Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

С.Ю. КАБАШОВ
Ю.С. КАБАШОВ
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ 
ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ 
И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ
ОРГАНИЗАЦИЯ 
И ВОПРОСЫ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Рекомендовано 
Советом Учебно-методического объединения 
по образованию вузов России в области менеджмента 
в качестве учебного пособия для студентов, 
обучающихся по направлению 38.03.04 
 
«Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»)
Москва 
ИНФРА-М 
202

УДК 340(075.8)
ББК 67я73
 
К12
Кабашов С.Ю.
К12  
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов 
и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования : учебное пособие / С.Ю. Кабашов, Ю.С. Кабашов. — 
Москва : ИНФРА-М, 2024. — 240 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/5240.
ISBN 978-5-16-009878-4 (print)
ISBN 978-5-16-101441-7 (online)
Учебное пособие раскрывает правовую и документационную регламентацию подготовки к изданию нормативных правовых актов с учетом 
требований современного законодательства и алгоритм организации и документирования процедуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Основное 
внимание уделено методам оформления реквизитов и текста официальных 
письменных документов нормативного характера с целью исключения 
коррупциогенных факторов. 
Предназначено для студентов, обучающихся по направлениям высшего 
образования «Г
осударственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), а также 
может быть полезным для руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, депутатов представительных органов, работников юридических служб, государственных и муниципальных служащих, ответственных за подготовку и издание нормативных правовых актов.
УДК 340(075.8)
ББК 67я73
© Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С., 
ISBN 978-5-16-009878-4 (print)
ISBN 978-5-16-101441-7 (online)
2015

Предисловие
Одним из средств борьбы с коррупцией является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Данное средство 
имплементировано в российское законодательство из международных антикоррупционных конвенций, и этот факт во многом обуславливает отсутствие сложившейся практики его применения в российских условиях. Антикоррупционная экспертиза нормативных 
правовых актов и их проектов должна стать важнейшим инструментом осуществления антикоррупционной политики Российской Федерации, приобретая в организации противодействия коррупции 
важное, а иногда основополагающее значение. Это обстоятельство 
стало основной причиной разработки учебного пособия и обусловило структуру издания, в котором основное внимание уделено вопросам организации и документирования антикоррупционной экспертизы.
Дисциплины, включенные в Основную образовательную программу 
направления 081100 «Г
осударственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»), такие как «Основы государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба», «Методы принятия управленческих решений», «Принятие и исполнение государственных решений», «Основы 
делопроизводства» освещают механизмы государственного и муниципального управления. Раскрыть студентам их содержание невозможно без акцентированного рассмотрения или указания на правила 
подготовки и организации исполнения нормативных правовых и 
ненормативных (индивидуально-правовых) актов органов публичной власти и на возможные способы выявления и устранения в них 
коррупциогенных факторов, существенно снижающих эффективность государственного и муниципального управления.
Учитывая постоянно возрастающую заинтересованность политического руководства государства вопросами реализации антикоррупционной политики, появляется острая необходимость в преподавании отдельной дисциплины «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». 
Данная дисциплина является логическим продолжением и конкретизацией основных положений курсов по теории государственного 
и муниципального управления.
Целью освоения дисциплины является формирование у студентов 
комплексного представления о методах и способах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, ее месте в практике подготовки 
3

и издания нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективность и результативность органов государственной власти и органов местного самоуправления в противодействии коррупции.
Задачами дисциплины являются:
•
• формирование системы знаний в области экспертной работы по 
выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов;
•
• раскрытие и обоснование методики антикоррупционной экспертизы, включая лингвистическую экспертизу текстов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
•
• формирование навыков проведения антикоррупционной экспертизы с учетом установленных правил подготовки проектов 
нормативных правовых актов и издания нормативных правовых 
актов, необходимых для будущей профессиональной деятельности на должностях гражданской и муниципальной службы.
Дисциплина «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» может входить 
в профессиональный цикл — в его вариативную часть или как дисциплина, по выбору студентов. Процесс изучения дисциплины направлен на формирование следующих общекультурных компетенций:
•
• стремление работать на благо общества (ОК-1);
•
• способность использовать для решения коммуникативных задач 
современные технические средства и информационные технологии (ОК-9);
•
• умение критически оценивать информацию, переоценивать накопленный опыт и конструктивно принимать решение на основе обобщения информации;
•
• способность к критическому анализу своих возможностей 
(ОК-14).
Кроме того, в процессе изучения дисциплины у студентов вырабатываются следующие общепрофессиональные компетенции:
•
• способность свободно ориентироваться в правовой системе России (ПК-9);
•
• умение разрабатывать проекты нормативных и ненормативных 
правовых актов, готовить заключения на нормативные правовые 
акты в соответствии с правилами юридической техники (ПК-15);
•
• навыки разработки проектной документации (ПК-43);
•
• умение вести делопроизводство и участвовать в ведении документооборота в органах государственной власти Российской 
Федерации, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, предприятиях и учреждениях, политических партиях, общественно-политических и некоммерческих 
организациях (ПК-45).
4

