Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

КОММЕНТАРИЙ 
К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(постатейный)
Шестое издание
Москва
РИОР
ИНФРА-М
Е.С. Болтанова

УДК 349.4(075.4)
ББК 67.407я7
 
Б79
Болтанова Е.С.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е.С. Болтанова. — 6-е изд. — Москва : РИОР : ИНФРА-М, 
2025. – 510 с. — DOI: https://doi.org/10.29039/01988-7
ISBN 978-5-369-01988-7 (РИОР)
ISBN 978-5-16-020887-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-113560-0 (ИНФРА-М, online)
Книга содержит профессиональное разъяснение норм действующего земельного законодательства, отражает практику применения этих норм. Комментарий поможет читателям лучше уяснить земельно-правовые вопросы, 
правильно применять Земельный кодекс. Учтены последние изменения в законодательстве.
Книга адресована всем интересующимся и занимающимся вопросами земельных отношений, в том числе судьям, адвокатам, юрисконсультам. Может 
быть использована в учебном процессе.
УДК 349.4(075.4)
ББК 67.407я7  
Б79
ISBN 978-5-369-01988-7 (РИОР)
ISBN 978-5-16-020887-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-113560-0 (ИНФРА-М, online)
©	 Болтанова Е.С.
ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
О б  а в т о р е
Болтанова Е.С. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры природоресурсного, земельного и экологического права Национального исследовательского Томского государственного университета, ведущий научный сотрудник 
Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники. Автор более 150 печатных работ, в том числе монографий, учебников, 
учебных пособий по проблемам земельного права, гражданского права, правового регулирования градостроительной деятельности

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
Нормативные и судебные акты
Конституция — Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // СЗ РФ. 2009. 
№ 4. Ст. 445.
ЗК — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 
2001. № 44. Ст. 4147.
ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая Гражданского 
кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. 
№ 32. Ст. 3301; Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации 
от 26.01.1996  №  14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №  5. Ст. 410; Часть третья 
Гражданского кодекса Российской Федерации от 26.11.2001 № 146-ФЗ // 
СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552; Часть четвертая Гражданского кодекса 
Российской Федерации от 18.12.2006 № 230-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. I). 
Ст. 5496.
АПК  — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 
24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 
1998. № 31. Ст. 3823.
ВК — Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. 
№ 23. Ст. 2381.
Воздушный кодекс РФ  — Воздушный кодекс Российской Федерации от 
19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
ГПК  — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 
14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
ГрК — Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // 
СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.
ЖК — Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 
2005. № 1 (ч. I). Ст. 14.
КАС — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 
08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
КВВТ — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 
07.03.2001 № 24-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
КоАП — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации 
от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 
2006. № 50. Ст. 5278.
НК — Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть первая Налогового кодекса 
Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. 
Ст. 3824; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 
05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
СК — Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // СЗ РФ 
1996. № 1. Ст. 16. 
ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // СЗ РФ. 
2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. 
1996. № 25. Ст. 2954.
УПК  — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 
18.12.2001 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. II). Ст. 4921.
ФЗ об искусственных участках — Федеральный закон от 19.07.2011 № 246-ФЗ 
«Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, 

находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. 
№ 30 (ч. I). Ст. 4594.
ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель  — Федеральный закон от 
24.07.2002  №  101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного 
назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
ФЗ о кадастровой деятельности — Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ 
«О кадастровой деятельности»
ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» — Федеральный закон от 
14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // 
СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
ФЗ «Об охране окружающей среды» — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ 
«Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
ФЗ о введении в действие ЗК — Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ 
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // 
СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» — Федеральный 
закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных 
народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208. 
ФЗ об особенностях предоставления участков в Дальневосточном округе — 
Федеральный закон от 01.05.2016  №  119-ФЗ «Об особенностях 
предоставления гражданам земельных участков, находящихся 
в государственной или муниципальной собственности и расположенных 
в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях 
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
ФЗ «О местном самоуправлении в РФ», ФЗ о местном самоуправлении — 
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ 
РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 
ФЗ о переводе земель из одной категории в другую — Федеральный закон от 
21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной 
категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. I). Ст. 5276.
ФЗ «О приватизации государственного имущества» — Федеральный закон от 
21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального 
имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
ФЗ о государственной регистрации недвижимости — Федеральный закон от 
13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // 
СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344.
Постановление Пленума ВАС РФ № 11 — Постановление Пленума Высшего 
Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005  №  11 
«О  некоторых вопросах, связанных с  применением земельного 
законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.
Постановление Пленума ВАС РФ № 73 — Постановление Пленума ВАС РФ от 
17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил 
Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»
Органы власти
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской 
Федерации
Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации 
Минэкономразвития России  — Министерство экономического развития 
Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
Роскомзем  — Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам 
и землеустройству
Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра 
и картографии
ПФР — Пенсионный фонд Российской Федерации
ФАС — Федеральный арбитражный суд
ФСБ — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
Прочие сокращения
АТЭС — международная (региональная) экономическая организация «АзиатскоТихоокеанское экономическое сотрудничество»
ЕГРН — Единый государственный реестр недвижимости
ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок 
с ним
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование
ИТУ — исправительно-трудовое учреждение
КФХ — крестьянское (фермерское) хозяйство
ЛПХ — личное подсобное хозяйство
ЛТП — лечебно-трудовое учреждение
ОНТ — огородническое некоммерческое товарищество
РАН — Российская академия наук 
СНТ — садовое некоммерческое товарищество
ТСЖ — товарищество собственников жилья

Федеральный закон
от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред., действующей на 1 марта 2025 г.)

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1.	
Основные принципы земельного законодательства
1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:
1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном 
ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей 
среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при 
осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть 
приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые 
позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить 
негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать 
участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной 
и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством; (пп. 4 в ред. Федерального закона от 03.10.2004 № 123-ФЗ)
5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками 
объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых 
территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, 
земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых 
объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается 
в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного 
принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий; (в ред. федеральных законов от 21.12.2004 № 172-ФЗ, 
от 04.12.2006 № 201-ФЗ)
7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных 
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности 

к определенной категории и разрешенного использования в соответствии 
с зонированием территорий и требованиями законодательства; (в ред. Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ)
9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется 
в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина 
на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему 
земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного 
законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы 
земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 
настоящей статьи принципам.
Комментарий
1.  Термин «принцип» в переводе с латинского означает «основа». Принципы, 
перечисленные в ст. 1 ЗК, — это основополагающие правовые идеи, на базе которых 
должна формироваться вся нормотворческая деятельность в области земельного 
законодательства. Общие отраслевые принципы земельного законодательства, 
установленные в данной статье, основываются на общеправовых принципах, закрепленных Конституцией, и основных началах гражданского законодательства, 
дополняя и уточняя их (см. ст. 1 ГК).
Правовое регулирование земельных отношений нуждается в общих принципиальных подходах формирования нормативных правовых актов, выражающих взгляды законодателя на характер и содержание современных земельных отношений, 
т.е. основные направления земельной политики государства. Этим же принципам 
должно подчиняться также подзаконное нормотворчество вне зависимости от 
субъек-та его издания.
Сложность регулирования отношений по использованию и охране земли заключается именно в ее двойственном характере: 1) земля — важнейшая составная часть 
природы, являющейся основой жизни и деятельности людей, поэтому любые действия с землей не могут осуществляться с нарушением прав и интересов проживающих на ней граждан (см. ст. 9 Конституции); 2) земельный участок — один из 
объектов гражданских прав, т.е. имущество, которое участвует в гражданском 
обороте в качестве объек-та права собственности или других прав, если не установлены исключения (см. ст. 128, 261 ГК). 
Подпункт 1 п. 1 закрепляет принцип приоритетности охраны земли перед ее 
использованием в качестве объекта недвижимости и требует, чтобы правовое регулирование использования и охраны земли и природных ресурсов осуществлялось 
с учетом значимости их как основы жизни и деятельности. 
Подпунктом 2 п. 1 конституционные принципы осуществления собственниками 
и другими правообладателями земли свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами уточняются тем, что реализация 
указанных прав возможна при условии исключения нанесения ущерба окружающей 
природе и земле как части ее. 

