Муниципальное право Российской Федерации

ÌÓÍÈÖÈÏÀËÜÍÎÅ ÏÐÀÂÎ

ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

Äîïóùåíî Ìèíèñòåðñòâîì îáðàçîâàíèÿ è íàóêè

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

â êà÷åñòâå ó÷åáíîãî ïîñîáèÿ äëÿ ñòóäåíòîâ ó÷ðåæäåíèé

ñðåäíåãî ïðîôåññèîíàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ,

îáó÷àþùèõñÿ ïî ñïåöèàëüíîñòÿì ïðàâîâåä÷åñêîãî ïðîôèëÿ

3-å èçäàíèå, ïåðåðàáîòàííîå è äîïîëíåííîå

2020

Миронов А.Н.

М64  
Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / 

А.Н. Миронов. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИД «ФОРУМ» : 
ИНФРА-М, 2020. — 223 с. — (Профессиональное образование).

УДК 342(075.32)
ББК 67.400я723

М64

Глава 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ
ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права.
2. Муниципальноправовые нормы и правоотношения. Система муниципального права. Субъекты и источники муниципального права.
3. Муниципальное право как наука. Задачи науки муниципального права.
Методологические основы муниципального права.
4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права.

1. Понятие муниципального права
как комплексной отрасли права.
Предмет и метод муниципального права

Понятие «муниципальное право» является новым в отечественном государствоведении. С начала 1990х гг. в российской юридической науке активно обсуждается тема обособления муниципального
права в отдельную правовую отрасль.
В известной мере возникновение проблемы в сфере муниципального права обусловлено развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на изменения, происходящие в обществе. Кроме того, в обществе сложилась устойчивая и
многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, происходит количественное и качественное
наращивание системы правовых норм, что, естественно, требует соответствующей регламентации.

Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, связано с тем, что, вопервых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на
местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все
вопросы местного значения; вовторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит,
их деятельность не охватывается осуществляемым государственным
строительством1.
Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права,
представляет собой совокупность связанных между собой правовых
норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по
предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие
муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить,
чем же обусловлено объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципальноправового регулирования.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципальноправового регулирования.
Вопервых, данные отношения имеют локальнотерриториальный
характер. Они возникают на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских,
сельских поселений и других муниципальных образований, территории
которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов
Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Вовторых, эти отношения носят комплексный характер, так как
связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во
всех сферах местной жизни: экономической, бюджетнофинансовой,
социальнокультурной, охраны общественного порядка и др.
Втретьих, обязательным субъектом муниципальноправовых отношений выступает либо население муниципального образования,

4
1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права...

1 См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1997. С. 5.

которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других
форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения,
либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов1.
Предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:
1) территориальных, финансовоэкономических, правовых основ
местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
2) организационноправовых форм осуществления местного самоуправления;
3) полномочий органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения;
4) отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Под методом правового регулирования муниципального права
РФ следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в
процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.
Характер правового регулирования муниципальных отношений
обусловлен спецификой предмета муниципального права, который
охватывает сферы и публичного, и частного права.
При регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используются различные методы. Так, метод субординации (императивный
метод) — это способ властного воздействия на участников общественных отношений. Он заключается в подчинении одного субъекта
другому. Деятельность органов местного самоуправления в данной
сфере регулируется диспозитивным методом. Органы местного самоуправления реализуют права собственника в отношении имущества,
входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование

1. Понятие муниципального права...
5

1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 1997. С. 6—7.

физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а
также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки и т. д. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в
муниципальном праве.
Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне
правового регулирования местного самоуправления1.
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не
только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»2 устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 34). В соответствии с данным Законом
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 4).
Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право — это вторичное, производное
образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.).

6
1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права...

1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 12.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Ряд общественных отношений, участниками которых могут быть
субъекты муниципального права, урегулированы нормами различных
отраслей права, прежде всего конституционного и административного.
Нормы конституционного права закрепляют основные организационноправовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с
органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями. Нормами административного права устанавливаются правовое положение и функции аппарата органов местного самоуправления.
Особенность многих норм муниципального права состоит в том,
что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то
же время принадлежат к муниципальному праву. Все это определяет
комплексный характер муниципального права1.
Определив предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется необходимым дать определение муниципального права.
Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность
правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться органы
местного самоуправления2.

2. Муниципальноправовые нормы и правоотношения.
Система муниципального права. Субъекты и источники
муниципального права

Муниципальноправовая норма — признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают
права и обязанности участников общественных отношений, возни2. Муниципальноправовые нормы и правоотношения...
7

1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 6, 9.
2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 10.

кающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения. Особенности, характерные
для муниципального права как комплексной отрасли права, присущи
и правовым нормам, в совокупности составляющим данную отрасль
права.
По объекту правового регулирования, т. е. по кругу регулируемых
отношений, муниципальноправовые нормы подразделяются на нормы, закрепляющие: местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансовоэкономическая основы); полномочия
местного самоуправления (муниципальных образований); гарантии
местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль
за их деятельностью.
По способу воздействия на субъектов муниципальноправовые
нормы подразделяются на:
• управомочивающие нормы (предоставляют субъектам определенные правомочия, например определяют предметы ведения
местного самоуправления);
• обязывающие нормы (возлагают на субъектов обязанности, например обязанности муниципальных органов перед гражданами, органов государственной власти перед органами местного
самоуправления);
• запрещающие нормы (налагают запрет на совершение определенных действий; например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами).
По степени обязательности нормы муниципального права делятся
на императивные и диспозитивные.
Императивные нормы содержат категорические предписания, которые не могут быть изменены по усмотрению субъектов права (например, нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после их официального опубликования или ряд полномочий органов
местного самоуправления относятся к исключительной компетенции
представительных органов местного самоуправления).

8
1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права...

Диспозитивные нормы предусматривают возможность соглашения
между участниками правовых отношений (примером могут служить
нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и решения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о
прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
(ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»).
По территории действия различают федеральные нормы, нормы,
территория действия которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ, а также местные, действующие в пределах отдельного муниципального образования.
По специфике правового регулирования нормы муниципального
права подразделяются на материальные (закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права, ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления) и процессуальные (определяют порядок (процедуру)
выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок
принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, порядок привлечения к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления и др.).
Классификация норм муниципального права возможна не только
по их видам, но и по муниципальноправовым институтам.
Правовой институт — это совокупность взаимосвязанных норм,
регулирующих качественно однородную группу общественных отношений.
К муниципальноправовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный
институт, который состоит из более простых институтов: института
территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.
Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в
которую входят комплексы однородных норм муниципального права,
регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

2. Муниципальноправовые нормы и правоотношения...
9

Нормы муниципального права выступают в качестве нормативной основы муниципальноправового регулирования, и в результате
действия муниципальной нормы возникают муниципальноправовые
отношения.
Муниципальноправовое отношение — это возникающая на основе
норм муниципального права, индивидуализированная общественная
связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая)
принудительной силой государства.
Муниципальноправовые отношения с учетом их содержания
можно подразделить на следующие группы:
1) отношения, связанные с организацией местного самоуправления;
2) отношения, характеризующие муниципальную деятельность
по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
3) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность
органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Муниципальноправовые отношения можно классифицировать в
зависимости от их субъектов:
1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования,
имеющего в соответствии с законом муниципальную собственность,
местный бюджет, выборные органы местного самоуправления; оно
также вправе иметь собственную символику, вступать в советы муниципальных образований, объединяющие муниципальные образования субъекта РФ, и т. д.;
2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения,
возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения;
3) отношения, в которых одной из сторон является орган или
должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться
органы местного самоуправления.

10
1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права...