Административное судопроизводство

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2023

Административное 
судопроизводство

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
Ю.  Н.  С т а р и л о в а

Ю. Н. Старилов, С. Н. Махина,  
Ю. Б. Носова, О. С. Рогачева

Учебное пособие  
для бакалавриата  (направление подготовки  
40.03.01 «Юриспруденция»),  
магистратуры (направление подготовки  
40.04.01 «Юриспруденция»),  
специальности 40.05.04  
«Судебная и прокурорская деятельность»

2‑е издание, пересмотренное

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
 
С77
Рецензенты
А. Б. Зеленцов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель 
науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, 
профессор кафедры административного и финансового права Российского 
университета дружбы народов.
Е. Б. Лупарев, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
административного и финансового права Кубанского государственного 
университета.

Старилов Ю. Н.
Административное судопроизводство : учебное пособие для 

бакалавриата, магистратуры, специалитета по направлениям 
«Юриспруденция» и «Судебная и прокурорская деятельность» / 
Ю. Н. Старилов, С. Н. Махина, Ю. Б. Носова, О. С. Рогачева ; под 
ред. Ю. Н. Старилова. — 2‑е изд., пересмотр. — Москва : Норма : 
 ИНФРА‑М, 2023. — 624 с. — DOI 10.12737/1896842.
ISBN 978‑5‑00156‑263‑4 (Норма)
ISBN 978‑5‑16‑017915‑5 (ИНФРА‑М, print)
ISBN 978‑5‑16‑110928‑1 (ИНФРА‑М, online)

В учебном пособии освещены наиболее важные темы учебного курса «Административное 
судопроизводство». Изложены современные теоретико‑правовые 
представления о содержании, структуре, принципах, стадиях судебного административного 
процесса в судах общей юрисдикции, которые увязываются с изучением 
теории административного иска, доказыванием и доказательствами по административному 
делу, особенностями производства по отдельным категориям 
административных дел в соответствии с процессуальными правилами КАС РФ. 
Анализ законодательства об административном судопроизводстве проводится в 
неразрывной связи с концепцией и историей развития административной юстиции 
в России. Второе издание книги базируется на новеллах КАС РФ, принятых 
Пленумом Верховного Суда РФ постановлениях, включает анализ судебной практики 
по административным делам, учитывает новые положения теории административного 
процессуального права.
Для бакалавров по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», магистров 
по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция», специалистов по 
специальности 40.05.04 «Судебная и прокурорская деятельность». Книга может 
быть полезна аспирантам, преподавателям, научным работникам, судьям, служащим 
органов государственного и муниципального управления.
УДК 342.9(075.8) 
ББК 67.401я73

© Старилов Ю. Н., Махина С. Н., Рогачева О. С., 2019 

© Старилов Ю. Н., Махина С. Н., Носова Ю. Б., Рогачева О. С.,  2023, с изменениями

С77

Сведения об авторах

Юрий Николаевич Старилов, доктор юридических наук, профессор, 
декан, заведующий кафедрой административного и административного 
процессуального права юридического факультета Воронежского 
государственного университета (предисловие; гл. 1; § 1, 
4 гл. 2; § 6 гл. 3; рекомендуемая литература).
Светлана Николаевна Махина, доктор юридических наук, профессор, 
профессор кафедры административного и административного 
процессуального права, заведующая кафедрой теории и истории государства 
и права юридического факультета Воронежского государственного 
университета (§ 1—5 гл. 3; гл. 4; § 3, 4 гл. 5; гл. 6; § 1, 2, 6—8 
гл. 7; гл. 9; § 2—4 гл. 10).
Юлия Борисовна Носова, кандидат юридических наук, доцент кафедры 
административного и административного процессуального 
права юридического факультета Воронежского государственного 
университета (§ 4 гл. 11; § 8, 9 гл. 12).
Ольга Сергеевна Рогачева, доктор юридических наук, доцент, профессор 
кафедры административного и административного процессуального 
права юридического факультета Воронежского государственного 
университета (§ 5 гл. 2; § 1, 2 гл. 5; § 3—5 гл. 7; гл. 8; § 5 гл. 10; 
§ 1—3, 5—9 гл. 11; § 1—7, 10—15 гл. 12).

Оглавление

Предисловие ..........................................................................................13

Глава 1. Административная юстиция  
и административное судопроизводство ...................................21
§ 1..Юридическая.характеристика.административной..
юстиции......................................................................................21
§ 2..Административная.юстиция.в.России:.этапы.

становления.и.развития.............................................................29
Административная.юстиция.до.1917.г.......................................29
Административная.юстиция.после.1917.г.................................33
Административная.юстиция.в.советский.период.—..
с.1940‑х.до.начала.1990‑х.гг.....................................................35
Административная.юстиция.в.период.после.принятия.

Конституции.Российской.Федерации.1993.г........................40
Кодификация.законодательства..
об.административном.судопроизводстве.............................46
§ 3..Развитие.законодательства.об.административном.

судопроизводстве.(2015—2022.гг.).и.правовые.позиции.
Верховного.Суда.Российской.Федерации................................51
§ 4..Значение.Кодекса.административного.судопроизводства.

Российской.Федерации.для.административного.права..
и.процесса...................................................................................58

Глава 2. Административное судопроизводство: содержание, 
административно-процессуальная форма, задачи ..................62
§ 1..Юридическое.содержание..
административного.судопроизводства....................................62
§ 2..Административно‑процессуальная.форма.............................66
§ 3..Административное.судопроизводство..
и.сфера.административных.
и.иных.публичных.правоотношений.......................................71
§ 4..Административное.судопроизводство.как.вид..
судебного.контроля.и.способ.укрепления.законности.

Оглавление 
7

в.сфере.административных.и.иных.публичных.
правоотношений:.содержание.и.виды.....................................75
§ 5..Задачи.и.общие.вопросы.осуществления..
административного.судопроизводства....................................80

Глава 3. Административное процессуальное право ..............................88
§ 1..Административное.процессуальное.право:..
понятие.и.особенности..............................................................88
§ 2..Предмет.и.метод.административного..
процессуального.права..............................................................97
§ 3..Система.административного.процессуального.права............99
§ 4..Соотношение.административного.процессуального.
права.с.другими.отраслями.права.......................................... 103
§ 5..Нормы.и.источники.административного.
процессуального.права:.понятие.и.виды...............................106
§ 6..Административное.судопроизводство..
как.учебная.дисциплина......................................................... 112

Глава 4. Административно-процессуальные отношения ................... 115
§ 1..Понятие,.признаки.и.содержание..
административно-процессуальных отношений .....................115
§ 2..Основания.возникновения,.изменения..
и.прекращения.административно‑процессуальных.
отношений................................................................................120
§ 3..Объекты.административно‑процессуальных..
отношений:.понятие.и.содержание........................................125
§ 4..Субъекты.административно‑процессуальных.
отношений:.понятие.и.виды................................................... 131

Глава 5. Административные дела. Подведомственность  
и подсудность административных дел судам  
общей юрисдикции.................................................................. 135
§ 1..Административные.дела:.понятие.и.виды............................. 135
§ 2..Подведомственность.и.подсудность..
административных.дел.судам.общей.юрисдикции............... 141
§ 3..Особенности.нормативно‑правового.обеспечения.
порядка.рассмотрения.и.разрешения..
административных.дел............................................................ 155
§ 4..Общие.правила.и.исключения.подведомственности..
и.подсудности.административных.дел..................................158

Оглавление

Глава 6. Принципы административного судопроизводства ............... 162
§ 1..Понятие.принципов.административного..
судопроизводства..................................................................... 162
§ 2..Виды.принципов.административного..
судопроизводства...................................................................... 165

Глава 7. Правовое положение субъектов (участников) 
административного судопроизводства .................................. 179
§ 1..Субъекты.административного.судопроизводства:..
понятие,.виды.и.группы.......................................................... 179
§ 2..Суд.в.административном.судопроизводстве:..
назначение.и.формирование.состава.суда,.отводы............... 181
§ 3..Лица,.участвующие.в.деле....................................................... 186
§ 4..Административный.истец.и.административный..
ответчик.................................................................................... 189
§ 5..Прокурор.в.административном.судопроизводстве............... 193
§ 6..Лица,.выступающие.в.защиту.прав,.свобод.и.законных.

интересов.других.лиц.или.неопределенного.круга.лиц,..
и.заинтересованные.лица........................................................202
§ 7..Иные.участники,.содействующие.осуществлению.

административного.правосудия.............................................205
§ 8..Представительство.в.административном..
судопроизводстве..................................................................... 212

Глава 8. Доказывание и доказательства  
по административному делу ................................................... 216
§ 1..Понятие.доказательств.по.административному.делу..
и.их.виды................................................................................... 216
§ 2..Требования.к.доказательствам..
в.административном.судопроизводстве................................. 218
§ 3..Доказывание.и.предмет.доказывания..
по.административному.делу...................................................222
§ 4..Обязанность.доказывания......................................................230
§ 5..Стадии.доказывания...............................................................232

Глава 9. Административный иск  
и административное исковое заявление ................................234
§ 1..Право.на.судебную.защиту..
и.право.на.административный.иск.........................................234

Оглавление 
9

§ 2. Административный иск: понятие, элементы  
и юридическое значение  ........................................................238
§ 3. Виды административных исков ............................................243
§ 4. Административное исковое заявление:  
понятие и процессуальное правовое значение  ....................248
§ 5. Изменение основания или предмета  
административного иска. Административные исковые 
требования: соединение и выделение.  
Отказ от иска и его признание. Примирение сторон  ..........252
§ 6. Встречный административный иск  .....................................259

Глава 10. Общие условия и процессуальные правила  
рассмотрения и разрешения административных дел  ........262
§ 1. Меры предварительной защиты  
по административному иску: понятие, особенности, 
юридическое значение и виды  ..............................................262
Понятие, признаки и юридическое значение мер 
предварительной защиты по административному иску  ...262
Виды мер предварительной защиты  
по административному иску  ................................................ 270
Общие условия, основания и порядок принятия мер  
предварительной защиты в административном 
судопроизводстве  ................................................................280
§ 2. Процессуальные сроки  
в административном судопроизводстве  ...............................293
§ 3. Судебные извещения и вызовы  .............................................297
§ 4. Судебные расходы  ..................................................................302
§ 5. Меры процессуального принуждения  
при осуществлении административного 
судопроизводства: понятие, виды, порядок  
применения  ............................................................................306

Глава 11. Стадии административного судопроизводства   ................. 317
§ 1. Стадии административного судопроизводства:  
основные положения  ............................................................. 317
§ 2. Возбуждение административного дела  
в суде первой инстанции.  
Подготовка административного дела  
к судебному разбирательству  ................................................ 318

Оглавление

§ 3..Разбирательство.административного.дела............................339
§ 4..Упрощенное.(письменное).производство..
по.административным.делам.................................................. 355
§ 5..Производство.в.суде.апелляционной.инстанции..................360
§ 6..Производство.в.суде.кассационной.инстанции....................392
§ 7..Производство.в.суде.надзорной.инстанции...........................409
§ 8..Производство.по.пересмотру.вступивших..
в.законную.силу.судебных.актов.по.новым..
или.вновь.открывшимся.обстоятельствам............................ 412
§ 9..Процессуальные.вопросы,.связанные.с.исполнением.
судебных.актов.по.административным.делам....................... 421

