Муниципальное право Российской Федерации

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Н. МИРОНОВ

4-е издание, переработанное и дополненное

Москва
ИНФРА-М

2021

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебного пособия 

для учебных заведений, реализующих программу среднего 

профессионального образования по юридическим специальностям 

(протокол № 8 от 22.06.2020)

УДК 342(075.32)
ББК 67.401я723
 
М64

Миронов А.Н.
М64  
Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / 
А.Н. Миронов. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 
2021. — 222 с. — (Среднее профессиональное образование). — DOI 
10.12737/1093785.

ISBN 978-5-16-016289-8 (print)
ISBN 978-5-16-108795-4 (online)
Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой курса дисциплины «Муниципальное право России» по специализации «Юриспруденция» и содержит ответы на основные вопросы по дисциплине. Издание 
учитывает современный уровень знаний по организации местного самоуправления в России. Освещает основные понятия, положения, категории, 
институты муниципального права, процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального образования последнего 
поколения.
Для студентов образовательных организаций среднего профессионального образования, а также курсантов, слушателей, аспирантов и преподавателей юридических вузов, исследующих данную проблематику.

При подготовке издания использовалась справочно-правовая система 
«КонсультантПлюс»

УДК 342(075.32)
ББК 67.401я723

Р е ц е н з е н т ы:
С.Б. Сафина, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и административного права Башкирской 
академии государственной службы и управления при главе Республики Башкортостан;
Ю.Х. Яхина, кандидат юридических наук, начальник кафедры конституционного права Уфимского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации

ISBN 978-5-16-016289-8 (print)
ISBN 978-5-16-108795-4 (online)

© Миронов А.Н., 2014
© Миронов А.Н., с изменениями, 
2020

Список принятых сокращений

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, 
внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, 
от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации 
от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-Ф3; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 
№ 117-ФЗ
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ
Закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ — Федеральный закон 
от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил 
силу)
Закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ — Федеральный закон 
от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных 
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ — Федеральный закон 
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ — Федеральный закон 
от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов 
муниципальных образований»
Закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ — Федеральный закон 
от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской 
Федерации»

Закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ — Федеральный закон 
от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
Закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ — Федеральный закон 
от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан 
в Российской Федерации»
Закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ — Федеральный закон 
от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов 
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»
Закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ — Федеральный закон 
от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
Закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ — Федеральный закон 
от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц 
открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные 
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»
Закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ — Федеральный закон 
от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
СМИ — средства массовой информации
ГАС «Выборы» — Государственная автоматизированная 
система Российской Федерации «Выборы»
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Российской 
Федерации

Предисловие

Важной составляющей юридического образования выступает 
система знаний о местном самоуправлении — одном из уровней 
власти в Российской Федерации. Конституция РФ закрепила 
местное самоуправление как одну из разновидностей власти народа на местах, обозначив при этом самостоятельность местного 
самоуправления и гарантировав его соответствующую защиту. Мы 
не ставили задачу на высоком научном уровне описать организацию 
местного самоуправления, ведь это задача научной, а не учебной 
литературы. В пособии мы на доступном уровне излагаем основные 
разделы учебной дисциплины «Муниципальное право Российской 
Федерации», что, по нашему мнению, будет способствовать формированию необходимых знаний, умений и навыков будущих юристов.
В результате изучения учебной дисциплины «Муниципальное 
право Российской Федерации» студенты будут:
знать
 
•  основные понятия, категории, институты и источники муниципального права;
 
•  историю возникновения и развития муниципальных учреждений в России;
 
•  принципы и функции местного самоуправления;
 
•  правовые, экономические, территориальные основы местного 
самоуправления;
 
•  организационную структуру местного самоуправления;
 
•  порядок прохождения муниципальной службы;
 
•  вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их осуществлению;
 
•  порядок организации и проведения муниципальных выборов 
и местного референдума;
 
•  гарантии и ответственность местного самоуправления;
уметь
 
•  оперировать юридическими понятиями и категориями муниципального права;
 
•  анализировать юридические факты и возникающие в связи 
с ними муниципально-правовые отношения;
 
•  анализировать, толковать и правильно применять нормы муниципального права, принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

 
•  давать квалифицированные юридические заключения и консультации;
 
•  правильно составлять и оформлять юридические документы;
владеть
 
•  юридической терминологией;
 
•  навыками анализа различных правовых явлений, юридических 
фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся 
объектами профессиональной деятельности;
 
•  навыками работы с законодательными и иными нормативными 
правовыми актами;
 
•  навыками разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм материального и процессуального права.

