Парламентское право Российской Федерации

И. В. Гранкин
Парламентское право
Российской
Федерации
Курс лекций
НОРМА
ИНФРА	М
Москва, 2010

УДК 342.53(470+571)(076.6)
ББК 67.400.621(2Рос)я73-2
Г77
Сведения об авторе
Игорь Васильевич Гранкин — заслуженный юрист РФ, доктор
юридических наук, действительный государственный советник РФ 3 класса, член Союза писателей и Союза журналистов
России. Автор научных работ по проблемам конституционного
права, в том числе монографий «Парламент России» (2001),
«Конституционно-правовые основы российского парламентаризма» (2005), «Законодательные органы: перспективы развития» (2007), «Законотворчество» (2009).
Гранкин И. В.
Г77
Парламентское право Российской Федерации : курс
лекций / И. В. Гранкин. — М. : Норма : ИНФРА-М,
2010. — 336 с.
ISBN 978-5-91768-110-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-004289-3 (ИНФРА-М)
В курсе лекций изложены основные вопросы парламентского права
Российской Федерации. Рассмотрены теоретические проблемы и практические вопросы развития российского парламентаризма, особенности
формирования и деятельности федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ,
дана характеристика организации законодательного процесса и парламентского контроля.
Для студентов, аспирантов, магистрантов и преподавателей юридических вузов, а также для депутатов, государственных служащих, работающих в аппаратах законодательных органов, и всех, кто интересуется деятельностью парламентов.
УДК 342.53(470+571)(076.6)
ББК 67.400.621(2Рос)я73-2
ISBN 978-5-91768-110-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-004289-3 (ИНФРА-М)
© Гранкин И. В., 2010

Содержание
Введение ......................................................................................................8
Лекция 1. Сущность и предмет парламентского права
Российской Федерации ...........................................................11
1. Понятие и предмет парламентского права Российской
Федерации .....................................................................................11
2. Методы парламентского права ....................................................16
3. Источники парламентского права ...............................................17
4. Парламентское право как наука и учебная дисциплина ...........27
Вопросы для самопроверки знаний ......................................................29
Лекция 2. Общая характеристика российского парламента
и парламентаризма ..................................................................30
1. Понятие парламента и его признаки ..........................................30
2. Конституционно-правовые принципы формирования
и деятельности Федерального Собрания ....................................34
3. Парламентские функции ..............................................................48
4. Правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации по вопросам формирования
и деятельности законодательных органов ..................................52
5. Сущность парламентаризма .........................................................54
6. Юридические гарантии парламентаризма
в Российской Федерации .............................................................57
Вопросы для самопроверки знаний ......................................................59
Лекция 3. История развития парламентаризма в России ........................60
1. Правовая основа формирования и деятельности
Государственной думы начала ХХ века ......................................60
2. Законодательная и иная деятельность Государственной думы
первого—четвертого созывов (1906—1917 годы) ........................63
3. Правовой статус Государственного совета: порядок
формирования и основные направления деятельности ............72
4. Учредительное собрание ...............................................................75
5. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР
как предвестники парламентаризма в постсоветской России ....79
Вопросы для самопроверки знаний ......................................................83
Лекция 4. Формирование Федерального Собрания — парламента
Российской Федерации ...........................................................84
1. Конституционно-правовое регулирование процессов
формирования палат Федерального Собрания ..........................84

Содержание
2. Законодательство о выборах депутатов
Государственной Думы .................................................................87
3. Конституционно-правовые особенности регулирования
порядка формирования Совета Федерации ..............................101
4. Полномочия политических партий как участников
избирательного процесса по выборам депутатов
Государственной Думы ...............................................................105
5. Правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации по вопросам применения
избирательного законодательства ..............................................108
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................110
Лекция 5. Статус членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания .................111
1. Понятие статуса парламентария ................................................111
2. Конституционно-правовая основа деятельности членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы .........115
3. Полномочия членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы ...............................................................116
4. Гарантии деятельности парламентариев ...................................121
5. Досрочное прекращение полномочий члена
Совета Федерации и депутата Государственной Думы ...........129
6. Ответственность за создание препятствий
в осуществлении деятельности парламентариев ......................131
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................133
Лекция 6. Внутреннее устройство Федерального Собрания ..................134
1. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания ...134
2. Внутреннее устройство Совета Федерации ...............................142
3. Внутреннее устройство Государственной Думы .......................151
4. Депутатские фракции .................................................................159
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................162
Лекция 7. Компетенция Федерального Собрания ..................................163
1. Понятие и сущность компетенции
российского парламента .............................................................163
2. Функции Федерального Собрания ............................................171
3. Предметы ведения и полномочия Совета Федерации .............173
4. Предметы ведения и полномочия Государственной Думы .....180
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................185
Лекция 8. Формы деятельности палат Федерального Собрания ...........186
1. Сессии Государственной Думы ..................................................186
2. Заседания Совета Федерации .....................................................189
3. Виды и порядок голосования в Государственной Думе
и Совете Федерации ...................................................................191
4. Порядок проведения «правительственных часов» ....................194

