Административное право

Административное право

Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов
Допущено Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности
021100 «Юриспруденция»
4-е издание, пересмотренное и дополненное
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2010

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
Р76
Рецензенты:
И. Ш. Килясханов — доктор юридических наук, профессор;
кафедра административного и муниципального права Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой — доктор юридических наук, профессор, заслуженный детель науки РФ Н. М. Конин).
Россинский Б. В.
Р76
Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — 4-е изд., пересмотр. и доп. —
М. : Норма : Инфра-М, 2010. — 928 с.
ISBN 978-5-91768-085-9 (Норма)
ISBN 978-5-16-004028-8 (Инфра-М)
В учебнике в соответствии с программой учебного курса
проанализированы основные институты российского административного права. В четвертом издании авторы учли серьезные
изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. Рассматриваются понятие административно-правовых
отношений, вопросы государственного управления и исполнительной власти, административно-правовые режимы и др.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических
вузов и факультетов, научных работников, служащих органов
государственного и муниципального управления.
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
© Бахрах Д. Н., Россинский Б. В.,
© Старилов Ю. Н., 2007
ISBN 978-5-91768-085-9 (Норма)
© Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.,
ISBN 978-5-16-004028-8 (Инфра-М)
2009, с изменениями

Авторы учебника:
Россинский Борис Вульфович — доктор юридических наук,
профессор, заведующий кафедрой административного права
Российской правовой академии Министерства юстиции РФ,
заслуженный юрист РФ: гл. 7, 10, 15—20, 22—26, § 1—4, 6
гл. 27, нормативные акты;
Старилов Юрий Николаевич — доктор юридических наук,
профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1—6, 8, 9, 11—14, 21, § 5
гл. 27, гл. 28.

Содержание
Содержание
Содержание
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Раздел I. Государственное управление,
исполнительная власть, административное право
Глава 1. Государственное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
§ 1. Понятие, содержание и виды управления . . . . . . . . . . . . . . . 23
§ 2. Социальное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
§ 3. Теория управления и теория административного права . . . . . 29
§ 4. Понятие государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
§ 5. Признаки государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . 36
§ 6. Виды государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
§ 7. Функции государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . 40
§ 8. Исполнительная власть и государственное управление . . . . . 48
Глава 2. Исполнительная власть . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
§ 1. Основные подходы к изучению
административно-правовой теории. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
§ 2. Принцип разделения властей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
§ 3. Признаки исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
§ 4. Функции исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
§ 5. Субъекты исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Глава 3. Предмет, методы и система административного права . . . . . . 63
§ 1. Административное право
как отрасль публичного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
§ 2. Предмет административного права:
содержание и структура . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
§ 3. Организационные управленческие отношения
в области осуществления исполнительной власти . . . . . . . . . 72
§ 4. Внутриорганизационные управленческие отношения
во всех сферах государственной деятельности . . . . . . . . . . . . 73
§ 5. Административно-правовые контрольные отношения . . . . . . 75
§ 6. Административно-юстиционные отношения. . . . . . . . . . . . . 78
§ 7. Административно-деликтные (охранительные) отношения
81
§ 8. Методы административно-правового регулирования . . . . . . . 83
§ 9. Система административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
§ 10. Источники административного права: понятие и виды . . . . 89
§ 11. Функции административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
§ 12. Взаимосвязь и разграничение
административного права и иных отраслей права . . . . . . . . 93

Содержание
7
Глава 4. Наука административного права
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
§ 1. Наука об управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
§ 2. Административное право как наука . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
§ 3. Административно-правовая политика . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
§ 4. История развития административно-правовой науки . . . . . 104
§ 5. Современные проблемы реформы
административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Глава 5. Нормы административного права и административноправовые отношения. Источники административного права . . . . 136
§ 1. Система административно-правового регулирования. . . . . . 136
§ 2. Нормы административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
§ 3. Структура административно-правовых норм . . . . . . . . . . . . 142
§ 4. Реализация и действие административно-правовых норм . . . 143
§ 5. Административно-правовые отношения . . . . . . . . . . . . . . . 146
Раздел II. Субъекты административного права
Глава 6. Понятие, правоспособность и дееспособность субъектов
административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
§ 1. Понятие субъекта административного права . . . . . . . . . . . . 158
§ 2. Правоспособность и дееспособность
субъектов административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права . . . . . . 166
§ 1. Административная правоспособность
и административная дееспособность
индивидуальных субъектов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
§ 2. Административно-правовой статус граждан
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
§ 3. Административно-правовой статус
иностранных граждан и лиц без гражданства . . . . . . . . . . . 178
§ 4. Специальные административно-правовые статусы
индивидуальных субъектов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
§ 5. Паспортный режим в Российской Федерации . . . . . . . . . . . 193
§ 6. Обращения граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
§ 7. Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан, подаваемых в административном порядке. . . . . . . 204
§ 8. Порядок рассмотрения судебных жалоб граждан . . . . . . . . . 211
Глава 8. Органы исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
214
§ 2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть
220
§ 3. Виды органов исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
§ 4. Правительство Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . 234
§ 5. Федеральные органы исполнительной власти . . . . . . . . . . . 243
§ 6. Органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
§ 7. Территориальные органы исполнительной власти . . . . . . . . 278