Глава 1. 
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ 
ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1.1. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА КАК КОМПЛЕКСНОЙ 
ОТРАСЛИ ПРАВА. ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Вопрос выделения соответствующих отраслей права является 
достаточно сложным ввиду отсутствия единообразия в критериях, 
на основании которых можно говорить об их существовании. Попытки выработать данные критерии осуществлялись неоднократно, 
вместе с тем участники обсуждения не пришли к единому мнению.
Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность 
деятельностью населения муниципального образования в решении 
вопросов местного значения, связано с тем, что, во-первых, местное 
самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного 
самоуправления не входят в систему органов государственной 
власти, а значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством1. Кроме того, в качестве 
критериев выделения данной отрасли права можно обозначить следующие: наличие единого нормативного правового акта, регламентирующего весь спектр возникающих вопросов при осуществлении 
местного самоуправления; наличие самостоятельного вида юридической ответственности, в качестве которой выступает муниципально-правовая ответственность, существующая наряду с иными 
видами юридической ответственности; единство нормативных правовых предписаний, которыми закрепляются единообразные общие 
положения, принципы, терминология.
Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, 
представляет собой совокупность связанных между собой правовых 
норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных 
отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего 
по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать по
1 
Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. пособие. 
М.: Изд-во ИМПЭ: Триада, 1997. С. 5.

нятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит 
отграничить муниципальное право от других отраслей права 
и определить, чем же обусловлено объединение данных отношений 
в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования:
1) во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном 
уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций;
2) во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так 
как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетнофинансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.;
3) в-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального 
образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, 
выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы 
местного значения, либо орган или должностное лицо местного 
самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных 
вопросов1.
Предметом муниципального права Российской Федерации как 
отрасли права являются общественные отношения, возникающие 
в связи с закреплением и регулированием:
 
•  территориальных, финансово-экономических, правовых основ 
местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
 
•  организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;
 
•  полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
 
•  отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

1 
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: 
учебник. М.: Изд-во ИМПЭ: Триада, 1997. С. 6–7.

Под методом правового регулирования муниципального права 
Российской Федерации следует понимать совокупность приемов, 
способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.
Характер правового регулирования муниципальных отношений 
обусловлен спецификой предмета муниципального права, который 
охватывает сферы и публичного, и частного права.
При регулировании властной деятельности органов местного 
самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используются различные методы. Так, метод субординации (императивный метод) — это способ властного воздействия на участников 
общественных отношений. Он заключается в подчинении одного 
субъекта другому. Деятельность органов местного самоуправления 
в данной сфере регулируется диспозитивным методом. Органы 
местного самоуправления реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или 
постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки и т.д. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.
Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве, используется метод гарантий, 
который широко применяется прежде всего на федеральном уровне 
правового регулирования местного самоуправления1.
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное 
самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно 
решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что об
1 
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: 
учебник. М.: Изд-во ИМПЭ: Триада, 1997. С. 12.

разование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной 
власти и государственными должностными лицами не допускается, 
за исключением случаев, обозначенных в данном Законе (ст. 34). 
В соответствии с Законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ федеральные 
органы государственной власти, органы государственной власти 
субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные 
гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 3).
Муниципальное право не относится к числу основных отраслей 
права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право — это вторичное, производное 
образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.).
Ряд общественных отношений, участниками которых могут 
быть субъекты муниципального права, урегулированы нормами 
различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют 
основные организационно-правовые формы осуществления 
местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений 
органов местного самоуправления с органами государственной 
власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных 
форм собственности, общественными объединениями. Нормами 
административного права устанавливаются правовое положение 
и функции аппарата органов местного самоуправления.
Особенность многих норм муниципального права состоит в том, 
что они выступают в качестве норм основных отраслей права 
и в то же время принадлежат к муниципальному праву. Все это 
определяет комплексный характер муниципального права1.
Определив предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется необходимым дать определение 
муниципального права.
Муниципальное право Российской Федерации представляет 
собой совокупность правовых норм, регламентирующих общественные отношения, возникающие в процессе деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов 
местного значения и реализации переданных отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

1 
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. С. 6, 9.