Глава 12. Производство по отдельным категориям  
административных дел: законодательная основа  
и особенности рассмотрения ......................................... 440
§ 1..Производство.по.административным.делам...
об.оспаривании.нормативных.правовых.актов.и.актов,.
содержащих.разъяснения.законодательства..
и.обладающих.нормативными.свойствами...........................440
Производство.по.административным.делам..
об.оспаривании.нормативных.правовых.актов..................441
Производство.по.административным.делам..
об.оспаривании.актов,.содержащих.разъяснения.
законодательства.и.обладающих.нормативными.
свойствами............................................................................460
§ 2..Производство.по.административным.делам..
об.оспаривании.решений,.действий.(бездействия).
органов.государственной.власти,.органов.местного.
самоуправления,.иных.органов,.организаций,.
наделенных.отдельными.государственными.или.иными.
публичными.полномочиями,.должностных.лиц,.
государственных.и.муниципальных.служащих....................464
Особенности.административного.судопроизводства..
по.делам.об.обжаловании.условий.содержания..
под.стражей,.в.исправительных.учреждениях...................482
§ 3..Производство.по.административным.делам,..
рассматриваемым.Дисциплинарной.коллегией..
Верховного.Суда.Российской.Федерации..............................494

Оглавление 
11

§ 4..Производство.по.делам.о.защите.избирательных.прав..
и.права.на.участие.в.референдуме.граждан..
Российской.Федерации...........................................................498
§ 5..Производство.по.административным.делам..
об.оспаривании.результатов.определения..
кадастровой.стоимости.объектов.недвижимости.................504
§ 6..Производство.по.административным.делам..
о.присуждении.компенсации.за.нарушение.права..
на.судопроизводство.в.разумный.срок.или.права..
на.исполнение.судебного.акта.в.разумный.срок................... 512
§ 7..Производство.по.административным.делам..
о.приостановлении.деятельности.или.ликвидации.
политической.партии,.ее.регионального.отделения..
или.иного.структурного.подразделения,..
другого.общественного.объединения,.религиозной..
и.иной.некоммерческой.организации,.либо.о.запрете.
деятельности.общественного.объединения..
или.религиозной.организации,.не.являющихся..
юридическими.лицами,.либо.о.прекращении.
деятельности.средств.массовой.информации,..
либо.об.ограничении.доступа.к.аудиовизуальному..
сервису......................................................................................526
§ 8..Производство.по.административным.делам..
о.признании.информации,.размещенной..
в.информационно‑телекоммуникационных.сетях,..
в.том.числе.в.сети.Интернет,.информацией,.
распространение.которой.в.Российской.Федерации.
запрещено.................................................................................543
§ 9..Производство.по.административным.делам..
о.признании.информационных.материалов.
экстремистскими..................................................................... 553
§ 10..Производство.по.административным.делам..
о.помещении.иностранного.гражданина,..
подлежащего.депортации.или.реадмиссии,..
в.специальное.учреждение.или.о.продлении..
срока.пребывания.иностранного.гражданина,.
подлежащего.депортации.или.реадмиссии,..
в.специальном.учреждении..................................................560

Оглавление

§ 11..Производство.по.административным.делам..
об.административном.надзоре.за.лицами,..
освобожденными.из.мест.лишения.свободы......................566
§ 12..Производство.по.административным.делам..
о.госпитализации.гражданина.в.медицинскую.
организацию,.оказывающую.психиатрическую.помощь..
в.стационарных.условиях,.в.недобровольном.порядке,..
о.продлении.срока.госпитализации.гражданина..
в.недобровольном.порядке.или.о.психиатрическом.
освидетельствовании.гражданина..
в.недобровольном.порядке...................................................572
§ 13..Производство.по.административным.делам..
о.госпитализации.гражданина.в.медицинскую.
противотуберкулезную.организацию..
в.недобровольном.порядке...................................................578
§ 14..Производство.по.административным.делам..
о.защите.интересов.несовершеннолетнего..
или.лица,.признанного.в.установленном.порядке.
недееспособным,.в.случае.отказа.законного.
представителя.от.медицинского.вмешательства,..
необходимого.для.спасения.жизни.....................................585
§ 15..Производство.по.административным.делам..
о.взыскании.обязательных.платежей.и.санкций...............590

Рекомендуемая литература .................................................................599