Содержание
§ 8. Органы местного самоуправления
в системе публичной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Глава 9. Государственная служба и государственные служащие . . . . 290
§ 1. Государственная должность: понятие и основные черты . . . 290
§ 2. Должности государственной службы.
Реестры должностей государственной службы . . . . . . . . . . . 293
§ 3. Государственная служба:
понятие, признаки, значение и правовые источники. . . . . . 298
§ 4. Муниципальная служба и муниципальные служащие . . . . . 304
§ 5. Система (виды) государственной службы . . . . . . . . . . . . . . 315
§ 6. Виды государственной гражданской службы . . . . . . . . . . . . 326
§ 7. Управление государственной службой . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
§ 8. Основные принципы построения и функционирования
системы государственной службы: понятие,
система и виды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
§ 9. Государственный служащий:
основы правового положения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
§ 10. Классификация государственных служащих . . . . . . . . . . . 365
§ 11. Должностное лицо: понятие и правовой статус . . . . . . . . . 368
§ 12. Прохождение государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . 371
Глава 10. Государственные и негосударственные организации
как субъекты административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
§ 1. Понятие и виды организаций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
§ 2. Основы административно-правового статуса
предприятий и учреждений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
§ 3. Понятие и виды общественных объединений . . . . . . . . . . . 403
§ 4. Основы административно-правового статуса
общественных объединений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
§ 5. Особенности административно-правового положения
профессиональных союзов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
§ 6. Основы административно-правового положения
религиозных объединений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Раздел III. Формы управленческих действий
Глава 11. Понятие и виды управленческих действий . . . . . . . . . . . . . 421
§ 1. Понятие формы управленческих действий . . . . . . . . . . . . . 421
§ 2. Значение формы управленческих действий
в административно-публичной сфере . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
§ 3. Виды форм управленческих действий . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
Глава 12. Правовые акты управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение
правового акта управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
§ 2. Функции правового акта управления . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
§ 3. Действие правовых актов управления . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
§ 4. Виды правовых актов управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451

Содержание
9
§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации . . . . . . 461
§ 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации . . . . 463
§ 7. Правовые акты федеральных органов
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465
§ 8. Правовые акты управления субъектов
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
§ 9. Правовые акты муниципальных образований
(органов местного самоуправления) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480
Глава 13. Административный договор. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
§ 1. Понятие и публично-правовая природа
административного договора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
§ 2. Признаки административного договора. . . . . . . . . . . . . . . . 490
Раздел IV. Методы управленческих действий
Глава 14. Понятие и виды методов управленческих действий . . . . . . 497
§ 1. Понятие и особенности метода осуществления
управленческих действий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
§ 2. Виды методов осуществления управленческих действий . . . 502
Глава 15. Разрешительная система в Российской Федерации . . . . . . 508
§ 1. Понятие и правовая основа разрешительной системы . . . . . 508
§ 2. Лицензирование отдельных видов деятельности . . . . . . . . . 510
§ 3. Оборот оружия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514
§ 4. Осуществление частной детективной
и охранной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520
Глава 16. Административный надзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
§ 1. Надзор в деятельности органов исполнительной власти . . . 525
§ 2. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор. . . 530
§ 3. Государственный надзор за безопасностью
дорожного движения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533
§ 4. Государственный пожарный надзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539
§ 5. Государственный строительный надзор . . . . . . . . . . . . . . . . 541
§ 6. Защита прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении надзора . . . . . . . . . . . 546
Глава 17. Административно-правовые режимы . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
§ 1. Понятие, признаки и виды специальных
административно-правовых режимов . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
§ 2. Режим чрезвычайного положения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
§ 3. Режим контртеррористической операции . . . . . . . . . . . . . . 562
§ 4. Режим чрезвычайной ситуации
природно-техногенного характера. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566
§ 5. Режим военного положения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572
§ 6. Режим закрытого административно-территориального
образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576
§ 7. Режим охраны Государственной границы
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579

Содержание
Раздел V. Административное принуждение,
административное правонарушение
и административная ответственность
Глава 18. Административно-правовое принуждение . . . . . . . . . . . . . . 586
§ 1. Виды мер административно-правового принуждения . . . . . 586
§ 2. Административно-предупредительные меры . . . . . . . . . . . . 589
§ 3. Меры административного пресечения . . . . . . . . . . . . . . . . . 595
§ 4. Административный надзор за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы . . . . . . . . . . . . 598
§ 5. Применение и использование огнестрельного оружия . . . . . 600
Глава 19. Административная ответственность
и административное правонарушение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603
§ 1. Понятие и основные черты
административной ответственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603
§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения
605
§ 3. Состав административного правонарушения . . . . . . . . . . . . 611
§ 4. Административная ответственность юридических лиц
и должностных лиц. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619
§ 5. Особенности привлечения к административной
ответственности должностных лиц, выполняющих
определенные государственные функции . . . . . . . . . . . . . . 626
Глава 20. Административное наказание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629
§ 1. Цели административного наказания . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629
§ 2. Виды административных наказаний . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631
§ 3. Общие правила назначения административного наказания
645
§ 4. Давность привлечения к административной ответственности
652
Раздел VI. Административно-процессуальное право.
Производство по делам об административных правонарушениях
Глава 21. Административный процесс
и административное процессуальное право . . . . . . . . . . . . . . . . 655
§ 1. Административный процесс: понятие и признаки . . . . . . . . 655
§ 2. Структура административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . 664
§ 3. Принципы административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . 668
§ 4. Административные процедуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 674
§ 5. Административный процесс
как административное судопроизводство . . . . . . . . . . . . . . 691
§ 6. Административно-процессуальное право:
понятие, предмет и содержание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700
Глава 22. Общие положения производства по делам
об административных правонарушениях.
Субъекты административной юрисдикции . . . . . . . . . . . . . . . . . 706
§ 1. Задачи, принципы и общие положения производства
по делам об административных правонарушениях . . . . . . . . 706
§ 2. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные
рассматривать дела об административных правонарушениях 713