КОММЕНТАРИЙ 
К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(постатейный)
Оригиналмакет подготовлен в Издательском Центре РИОР
Подписано в печать 25.03.2025.
Формат 60х90/16. Бумага офсетная.
Гарнитура «Pragmatica».
Печать цифровая. Усл. печ. л. 31,87. Уч.изд. л. 32,1.
Тираж 500 (I – 20) экз. Заказ № 00000. 
Цена свободная.
ТК 121850–2125556–250325
ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
Тел.: (495) 280-38-67 
E-mail: info@riorp.ru    http://www.riorpub.com
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96. Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru 
Отпечатано в типографии 
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
По вопросам приобретения книг обращайтесь:
Отдел продаж «ИНФРА-М» (оптовая продажа):
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел. (495) 280-15-96; факс (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru
•
Отдел «Книга–почтой»:
тел. (495) 280-15-96 (доб. 246)
Болтанова Елена Сергеевна 

Подпункт 3 п. 1 развивает конституционный принцип права каждого гражданина на охрану здоровья (см. ст. 41 Конституции; ст. 4 ФЗ от 21.11.2011 № 323-ФЗ 
«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Этот пункт 
устанавливает принцип приоритетности охраны жизни и здоровья человека при 
реализации прав в сфере землепользования и охраны земли всеми субъектами 
земельных отношений, так как прежде всего земля является территорией проживания людей. 
Подпункт 4 п. 1 устанавливает принцип доступности для граждан, общественных 
и религиозных организаций (объединений) участия в решении вопросов использования земли любыми субъектами земельных отношений, если реализация прав 
другими лицами затрагивает их интересы (например, изъятие земельных участков 
для государственных и муниципальных нужд). Это нашло свое воплощение в различных нормах ГрК (см., например, ст. 5.1). Обеспечивается этот доступ органами 
государственной власти и органами местного самоуправления, которые выясняют 
мнение граждан через собрания, сходы граждан, местные референдумы, публичные 
слушания, общественные обсуждения и др.
До установления частной собственности на землю в России существовал принцип следования земли за домом, поскольку земля могла быть только в собственности государства. В настоящее время приоритет отдан земле, и поэтому в подп. 5 
п. 1 установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных 
с ними объектов недвижимости, т.е. объекты (здания, сооружения) на земле следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подробнее см. комментарий к ст. 35 ЗК; ст. 552, 652 ГК). Это одна 
из сложных проблем, поскольку и земельный участок, и возведенные на нем строения имеют один статус — недвижимость. Однако целевое назначение земельного 
участка определяет и вид возводимого строения, а изменение его влечет изменение 
характера использования и недвижимого имущества.
Подпункт 6 п. 1 комментируемой статьи содержит перечень видов земель, сохранение которых является приоритетным. Это особо ценные земли и земли особо 
охраняемых территорий, что вовсе не означает, что земли других категорий менее 
важны для общества. Изменение целевого назначения земель субъектами земельных правоотношений запрещено либо ограничено по правилам, установленным 
в ЗК (подробно см. ст. 95, 100 ЗК).
Принцип платности землепользования, установленный подп. 7 п. 1, выражается в определении платежей в виде земельного налога и арендной платы за земельные участки. C 1 сентября 2021 г. появляется еще один платеж за использование 
публичных земель без предоставления и установления сервитута (см. комментарий 
к ст. 65). Исключениями из этого правила является предоставление льгот по земельным платежам, которые могут вводиться федеральными законами и законами 
субъектов РФ, а субъектный состав и размер льгот — определяться в зависимости 
от возможностей бюджета.
Представительные органы муниципальных образований могут представлять 
дополнительные льготы по уплате земельного налога, категориям граждан, перечисленным в п. 5 ст. 391 НК, а также расширять этот перечень в зависимости от 
возможностей бюджета.
Следующим отраслевым принципом регулирования земельных отношений, 
установленным подп. 8 п. 1 ст. 1, является деление земель по целевому назначению 
на категории. Для каждой категории земель существует свой правовой режим, 
закрепленный ЗК (см. комментарий к ст. 7, 8, 77–103 ЗК). Это означает, что вся 
правовая регламентация о владении, пользовании и распоряжении землями, установление охранных зон ориентированы на конкретные категории земель, перечень 
которых является закрытым и может быть установлен только ЗК. 
Подпункт 9 п. 1 устанавливает принцип разграничения собственности на землю 
на федеральную, собственность субъектов и собственность муниципальных образо