Предисловие

Предлагаемое для образовательных учреждений высшего образо-
вания учебное пособие содержит краткое изложение научно-теоре-
тического материала и анализ законодательства об административ-
ном судопроизводстве по главным темам учебной дисциплины «Ад-
министративное судопроизводство».
Авторами рассматриваются вопросы, связанные с выяснением 
юридического значения, процессуально-правового потенциала и ос-
новного содержания вступившего в законную силу 15 сентября 2015 г. 
Кодекса административного судопроизводства Российской Федера-
ции (КАС РФ), а также роль и местонахождение административного 
процессуального права в структуре российского процессуального 
права, в механизме реализации судебной власти в стране, создании 
системы надлежащей юридической защиты прав, свобод, законных ин-
тересов граждан и организаций.
КАС РФ содержит законодательную основу и административно-
процессуальную форму, предназначенные для полноценного рассмо-
трения и разрешения судами общей юрисдикции административных дел. 
Правовая природа этих судебных дел объясняется возникающими в 
сфере административных и иных публичных отношений публичными 
спорами, требующими законного, справедливого, своевременного и 
правильного разрешения.
Этот Кодекс положил начало развитию судебной практики по ад-
министративным делам в соответствии с административно-процессу-
альными нормами. Сложившиеся на протяжении многих десятилетий 
правовые порядки в области разрешения административно-право-
вых споров в соответствии с правилами гражданского процесса в на-
стоящее время фактически заменены институтами и судебными про-
цедурами, определенными законодательством об административном 
судопроизводстве.
Идея развития отдельного вида судопроизводства, а именно адми-
нистративного, на протяжении многих лет сталкивалась с большими 
трудностями, с нежеланием не только практически осуществить кон-
ституционно-правовую норму об административном судопроизвод-
стве (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), обогатив судебную практику но-
вым видом правовых споров — административными делами, но и 

Предисловие

полноценно ее обсудить. Однако конституционно-правовое разви-
тие страны, стремительное формирование новой российской право-
вой системы, отраслевого законодательства способствовали станов-
лению административной юстиции и юридическому оформлению 
административного судопроизводства.
Необходимость обеспечения субъективных публичных прав чело-
века и гражданина, законных интересов организаций также требовала 
учреждения полноценного механизма, способствующего осуществле-
нию судебной власти в стране, а именно административного судопро-
изводства с конкретными задачами, принципами, стадиями, доказы-
ванием и доказательствами, особенностями рассмотрения и разреше-
ния административных дел судами общей юрисдикции по правилам 
специального процессуального законодательства — КАС РФ.
Выделение в предмете административного права административ-
но-юстиционных (административно-судопроизводственных) отношений 
обусловлено масштабным действием таких институтов, как админи-
стративные процедуры (принятие административных актов) и админи-
стративная юстиция (административное судопроизводство) — судеб-
ный контроль за правовым качеством нормативных правовых актов 
управления (нормоконтроль), представляющих собой результат адми-
нистративного нормотворчества, а также за правовыми решениями 
(действиями и бездействием) должностных лиц государственных и 
муниципальных органов, государственных и муниципальных слу-
жащих (судебное оспаривание индивидуальных правовых актов).
Административная юстиция в системе административно-правового 
регулирования выполняет правозащитную, обеспечительную и нормо-
контрольную функции. Важнейшей чертой административной юсти-
ции считается наличие надлежащей процессуальной формы разре-
шения возникающих в административной практике противоречий и 
устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения со-
ответствующих административных правовых дел и споров).
Правовые системы зарубежных стран включают несколько типов 
(или моделей) административной юстиции. Однако наиболее пред-
почтительной моделью организации административной юстиции 
является административное правосудие, осуществляемое специальными 
судами. Оно характеризуется формированием системы органов 
судебной власти (например, административных судов), которые 
рассматривают в порядке административного судопроизводства (административного 
правосудия) публично-правовые споры или административные 
дела.
В сфере российской административной юстиции в настоящее 
время действуют нормативные положения, установленные ад-