В результате изучения дисциплины студент должен:
знать:
•
• нормативную правовую базу по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
•
• установленные требования делопроизводства по подготовке и 
изданию нормативных правовых актов;
•
• установленные требования к письменному тексту нормативных 
правовых актов (омонимия, полисемия и синонимия слов и 
синтаксических конструкций);
уметь:
•
• анализировать процедуру подготовки и издания нормативного 
правового акта и делать из анализа соответствующие выводы;
•
• находить коррупциогенные факторы в тексте нормативного правового акта и проекта нормативного правового акта;
•
• составлять заключение по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных 
правовых актов;
владеть:
•
• навыками использования утвержденной методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов 
нормативных правовых актов;
•
• навыками формулировать необходимые выводы с использованием правовой и лингвистической терминологии.
В настоящее время недостаточно рекомендованной литературы, 
способной помочь преподавательскому составу в разработке методического материала для лекций и практических занятий по дисциплине «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов 
и проектов нормативных правовых актов». Кроме того, обязательная 
ежегодная актуализация учебных планов и рабочих учебных программ дисциплин, основанная на результатах исследования рынка 
труда и анализе отзывов и потребностей работодателей, а также требует включения материала, связанного с проблемами противодействия коррупции (в частности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов).
Принимая во внимание рост интереса со стороны руководства 
государства к вопросам реализации антикоррупционной политики, 
появляется острая необходимость в разработке рекомендованной 
литературы, способной помочь преподавательскому составу в разработке методического материала для лекций и практических занятий. 
Кроме того, обязательная ежегодная актуализация учебных планов 
и рабочих учебных программ дисциплин, основанная на результатах 
исследования рынка труда и анализе отзывов и потребностей работодателей, также требует включения материала, связанного с про5

блемами противодействия коррупции, в частности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В учебном пособии авторы попытались в доступной форме изложить классификацию нормативных правовых актов, а также коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в текстах правовых 
актов и способствовать коррупционным правонарушениям. В пособии описываются основные характеристики и отличия нормативных 
правовых актов, издаваемых государственными органами и органами 
местного самоуправления; раскрываются установленные государством правила делопроизводства в сфере создания нормативных 
правовых актов и организации их антикоррупционной экспертизы. 
Усвоению материала пособия будет способствовать прилагаемый 
терминологический словарь и образцы заключения по проведению 
антикоррупционной экспертизы. Представленный материал может 
быть также использован при организации курсов повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки в системе 
дополнительного образования гражданских и муниципальных служащих. Все федеральные правовые акты приводятся по состоянию 
на апрель 2014 г.
6

Глава 1  
Государство  
и противодействие коррупции
	
Как можно классифицировать  
проявления коррупции?
Проявления коррупции можно классифицировать по ряду 
критериев: типы взаимодействующих субъектов (нация и политическое руководство государства, граждане и служащие, коммерческие 
фирмы и чиновники); типы получаемой выгоды (получение доходов 
или уменьшение расходов); направленность (внутренняя и внешняя); способы взаимодействия субъектов и т.д.1 В истории России 
XVII–XIX вв. коррупция различалась тем, было ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий, что называлось старинным словом «мздоимство», или же были незаконные 
действия, что называлось «лихоимством»2. Различные проявления 
коррупции различаются и этической оценкой: одни действия считаются преступными, другие всего лишь аморальными3. Самые опасные для государства и общества формы коррупции квалифицируются 
как уголовные преступления. К ним относятся растрата (хищение) и 
взятки на регулярной основе. От обычного воровства растрата отличается тем, что изначально лицо получает право распоряжаться ресурсами легально. Взятка является разновидностью коррупции, при 
которой действия должностного лица связаны с оказанием какихлибо услуг физическому или юридическому лицу в обмен на предоставление определенной выгоды4.
1	
См.: Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 10; Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. 
Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 14.
2	
Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С. 18. См. 
также: Залывский Н.П., Залывский Р.Н. Коррумпированность и воровство — 
бытие или сознание в России. Архангельск, 2006. С. 43; Акимова Н.В. Истоки коррупции и особенности борьбы с ней в России XIV–XVII веков // 
История государства и права. 2008. № 8. С. 17–19.
3	
См.: Калугина Н.Г. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 56, 57.
4	
См.: Годунов И.В. Азбука противодействия коррупции от А до Я. М., 2012. 
С. 69.
7