Содержание
7
5. Парламентские слушания ...........................................................198
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................203
Лекция 9. Федеральный законодательный процесс ...............................204
1. Субъекты права законодательной инициативы ........................204
2. Требования к законопроекту и его концепция ........................208
3. Стадии законодательного процесса
в Государственной Думе .............................................................219
4. Особенности законодательной деятельности
Совета Федерации .......................................................................227
5. Промульгация законов федерального уровня ...........................239
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................240
Лекция 10. Парламентский контроль .....................................................241
1. Общая характеристика контрольной деятельности
Федерального Собрания .............................................................241
2. Парламентский запрос ................................................................248
3. Парламентские расследования ...................................................251
4. Правовой мониторинг ................................................................253
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................261
Лекция 11. Аппарат палат Федерального Собрания ..............................262
1. Статус работников аппаратов палат Федерального Собрания:
права, обязанности, ответственность ........................................262
2. Структура и компетенция
Аппарата Государственной Думы ..............................................272
3. Структура и компетенция Аппарата Совета Федерации .........281
4. Статус помощников депутатов Государственной Думы
и членов Совета Федерации .......................................................288
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................294
Лекция 12. Развитие парламентаризма в субъектах
Российской Федерации ........................................................295
1. Особенности правового регулирования избрания
депутатов законодательных органов субъектов
Российской Федерации ..............................................................295
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы
как регуляторы деятельности законодательных органов
субъектов Российской Федерации .............................................309
3. Конституционно-уставная регламентация деятельности
законодательных органов субъектов
Российской Федерации ..............................................................319
4. Особенности регионального законодательного процесса .......325
5. Правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации по вопросам деятельности
региональных законодательных органов ...................................330
Вопросы для самопроверки знаний ....................................................335

Введение
Принятие в 1993 г. Конституции РФ стимулировало развитие парламентского права. Его предметом является совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при организации и деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ. Потребность в
появлении, точнее, выделении парламентского права из конституционного права обусловлена тем, что согласно ст. 94 Конституции РФ парламент является представительным и законодательным органом России. Признание Федерального Собрания парламентом, закрепление на конституционном уровне
парламентских принципов его формирования и деятельности
потребовало принятия определенной совокупности правовых
норм для обеспечения его функционирования. Причем не только материальных правовых норм, устанавливающих компетенцию парламента, права и обязанности парламентариев и парламентских служащих, а также полномочия органов государственной власти, иных государственных органов, политических
партий, участвующих в парламентской деятельности. Возникла
также потребность в разработке и принятии процессуальных
норм, регулирующих многочисленные парламентские процедуры, начиная от особенностей открытия первого заседания Государственной Думы Федерального Собрания каждого нового
созыва и заканчивая процедурой проведения последнего заседания ее депутатов при окончании срока их полномочий. Значение парламентских процессуальных норм обусловлено тем,
что они обеспечивают законность деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Об этом свидетельствует, к
примеру, то, что принятие федерального закона с нарушением
процессуальных правил, изложенных в Регламенте Государственной Думы, влечет ничтожность такого закона.
Таким образом, особенностью парламентского права является то, что в нем объединяются два вида нормативных правовых
актов: нормативные правовые акты материального характера и
процессуальные нормативные акты. Они соответственно со

Введение
9
ставляют два правовых института. Специфика парламентского
права позволяет выделить его из конституционного права, частью которого традиционно являлись материальные нормы, регулирующие порядок формирования и деятельности законодательных органов. Такое выделение не влечет его полного отрыва
от конституционного права. У них общий предмет регулирования. Однако в рамках конституционного права акцент делается
на материальной, базисной составляющей деятельности законодательных органов, в рамках парламентского права — на парламентских процедурах. Такая взаимосвязь позволяет характеризовать парламентское право как подотрасль конституционного права.
Развитию парламентского права на современном этапе как
подотрасли конституционного права способствует становление
парламентаризма не только на федеральном уровне, но и на
уровне субъектов РФ. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ все в большей степени приобретают парламентские признаки, активно используют в своей деятельности процедуры, свойственные парламентам.
В настоящее время формируется наука парламентского права.
Ее развитие обеспечивали и обеспечивают такие ученые-государствоведы, как С. А. Авакьян, Н. А. Богданова, О. Н. Булаков,
В. И. Васильев, В. Д. Горобец, Д. А. Ковачев, Е. И. Козлова,
О. Е. Кутафин, А. П. Любимов, Л. А. Нудненко, А. Е. Постников, Р. М. Романов, И. М. Степанов, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. Н. Топорнин, В. Е. Усанов и многие другие.
Диапазон норм парламентского права постоянно расширяется за счет проведения новых научных исследований, подготовки кандидатских и докторских диссертаций. Накопленные научные знания позволяют выделить из учебной дисциплины
«Конституционное право Российской Федерации» специальный курс «Парламентское право Российской Федерации». Данный курс рассчитан прежде всего на студентов юридических
высших учебных заведений, углубленно изучающих порядок
формирования федерального и регионального парламентов,
особенности и формы их деятельности, законодательные и
иные парламентские процедуры.
В настоящем курсе лекций дается системное изложение основных вопросов парламентского права Российской Федерации, высказываются суждения по поводу проблем, возникаю

Введение
щих в процессе становления парламентаризма в нашей стране.
При этом все наиболее важные вопросы парламентского права
сгруппированы в 12 лекциях. Лекция 1 посвящена раскрытию
сущности парламентского права, характеристике его предмета,
источников. В лекциях 2 и 3 рассказывается об особенностях
становления российского парламентаризма, его истоках и
принципах. В лекциях 4—10 раскрывается порядок формирования и деятельности Федерального Собрания, разъясняется сущность федерального законодательного процесса, особенности
осуществления парламентского контроля. Лекция 11 посвящена деятельности аппарата палат Федерального Собрания. Лекция 12, завершающая, содержит информацию о развитии парламентаризма в субъектах РФ.
Настоящий курс лекций может быть полезен не только студентам и преподавателям юридических вузов, но и депутатам,
парламентским служащим, иным читателям, которые интересуются особенностями формирования деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти.