Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

КОММЕНТАРИЙ  
К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ПОСТАТЕЙНЫЙ)

Четвертое издание

Москва 
РИОР
ИНФРА-М

Е.С. Болтанова

УДК 349.4(075.4) 
ББК 67.407я7
 
Б79

Болтанова Е.С.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е.С. Болтанова. — 4-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 
2022. – 474 с. — DOI: https://doi.org/10.29039/01882-8

ISBN 978-5-369-01882-8 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-017298-9 (ИНФРА-М, print)

Книга содержит профессиональное разъяснение норм действующего земельного законодательства, отражает практику применения этих норм. Комментарий поможет читателям лучше уяснить земельно-правовые вопросы, 
правильно применять Земельный кодекс. Учтены последние изменения в законодательстве.
Книга адресована всем интересующимся и занимающимся вопросами земельных отношений, в том числе судьям, адвокатам, юрисконсультам. Может 
быть использована в учебном процессе.

УДК 349.4(075.4) 
ББК 67.407я7  

Б79

ISBN 978-5-369-01882-8 (РИОР)
ISBN 978-5-16-017298-9 (ИНФРА-М, print)
© Болтанова Е.С.

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

О б  а в т о р е
Болтанова Е.С. — д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры природоресурсного, земельного и экологического права, Национальный исследовательский 
Томский государственный университет (г. Томск). Автор более 130 печатных 
работ общим объемом свыше 140 п.л., в том числе двух монографий, учебника, 
учебных пособий, учебно-методических комплексов, по проблемам земельного права, гражданского права, правового регулирования градостроительной 
деятельности

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Нормативные и судебные акты
Конституция — Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // СЗ РФ. 2009. 
№ 4. Ст. 445.
ЗК — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 
2001. № 44. Ст. 4147.
ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая Гражданского 
кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. 
№ 32. Ст. 3301; Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации 
от 26.01.1996 № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; Часть третья 
Гражданского кодекса Российской Федерации от 26.11.2001 № 146-ФЗ // 
СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552; Часть четвертая Гражданского кодекса 
Российской Федерации от 18.12.2006 № 230-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. I). 
Ст. 5496.
АПК — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 
24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 
1998. № 31. Ст. 3823.
ВК — Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. 
№ 23. Ст. 2381.
Воздушный кодекс РФ — Воздушный кодекс Российской Федерации от 
19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 
14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
ГрК — Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // 
СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.
ЖК — Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 
2005. № 1 (ч. I). Ст. 14.
КАС — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 
08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
КВВТ — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 
07.03.2001 № 24-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
КоАП — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации 
от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 
2006. № 50. Ст. 5278.
НК — Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть первая Налогового кодекса 
Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. 
Ст. 3824; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 
05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
СК — Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // СЗ РФ 
1996. № 1. Ст. 16. 
ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // СЗ РФ. 
2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. 
1996. № 25. Ст. 2954.
УПК — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 
18.12.2001 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. II). Ст. 4921.
ФЗ об искусственных участках — Федеральный закон от 19.07.2011 № 246-ФЗ 
«Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, 
находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений 

в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. 
№ 30 (ч. I). Ст. 4594.
ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель — Федеральный закон от 
24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного 
назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
ФЗ о кадастровой деятельности — Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ 
«О кадастровой деятельности»
ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» — Федеральный закон от 
14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // 
СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
ФЗ «Об охране окружающей среды» — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ 
«Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
ФЗ о введении в действие ЗК — Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ 
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // 
СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» — Федеральный 
закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных 
народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208. 
ФЗ об особенностях предоставления участков в Дальневосточном округе — 
Федеральный закон от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях 
предоставления гражданам земельных участков, находящихся 
в государственной или муниципальной собственности и расположенных 
в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях 
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
ФЗ «О местном самоуправлении в РФ», ФЗ о местном самоуправлении — 
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ 
РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 
ФЗ о переводе земель из одной категории в другую — Федеральный закон от 
21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной 
категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. I). Ст. 5276.
ФЗ «О приватизации государственного имущества» — Федеральный закон от 
21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального 
имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
ФЗ о регистрации недвижимости — Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ 
«О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ. 2015. № 29 
(ч. I). Ст. 4344.
Постановление Пленума ВАС РФ № 11 — Постановление Пленума Высшего 
Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11 
«О некоторых вопросах, связанных с применением земельного 
законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.
Постановление Пленума ВАС РФ № 73 — Постановление Пленума ВАС РФ от 
17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил 
Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»

Органы власти
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской 
Федерации

Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации 
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития 
Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
Роскомзем — Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам 
и землеустройству
Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра 
и картографии
ПФР — Пенсионный фонд Российской Федерации
ФАС — Федеральный арбитражный суд
ФСБ — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации

Прочие сокращения
АТЭС — международная (региональная) экономическая организация «АзиатскоТихоокеанское экономическое сотрудничество»
ЕГРН — Единый государственный реестр недвижимости
ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок 
с ним
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование
ИТУ — исправительно-трудовое учреждение
КФХ — крестьянское (фермерское) хозяйство
ЛПХ — личное подсобное хозяйство
ЛТП — лечебно-трудовое учреждение
ОНТ — огородническое некоммерческое товарищество
РАН — Российская академия наук 
СНТ — садовое некоммерческое товарищество
ТСЖ — товарищество собственников жилья

Федеральный закон 
от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ

ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред., действующей на 2 июля 2021 г.)

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Ñòàòüÿ 1. 
Îñíîâíûå ïðèíöèïû çåìåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:
1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном 
ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей 
среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при 
осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть 
приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые 
позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить 
негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать 
участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной 
и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством; (пп. 4 в ред. Федерального закона от 03.10.2004 № 123-ФЗ)
5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками 
объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых 
территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, 
земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых 
объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается 
в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного 
принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий; (в ред. федеральных законов от 21.12.2004 № 172-ФЗ, 
от 04.12.2006 № 201-ФЗ)
7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных 
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности 

к определенной категории и разрешенного использования в соответствии 
с зонированием территорий и требованиями законодательства; (в ред. Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ)
9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется 
в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина 
на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему 
земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного 
законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы 
земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 
настоящей статьи принципам.

Êîììåíòàðèé
1. Термин «принцип» в переводе с латинского означает «основа». Принципы, 
перечисленные в ст. 1 ЗК, — это основополагающие правовые идеи, на базе которых 
должна формироваться вся нормотворческая деятельность в области земельного 
законодательства. Общие отраслевые принципы земельного законодательства, 
установленные в данной статье, основываются на общеправовых принципах, закрепленных Конституцией, и основных началах гражданского законодательства, 
дополняя и уточняя их (см. ст. 1 ГК).
Правовое регулирование земельных отношений нуждается в общих принципиальных подходах формирования нормативных правовых актов, выражающих взгляды законодателя на характер и содержание современных земельных отношений, 
т.е. основные направления земельной политики государства. Этим же принципам 
должно подчиняться также подзаконное нормотворчество вне зависимости от 
субъек та его издания.
Сложность регулирования отношений по использованию и охране земли заключается именно в ее двойственном характере: 1) земля — важнейшая составная часть 
природы, являющейся основой жизни и деятельности людей, поэтому любые действия с землей не могут осуществляться с нарушением прав и интересов проживающих на ней граждан (см. ст. 9 Конституции); 2) земельный участок — один из 
объектов гражданских прав, т.е. имущество, которое участвует в гражданском 
обороте в качестве объек та права собственности или других прав, если не установлены исключения (см. ст. 128, 261 ГК). 
Подпункт 1 п. 1 закрепляет принцип приоритетности охраны земли перед ее 
использованием в качестве объекта недвижимости и требует, чтобы правовое регулирование использования и охраны земли и природных ресурсов осуществлялось 
с учетом значимости их как основы жизни и деятельности. 
Подпунктом 2 п. 1 конституционные принципы осуществления собственниками 
и другими правообладателями земли свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами уточняются тем, что реализация 
указанных прав возможна при условии исключения нанесения ущерба окружающей 
природе и земле как части ее. 

