федерации ...139
§ 1. Понятие и значение бюджетного контроля ........139
§ 2. Принципы организации бюджетного контроля
147
§ 3. Система органов, обладающих полномочиями
в сфере бюджетного контроля ..............................149
§ 4. Формы и методы бюджетного контроля...............161

Глава 6. Бюджетный процесс в Российской Федерации ......168
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы.
Стадии бюджетного процесса ..............................168
§ 2. Стадия составления проекта бюджета .................184
§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета.
Временное управление бюджетом .......................195
§ 4. Стадия исполнения бюджета и осуществления
бюджетного учета .................................................222
§ 5. Стадия составления, внешней проверки,
рассмотрения и утверждения
бюджетной отчетности .........................................233

Глава 7. Ответственность за нарушение
бюджетного законодательства
Российской Федерации .........................................246

Глава 8. Бюджетный процесс в зарубежных странах ..........255
§ 1. Бюджетный год и особенности
бюджетного процесса ...........................................255
§ 2. Принципы бюджетного процесса
в зарубежных странах ...........................................259
§ 3. Бюджетный процесс в странах
с континентальной системой права .....................265
§ 4. Бюджетный процесс в странах
с англосаксонской системой права ......................292
Заключение ........................................................................316
Рекомендуемая литература .................................................318

6
Оглавление

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
БНА — «Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти»
ВВС РФ (РСФСР) — «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР)»
Ведомости СССР — «Ведомости Верховного Совета
СССР»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
Закон о бюджетных правах СССР — Закон СССР
от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»
Закон о внесении изменений в БК РФ — Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63ФЗ «О внесении изменений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие
с бюджетным законодательством Российской Федерации
отдельных законодательных актов Российской Федерации»
Закон о Правительстве РФ — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2ФЗ «О Правительстве Российской Федерации»
Закон о принципах организации органов власти субъектов
РФ — Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»
Закон о принципах самоуправления — Федеральный закон
от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон об основах бюджетного устройства — Закон
РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»
Постановление о бюджетных расходах — постановление
Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г.
№ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
СЗ РФ (СССР) — «Собрание законодательства Российской Федерации (СССР)»
СНК — Совет Народных Комиссаров
СУ РСФСР — «Собрание узаконений РСФСР»
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
ЦИК СССР — Центральный исполнительный комитет
СССР

8
Список сокращений

Введение

Возникновение и развитие бюджета органически связано с зарождением и формированием государства. Возникновение бюджетных отношений обусловлено тем, что государство должно концентрировать часть национального дохода, необходимую для решения стоящих перед ним задач,
и планировать доходы и расходы. Бюджетные отношения
являются элементом базиса, частью экономической структуры общества, их развитие и функционирование определены потребностью создания материальнотехнической базы и финансовой основы для осуществления государством
его функций1.
С помощью бюджета государство перераспределяет национальный доход, осуществляет социальные преобразования, влияет на результаты хозяйствования. Федеральный
бюджет является важнейшим инструментом экономической
политики государства. Бюджет аккумулирует финансовые
ресурсы для обеспечения функционирования государственного управления и местного самоуправления; судебной власти; международной деятельности; национальной обороны; правоохранительной деятельности и безопасности государства; промышленности, энергетики, строительства;
сельского хозяйства и рыболовства; транспорта, связи, информатики и т. д. (т. е. для выполнения всех функций государства).
Сущность бюджета каждого государства определяется
политическим и экономическим строем, объективными
и субъективными факторами.
К числу объективных факторов необходимо отнести характер производственных отношений, уровень развития
производительных сил, экономические, природные и социальные особенности, которые оказывают воздействие на

1 См.: Балабанов И. Т., Степанов В. П. Бюджетная система Российской Федерации. СПб., 1995. С. 5.

бюджет. Рассматривая субъективные факторы, следует
учесть прежде всего тип устройства государства, внутреннюю и внешнюю экономическую ситуацию. В настоящее
время в экономике Российской Федерации происходят качественные преобразования, которые нашли отражение
в финансовом законодательстве Российской Федерации, и
в частности в ее бюджетном законодательстве. Принятие
БК РФ означает переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации.
В начале 1990х гг. во всем мире сформировалась новая
идеология (модель) управления общественными финансами, и большинство стран стали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. В Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах1,
направленная на комплексное регулирование организации
бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Законом о внесении изменений в БК РФ Кодекс существенно изменен в части регулирования бюджетного процесса, отдельные законодательные акты РФ признаны утратившими силу2. Данные поправки были направлены на
создание целостной системы регулирования бюджетных
правоотношений, укрепление методологической основы
бюджетного процесса и улучшение управления государственными финансами.
Законодатель регламентирует переход к составлению
и утверждению федерального бюджета на три года в «формате скользящей трехлетки». В условиях рыночных отношений произошел отход от командноадминистративной системы управления общественными финансами. Однако основополагающим принципом финансовой деятельности
является принцип плановости. Без планирования невозможно осуществлять финансовую деятельность государства

10
Введение

1 См.: Постановление о бюджетных расходах (СЗ РФ. 2004. № 22.
Ст. 2180).
2 См.: СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

и муниципальных образований, реализовывать целевые
программы, в том числе приоритетные национальные проекты, обеспечивать социальную стабильность общества.
Удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежнокредитной политики. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита бюджета, которые влияют
на многие условия развития экономики. Среднесрочное
финансовое планирование, являясь необходимой предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, повышает эффективность администрирования расходов.

Введение
11

Глава 1
Исторические этапы возникновения и развития
бюджета и бюджетного процесса
в России

§ 1. Дореволюционный период становления
и развития бюджета и бюджетного процесса
в России

Человечество эмпирически сконструировало инструмент своего саморегулирования в виде финансового плана,
которым, несомненно, является бюджет1, в какой бы форме
он ни принимался — как единый государственный план,
или как закон о бюджетной системе, или как установление,
состоящее из двух законов: закона об ассигнованиях и закона о финансах, как это принято в англосаксонской системе
права2.
Российский правовед М. Ф. ВладимирскийБуданов
предполагал, что уже в XVII в. в России существовал единый общегосударственный бюджет3. Из центра в область
направлялись сведения о сумме, которую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли ее по округам. Это называлось «разруб».
Сведения о существовании «годовой» большой сметы
доходов и расходов относятся к первым годам царствования
дома Романовых. Так, в одной из грамот 1623 г. говорится
о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая
смета и приходная и окладная книга не стала»4.

1 Понятие «бюджет» закреплено в ст. 6 БК РФ и будет подробно рассмотрено в гл. 2.
2 См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг
в современной России. М., 2002. С. 10—11.
3 См.: ВладимирскийБуданов М. Ф. Обзор истории русского права.
Киев, 1909. С. 204.
4 Лебедев В. А. Финансовое право: учебник / под ред. А. Н. Козырина.
М., 2002. Т. 2. С. 184.