Коррупция порождается взаимодействием физических и юридических лиц и чиновников. Это различные подарки и услуги должностному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится 
кумовство (непотизм). Коррупция возникает также при взаимодействии власти и бизнеса. На практике наиболее распространена внешняя (децентрализованная) коррупция, когда коррупционные правонарушения возникают в результате сделок между должностным лицом и частным лицом1. Распространение коррупции среди 
чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчиненные, и руководители. На практике подчиненные 
делят взятки не только с начальством, но и между собой. Борьба 
между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «рынок труда».
По мере развития коррупции происходит некоторая централизация рынка, начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники 
вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы снизить внутреннюю конкуренцию за каждую взятку и повысить общий 
доход. Вымогательство практикуется чиновниками, обладающими 
дискреционной властью препятствовать кому-либо в получении лицензий, специальных разрешений или любых других государственных или муниципальных услуг
, входящих в компетенцию чиновника. 
Если чиновник имеет полномочия оценивать сумму надлежащих 
выплат (например, налогов или пошлин), это также открывает возможности для вымогательства2.
Одним из основных путей коррупционного обогащения для бюрократии, прежде всего для управленческой элиты, являются государственные расходы. Государственные и муниципальные закупки, 
как правило, предполагают выбор объективно лучшего предложения 
из нескольких на основе конкурса, но часто чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки3. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т.п. В результате 
закупки осуществляются по завышенной цене. Среди других областей, наиболее прибыльных в плане коррупции, следует выделить:
1) налоговые льготы;
2) продажа сырьевых товаров по ценам ниже рыночных;
3) районирование, поскольку оно влияет на стоимость земли;
4) добыча природных ресурсов;
1	
См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы / пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2003. С. 303.
2	
См.: Долгова А.И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. 
М., 2003. С. 112.
3	
См.: Тижина Э.Н. К вопросу о коррупции в государственных закупках // 
Следователь. 2012. № 4. С. 37.
8

5) продажа государственных активов, в особенности приватизация государственных предприятий;
6) предоставление монополии определенному виду коммерческой 
(в особенности экспортно-импортной) деятельности;
7) контроль над теневой экономикой и нелегальным бизнесом 
(вымогательство, защита от преследования, устранение конкурентов 
и т.д.);
8) назначение на ответственные посты в органах власти.
На сегодняшний день коррупции подвержены все области государственного аппарата: от дачи взяток для поступления ребенка в 
детский сад до уровня высших государственных чиновников1. К сферам деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России, относятся:
•
• таможенные службы: пропуск через границу запрещенных к перевозке товаров, возврат конфискованных товаров и валюты, 
занижение таможенных пошлин, занижение таможенной стоимости товаров, необоснованные отсрочки таможенных платежей;
•
• медицинские организации: закупка оборудования и лекарств по 
завышенным ценам, выдача несоответствующих действительности медицинских заключений, приоритетное обслуживание одних граждан за счет других;
•
• автоинспекции: необоснованное предоставление лицензий, выдача водительских удостоверений; отсутствие законного наказания для нарушителей правил пользования дорогами; фальсификация сведений и выводов о дорожно-транспортных происшествиях в пользу заинтересованных лиц;
•
• судебные органы: предвзятое рассмотрение обстоятельств дела, 
принятие неправосудных решений, нарушение процессуальных 
норм, противоположные решения различных судов по одному и 
тому же делу, использование судов в качестве инструмента рейдерства;
•
• налоговые органы: невзимание налогов в полном объеме, возвращение НДС, вызванная конкурентами проверка и остановка 
производства;
•
• правоохранительные органы: возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование; отсутствие законного наказания за правонарушения 
различной тяжести;
1	
См.: Чашин А.Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. 
М., 2009. С. 12; Уткин В.А. Противодействие коррупции и формирование 
антикоррупционного поведения. М., 2010. С. 9.
9

•
• лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности;
•
• выдача разрешений на размещение и проведение банковских 
операций с бюджетными средствами;
•
• получение кредитов;
•
• получение экспортных квот;
•
• конкурсы на закупку товаров/услуг за счет бюджетных средств;
•
• строительство и ремонт за счет бюджетных средств;
•
• нотариальное удостоверение сделок;
•
• контроль за соблюдением условий лицензирования;
•
• надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;
•
• освобождение от призыва на военную службу в вооруженные 
силы;
•
• поступление в государственные высшие учебные заведения (в основном юридической и экономической специализаций);
•
• государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;
•
• поступление в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные воспитательные учреждения;
•
• прием на службу, позволяющую иметь значительный незаконный доход от должности в государственных и муниципальных 
учреждениях;
•
• формирование партийных избирательных списков.
Считается, что некоторые нормы права могут вызывать коррупцию, если накладывают на физическое лицо связанные с подчинением норме права обременения (потери)1. Стоит заметить, что даже 
когда сумма штрафа и взятки за преступление номинально равны, 
оплата штрафа сопровождается значительными затратами времени 
на совершение платежа в банке и предоставление в ведомство, выписавшее штраф, квитанции как доказательства об оплате. Вызываемые нормами права неденежные потери разнообразны и в различной мере неприятны для граждан. Стоит учесть также, что не все 
граждане готовы защищать свои права в суде. Сфера коррупции не 
ограничена государственным сектором: злоупотребления происходят 
в общественных организациях (профсоюзах, религиозных, благотворительных и др.). В частных коммерческих предприятиях управляющие используют свою дискреционную власть при заключении контрактов, найме новых работников, надзоре над подчиненными и т.д. 
Это открывает возможности для действий с целью получения личной 
выгоды, которые при этом могут наносить экономический ущерб 
1	
См.: Петровский А.В. Административные нормативно-правовые акты как 
условия коррупции в Российской Федерации // Российский криминологический взгляд. 2005. № 1. С. 100–104.
10