Подпункт 3 п. 1 развивает конституционный принцип права каждого гражданина на охрану здоровья (см. ст. 41 Конституции; ст. 4 ФЗ от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об 
основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Этот пункт устанавливает принцип приоритетности охраны жизни и здоровья человека при реализации 
прав в сфере землепользования и охраны земли всеми субъектами земельных 
отношений, так как прежде всего земля является территорией проживания людей. 
Подпункт 4 п. 1 устанавливает принцип доступности для граждан, общественных 
и религиозных организаций (объединений) участия в решении вопросов использования земли любыми субъектами земельных отношений, если реализация прав 
другими лицами затрагивает их интересы (например, изъятие земельных участков 
для государственных и муниципальных нужд). Это нашло свое воплощение в различных нормах ГрК (см., например, ст. 5.1). Обеспечивается этот доступ органами 
государственной власти и органами местного самоуправления, которые выясняют 
мнение граждан через собрания, сходы граждан, местные референдумы, публичные 
слушания, общественные обсуждения и др.
До установления частной собственности на землю в России существовал принцип следования земли за домом, поскольку земля могла быть только в собственности государства. В настоящее время приоритет отдан земле, и поэтому в подп. 5 
п. 1 установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных 
с ними объектов недвижимости, т.е. объекты (здания, сооружения) на земле следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подробнее см. комментарий к ст. 35 ЗК; ст. 552, 652 ГК). Это одна 
из сложных проблем, поскольку и земельный участок, и возведенные на нем строения имеют один статус — недвижимость. Однако целевое назначение земельного 
участка определяет и вид возводимого строения, а изменение его влечет изменение 
характера использования и недвижимого имущества.
Подпункт 6 п. 1 комментируемой статьи содержит перечень видов земель, сохранение которых является приоритетным. Это особо ценные земли и земли особо 
охраняемых территорий, что вовсе не означает, что земли других категорий менее 
важны для общества. Изменение целевого назначения земель субъектами земельных правоотношений запрещено либо ограничено по правилам, установленным 
в ЗК (подробно см. ст. 95, 100 ЗК).
Принцип платности землепользования, установленный подп. 7 п. 1, выражается в определении платежей в виде земельного налога и арендной платы за земельные участки. C 1 сентября 2021 г. появляется еще один платеж за использование 
публичных земель без предоставления и установления сервитута (см. комментарий 
к ст. 65). Исключениями из этого правила является предоставление льгот по земельным платежам, которые могут вводиться федеральными законами и законами 
субъектов РФ, а субъектный состав и размер льгот — определяться в зависимости 
от возможностей бюджета.
Представительные органы муниципальных образований могут представлять 
дополнительные льготы по уплате земельного налога, категориям граждан, перечисленным в п. 5 ст. 391 НК, а также расширять этот перечень в зависимости от 
возможностей бюджета.
Следующим отраслевым принципом регулирования земельных отношений, 
установленным подп. 8 п. 1 ст. 1, является деление земель по целевому назначению 
на категории. Для каждой категории земель существует свой правовой режим, 
закрепленный ЗК (см. комментарий к ст. 7, 8, 77–103 ЗК). Это означает, что вся 
правовая регламентация о владении, пользовании и распоряжении землями, установление охранных зон ориентированы на конкретные категории земель, перечень 
которых является закрытым и может быть установлен только ЗК. 
Подпункт 9 п. 1 устанавливает принцип разграничения собственности на землю 
на федеральную, собственность субъектов и собственность муниципальных образований, что позволяет более оперативно управлять и распоряжаться землями, находящимися в публичной собственности, что закреплено в нормах ст. 16–19 ЗК. 

Принцип дифференцированного подхода (подп. 10 п. 1)  означает необходимость 
учета природных, социальных, экономических и иных факторов при определении 
правового режима земель, отнесении их к той или иной категории разрешенного 
использования в соответствии с территориальным зонирова нием. 
Принцип сочетания интересов общества и граждан, установленный подп. 11 
п. 1, означает, что правовая регламентация реализации прав на землю должна основываться на взаимном интересе всех субъектов земельных правоотношений, 
находить воплощение в нормах земельного законодательства, регулирующих использование земельных участков правообладателями, и определять ограничения 
и требования, направленные на защиту и обеспечение интересов всего общества. 
2. Пункт 2 комментируемой статьи констатирует, что перечень основных принципов земельного законодательства, установленный в п. 1 данной статьи, не является исчерпывающим и может допол няться. 

Ñòàòüÿ 2. 
Çåìåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской 
Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними 
законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, 
законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента 
Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.
2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.
3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов 
субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов 
Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, 
содержащие нормы земельного права.
4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов 
и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать 
акты, содержащие нормы земельного права.

Êîììåíòàðèé

1. В понятие «земельное законодательство» согласно комментируемой статье 
включаются только федеральные и региональные законы, хотя в общеправовом понимании «земельное законодательство» — это система отраслевых нормативных 
актов, регулирующих земельные отношения. Согласно подп. «в», «д», «к» п. 1 ст. 72 
Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся законодательство о природных ресурсах, земельное, лесное, водное законодательство, вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными 
и другими природными ресурсами. Статьей 76 Конституции установлены взаимоотношение нормативных актов, иерархия законов и иных нормативных правовых актов, 
согласно которым в случае противоречия между законами, между законом и иным 
правовым актом всегда действует закон, больший по силе. Указанное положение 
распространяется и на земельное законодательство.