Муниципальное право Российской Федерации

А.Н. Миронов  

 

 

 

 

 

Муниципальное право 
Российской Федерации 

2-е издание переработанное и дополненное 

Допущено Министерством образования Российской Федерации  
в качестве учебного пособия для студентов учреждений  
среднего профессионального образования, 
 обучающихся по специальностям правоведческого профиля  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  
ИД «ФОРУМ» — ИНФРА-М 
2013 

 

УДК 342(075.32) 
ББК 67.400я723 
        М 64 
 
 
Р е ц е н з е н т ы :  
заведующая кафедрой государственного и административного права 
БАГСУ при Президенте Республики Башкортостан,  
кандидат юридических наук, доцент С.Б. Сафина; 
старший преподаватель кафедры конституционного права  
УЮИ МВД РФ, кандидат юридических наук Ю.Х. Яхина 
 
 
 
 

Миронов А.Н. 
Муниципальное право Российской Федерации: учеб. пособие. — 
2-е изд. перераб. и доп.— М. : ИД «ФОРУМ» : ИНФРА-М, 2013. — 
208 с. — (Профессиональное образование). 

ISBN 978-5-8199-0419-0 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-003825-4 (ИНФРА-М) 

Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой курса «Му
ниципальное право России» по специализации «Юриспруденция» и содержит 
ответы на основные вопросы по дисциплине. 

Соответствует требованиям государственного стандарта, учитывает со
временный уровень знаний по организации местного самоуправления в России. Освещает основные понятия, положения, категории, институты муниципального права, процесс становления и развития местного самоуправления в 
нашей стране. 

Для студентов средних специальных учебных заведений, а также кур
сантов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, исследующих данную проблематику. 

 
УДК 342(075.32) 
ББК 67.400я723 

 
ISBN 978-5-8199-0419-0 (ИД «ФОРУМ») 
  © ИД «ФОРУМ», 2010 
ISBN 978-5-16-003825-4 (ИНФРА-М) 
  © Миронов А.Н., 2010 

М 64 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Глава 1.  Муниципальное право как отрасль права,  наука и учебная 
дисциплина...................................................................................................5 
1. Понятие муниципального права  как комплексной отрасли права.  
Предмет и метод муниципального права........................................................ 5 
2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система 
муниципального права.  Субъекты и источники муниципального 
права................................................................................................................... 9 
3. Муниципальное право как наука.  Задачи науки муниципального 
права.  Методологические основы муниципального права......................... 15 
4. Муниципальное право как учебная дисциплина.  Система учебной 
дисциплины муниципального права ............................................................. 18 
Глава 2.  Возникновение и развитие  муниципальных учреждений в России .....20 
1. Органы самоуправления, предшествовавшие  земству (до 1860 г.) ............ 20 
2. Земское и городское самоуправление  в дореволюционной России ........... 23 
3. Организация местной власти в советский период ........................................ 32 
Глава 3.  Понятие, принципы и функции местного  самоуправления в 
Российской Федерации .............................................................................36 
1. Понятие местного самоуправления................................................................ 36 
2. Принципы местного самоуправления ............................................................ 39 
3. Функции местного самоуправления............................................................... 47 
Глава 4.  Основы местного самоуправления...........................................................56 
1. Понятие основ местного самоуправления ..................................................... 56 
2. Правовые основы местного самоуправления ................................................ 57 
3. Территориальные основы местного самоуправления................................... 63 
4. Финансово-экономические основы  местного самоуправления .................. 70 
Глава 5.  Органы и должностные лица  органов местного самоуправления........80 
1. Система органов местного самоуправления.  Общая характеристика и 
структура ......................................................................................................... 80 
2. Представительные и иные органы местного  самоуправления.................... 85 
3. Исполнительные органы местного самоуправления..................................... 93 
4. Муниципальная служба: понятие и содержание.  Муниципальные 
служащие: порядок прохождения  службы, защита прав, гарантии........... 99 
5. Муниципально-правовые акты..................................................................... 112 
Глава 6.  Местное самоуправление и  государственная власть...........................122 
1. Местное самоуправление и государственная власть  в Российской 
Федерации ..................................................................................................... 122 
2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного 
самоуправления............................................................................................. 127 
3. Государственная политика  в области местного самоуправления............. 134 

Глава 7.  Организация и проведение  муниципальных выборов  и местных 
референдумов...........................................................................................142 
1. Законодательное регулирование организации  и проведения выборов  
в органы местного самоуправления ............................................................ 142 
2. Избирательный процесс и его стадии .......................................................... 144 
3. Законодательное регулирование организации  и проведения местного 
референдума.................................................................................................. 156 
Глава 8. Понятие и общая характеристика предметов  ведения и 
полномочий местного самоуправления .................................................166 
1. Понятие и общая характеристика предметов  ведения местного 
самоуправления............................................................................................. 166 
2. Понятие и содержание полномочий органов  местного 
самоуправления............................................................................................. 173 
Глава 9.  Гарантии и ответственность  местного самоуправления......................189 
1. Понятие и система гарантий  местного самоуправления ........................... 189 
2. Судебные и иные формы защиты местного  самоуправления ................... 193 
3. Понятие ответственности органов местного  самоуправления и ее 
виды ............................................................................................................... 198 
 
 

Глава 1  
Муниципальное право как отрасль права,  
наука и учебная дисциплина 

1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права. 
2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система 
муниципального права. Субъекты и источники муниципального 
права. 
3. Муниципальное право как наука. Задачи науки муниципального 
права. Методологические основы муниципального права. 
4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права. 
 