Предисловие 
15

министративным процессуальным законодательством (КАС РФ). 
Сюда же можно отнести нормы арбитражно-процессуального права 
(Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 
(АПК РФ)), которые также создают правовой режим осуществления 
административного судопроизводства арбитражными судами.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии 
не только общего административного права, но и, конечно, административного 
процессуального права. Наличие в системе административного 
права института административного правосудия позволяет 
констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует 
общепризнанным стандартам современного правового государства. 
Именно в такой системе административное право приобретает 
демократическую форму установления и обеспечения осуществления 
надлежащего правового режима управленческих отношений, 
так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной 
власти (публичного управления), о совершении управленческих 
действий, об административных процедурах, административных 
договорах (т. е. управленческом процессе) и о порядке рассмотрения 
судом административных споров граждан и органов публичной 
власти, органов государственного управления и их должностных лиц.
Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем 
по отношению к правовым актам государственной администрации. 
Посредством использования нормоконтролирующей деятельности 
обеспечивается законность (правомерность) административных 
правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное 
оспаривание правовых актов управления, в результате которого в 
необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими 
в соответствии с правилами, установленными в КАС РФ.
Если оценивать принятие КАС РФ с точки зрения решения задач 
судебной реформы, то можно констатировать, что данный процессу-
альный закон представляет собой завершающий этап спланирован-
ной законодателем модернизации российского процессуального за-
конодательства, в результате которой были созданы как новые фор-
мальные правовые институты, так и традиционные для судебной 
власти процедуры, предназначенные для разрешения администра-
тивных и иных публичных споров. Именно поэтому учеными-адми-
нистративистами аргументируется вывод о создании новой админи-
стративно-процессуальной формы, элементы и признаки которой по-
явились вместе с вступлением в силу КАС РФ.
Процессуально-правовое содержание и организационно-струк-
турные характеристики современного административного процесса 
(административного судопроизводства) позволяют утверждать, что 

Предисловие

этот вид судебного процесса органически взаимосвязан с материаль-
ным публичным (административным) правом, административным и ад-
министративным процессуальным законодательством, со всей его 
сложной систематикой и нормативной логистикой развертывания 
на практике механизма правового регулирования. Ведь нормы ад-
министративного права призваны устанавливать надлежащие юри-
дические порядки в сфере публичного управления, организации и 
функционирования исполнительных органов государственной вла-
сти, взаимодействия административных органов с гражданами и ор-
ганизациями, желающими осуществлять принадлежащие им права 
и свободы, а также при необходимости защищать свои законные ин-
тересы посредством обращения в суд с административным исковым за-
явлением.
Особенно тесно административно-процессуальные нормы взаи-
мосвязаны с частями административного права, имеющими тради-
ционно наименования «административные процедуры» и «администра-
тивные акты». В некоторых странах законы (кодексы) об админи-
стративном судопроизводстве включают в свое содержание правовые 
нормы, устанавливающие стандарты и порядки административных 
процедур, т. е. правила принятия исполнительными органами пуб-
личной власти и их должностными лицами административных ак-
тов. Взаимодействие административного судопроизводства и админи-
стративных процедур в Российской Федерации обусловливает их одно-
временную модернизацию и разработку концепций согласованного и 
взаимозависимого правового регулирования как административно-
процессуальных, так и административно-процедурных отношений.
Несмотря на сложившиеся в течение длительного времени пред-
ставления об отраслевой процессуальной принадлежности админи-
стративного судопроизводства к гражданскому процессу, как в теории 
судебного процесса, так и в судебной практике, среди как ученых — 
специалистов в области гражданского и арбитражного процесса, так 
и ученых — представителей науки административного права посте-
пенно укореняются убеждения в том, что принятие КАС РФ поло-
жило начало созданию новой отрасли процессуального права — ад-
министративного процессуального права со своим предметом правового 
регулирования и особенностями рассмотрения и разрешения админи-
стративных дел. Существовавшая в советские годы модель граждан-
ско-процессуального регулирования отношений, вытекающих из ад-
министративных и иных публично-правовых отношений, была заме-
нена административно-процессуальными правилами рассмотрения 
и разрешения судами административных дел. В современных усло-
виях не только декларируется, но и законодательно обеспечивается