1. Понятие муниципального права  
как комплексной отрасли права.  
Предмет и метод муниципального права  

Понятие «муниципальное право» является новым в отечественном государствоведении. С начала 90-х гг. в российской юридической науке активно обсуждается тема обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.  
В известной мере возникновение проблемы в сфере муниципального права обусловлено развитием права, законодательства 
и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на изменения, происходящие в обществе. Кроме того, в обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с 
осуществлением местного самоуправления, происходит количественное и качественное наращивание системы правовых норм, 
что, естественно, требует соответствующей регламентации. 
Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность 
деятельностью населения муниципального образования в решении 
вопросов местного значения, связано с тем, что, во-первых, местное 
самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа 
на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать 
все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного само

управления не входят в систему органов государственной власти, а 
значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством1. 
Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, 
представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются 
прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить 
специфику общественных отношений, составляющих его предмет. 
Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, чем же обусловлено объединение данных 
отношений в самостоятельный вид общественных отношений, 
объективно требующий муниципально-правового регулирования. 
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования. 
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном 
уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. 
Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как 
связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во 
всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, 
социально-культурной, охраны общественного порядка и др. 
В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых 
отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, 
других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного 
значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов2. 
                                                      
1  См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: 
учеб. пособие. М., 1997. С. 5. 
2  См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской 
Федерации: учебник. М., 1997. С. 6–7. 

Предметом муниципального права России как отрасли права 
являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием: 
1)  территориальных, финансово-экономических, правовых 
основ местного самоуправления и государственных гарантий его 
осуществления; 
2)  организационно-правовых форм осуществления местного 
самоуправления; 
3)  полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 
4)  отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. 
Под методом правового регулирования муниципального 
права РФ следует понимать совокупность приемов, способов, 
средств воздействия на участников общественных отношений, 
возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. 
Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, 
который охватывает сферы и публичного, и частного права. 
При регулировании властной деятельности органов местного 
самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используются различные методы. Так, метод субординации (императивный метод) – это способ властного воздействия на участников общественных отношений. Он заключается в подчинении одного 
субъекта 
другому. 
Деятельность 
органов 
местного 
самоуправления в данной сфере регулируется диспозитивным 
методом. Органы местного самоуправления реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. 
Они вправе передавать объекты муниципальной собственности 
во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с 
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, 
иные сделки и т.д. Дозволение, определяющее диспозитивный 
характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве. 
Кроме императивного и диспозитивного методов правового 
регулирования в муниципальном праве используется метод га

рантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления1. 
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, 
что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя 
обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, 
финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 устанавливает, что образование органов местного самоуправления, 
назначение должностных лиц местного самоуправления органами 
государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17). В соответствии с данным Законом 
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе 
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37). 
Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных 
отраслей права. Его место в системе национального права России 
определяется тем, что муниципальное право – это вторичное, 
производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.). 
Ряд общественных отношений, участниками которых могут 
быть субъекты муниципального права, урегулированы нормами 
различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют 
основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной вла
                                                      
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 12. 
2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3606. 

сти, предприятиями, учреждениями, организациями различных 
форм собственности, общественными объединениями. Нормами 
административного права устанавливаются правовое положение 
и функции аппарата органов местного самоуправления. 
Особенность многих норм муниципального права состоит в 
том, что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат к муниципальному праву. Все это 
определяет комплексный характер муниципального права1. 
Определив предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется необходимым дать определение муниципального права. 
Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации 
местного самоуправления и решения населением муниципальных 
образований непосредственно, через выборные и другие органы 
местного самоуправления вопросов местного значения, а также в 
процессе реализации отдельных государственных полномочий, 
которыми могут наделяться органы местного самоуправления2. 
 

2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. 
Система муниципального права.  
Субъекты и источники муниципального права 

Муниципально-правовая норма – признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, чьи действия призвано регулировать 
данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения. 
Особенности, характерные для муниципального права как комплексной отрасли права, присущи и правовым нормам, в совокупности составляющим данную отрасль права. 

                                                      
1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 6, 9.  
2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 10. 

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы подразделяются на нормы, закрепляющие: местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления 
(территориальная, организационная, финансово-экономическая 
основы); полномочия местного самоуправления (муниципальных 
образований); гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью. 
По способу воздействия на субъектов муниципальноправовые нормы подразделяются на: 
управомочивающие нормы (предоставляют субъектам определенные правомочия, например определяют предметы ведения 
местного самоуправления); 
обязывающие нормы (возлагают на субъектов обязанности, 
например обязанности муниципальных органов перед гражданами, органов государственной власти перед органами местного 
самоуправления); 
запрещающие нормы (налагают запрет на совершение определенных действий; например, запрещается ограничение прав 
местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами). 
По степени обязательности нормы муниципального права 
делятся на императивные и диспозитивные. Императивные нормы содержат категорические предписания, которые не могут 
быть изменены по усмотрению субъектов права (например, нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после их официального опубликования). Диспозитивные нормы 
предусматривают возможность соглашения между участниками 
правовых отношений (примером могут служить нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и решения законодательным 
органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»). 
По территории действия различают федеральные нормы, 
нормы, территория действия которых ограничивается территори