Основы правового регулирования застройки земель

Е.С. Болтанова

ОСНОВЫ 
ОСНОВЫ 

ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ  
ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ  

ЗАСТРОЙКИ  ЗЕМЕЛЬ
ЗАСТРОЙКИ  ЗЕМЕЛЬ

Монография
Монография

Второе издание, переработанное и дополненное
Второе издание, переработанное и дополненное

Москва 
РИОР

ИНФРА-М

УДК 349.4(075.4)
ББК 67.407
          Б79

Болтанова Е.С.

Основы правового регулирования застройки земель : монография / 

Е.С. Болтанова. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : РИОР : ИНФРА-М, 
2024. — 287 с. — (Научная мысль). — DOI: https://doi.org/10.29039/01958-0

ISBN 978-5-369-01958-0 (РИОР)
ISBN 978-5-16-019969-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-112521-2 (ИНФРА-М, online)

Монографическое исследование посвящено общим теоретическим про
блемам правового регулирования застройки земель. Застройка земель в 
настоящей книге рассматривается как особый вид природопользования и 
экологозначимая деятельность.

Книга адресована преподавателям, аспирантам, студентам юридических 

вузов, научным работникам, практикующим юристам и всем читателям, 
интересующимся нормативно-правовым регулированием использования 
природных объектов при возведении зданий, сооружений.

УДК 349.4(075.4)
ББК 67.407

ISBN 978-5-369-01958-0 (РИОР)
ISBN 978-5-16-019969-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-112521-2 (ИНФРА-М, online)
© Болтанова Е.С. 

Б79

Р е ц е н з е н т ы :
Бекишева С.Д. – профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Караган
динской академии МВД РК им. Б. Бейсенова, доктор юридических наук;

Никишин В.В. – профессор кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт
Петербургского государственного университета, доктор юридических наук

А в т о р :
Болтанова Е.С. – заведующая кафедрой гражданского права Томского государ
ственного университета, доктор юридических наук, профессор. Является автором 
более 130 печатных работ, в том числе монографий, учебников, учебных пособий 
и комментариев к действующему законодательству по проблемам земельного права, правового регулирования оборота недвижимого имущества и градостроительной  
деятельности

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ПРЕДИСЛОВИЕ  

ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ  

ЗАСТРОЙКИ ЗЕМЕЛЬ

Предлагаемая вниманию читателей монография Е.С. Болта
новой раскрывает сравнительно новую для экологического, природоресурсного, земельного права тему регулирования охраны 
и использования земельных участков в связи с застройкой земель. 
Проблема актуализируется тем, что использование земель и состояние окружающей среды, особенно в городах, продолжают 
оставаться неблагоприятными; почти 15% территории России согласно ежегодному Государственному докладу о состоянии окружающей среды в Российской Федерации находится в условиях 
экологического бедствия.

Состояние экологии регулярно обсуждается на заседаниях Го
сударственного Совета РФ и его президиума, Совета безопасности 
РФ, на парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете 
Федерации Федерального Собрания РФ, в субъектах РФ, городах 
и других населенных пунктах. Состояние окружающей среды и обеспечение рационального природопользования является предметом 
международного сотрудничества России; многократно ставился 
и остается актуальным вопрос о необходимости повышения эффективности землепользования, недопущения разбазаривания, загрязнения, захламления, самовольного захвата земельных участков. 

30 апреля 2012 г. указом Президента РФ утверждены Основы 

государственной политики в области экологического развития 
Российской Федерации на период до 2030 г. В них предусматриваются презумпция экологической опасности планируемой деятельности, обязательность оценки намечаемого воздействия на 
окружающую среду любого проекта, запрещение реализации проектов, которые могут привести к истощению природных ресурсов 
и иным негативным изменениям окружающей среды, увеличение 
объема строительства зданий и сооружений с учетом международного опыта применения «зеленых» стандартов.

Экологическое законодательство в широком смысле, включа
ющее и природоресурсное, земельное законодательство, содержит 
немало федеральных, региональных законов, правовых институтов 
и норм, в которых регулируются природная городская среда обитания, организация землепользования в населенных пунктах, предоставление и выделение земельных участков для самых различных 
нужд, охрана земель и т.п.

В Земельном кодексе РФ 2001 г., в отличие от предыдущих зе
мельных законов, предусматривается немало норм, в которых регулируются отношения по приобретению прав на земельные участки, ограничению их оборотоспособности, порядку и особенностям 
предоставления земельных участков для строительства и комплексного развития, торгам1. 

Заметная активизация жилищного строительства в России, при
нятие и реализация планов социально-экономического развития 
страны на ближайшие годы, включающих серьезные разделы об 
устранении излишних административных барьеров на пути выделения земель для строительства и соответствующей инфраструктуры, 
интенсификация деятельности Министерства регионального развития РФ обусловливают необходимость раскрытия и преодоления 
правовых, организационных и прочих трудностей при решении жилищных проблем и наведении земельного правопорядка. Поэтому 
обращение Е.С. Болтановой к правовым проблемам регулирования 
застройки земель представляется весьма своевременным. 

Автором последовательно и логично выстраивается ход рассуж
дений на заданную тему. Рассматриваются правовой режим — основа правового регулирования земельных отношений, его элементы 
и способы установления, право на застройку земель как элемент 
права природопользования, понятие застройки земель и ее место 
в системе смежных правовых категорий.

Подробно раскрываются соотношение понятий «застроенный 

земельный участок» и «застроенные земли», общие нормативно-правовые предпосылки застройки земель и зонирование земель 
в системе этих предпосылок, теоретико-правовые основы предоставления природных объектов в целях строительства, правовое ре
1 Подробнее см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федера
ции (постатейный) с путеводителем по судебной практики / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2020. 784 с.

гулирование порядка предоставления природных объектов в целях 
строительства, предлагается классификация застроенных земель 
и ее правовое значение.

Автор старается вести свои рассуждения от общего к частному, 

от простого — к сложному, начиная работу с дискуссий о таком 
спорном в науке понятии, как «правовой режим», которому посвящались работы теоретиков права: С.С. Алексеева, В.Б. Исакова, 
А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, 
И.С. Самощенко и др.

Отсутствие ясности и единства мнений о сущности «правово
го режима» свойственны и экологическому, природоресурсному, 
земельному праву, где правовой режим служит правовой основой 
и признаком публичного регулирования природоохранных, земельных отношений, свидетельствует о необходимости сохранения позиций государства в управлении делами общества в интересах человека, активизации и упорядочения государственного управления 
земельными и иными природными ресурсами страны при участии 
общественных объединений и иных элементов и механизмов воздействия на публичную власть1. 

В работе осуществляется дифференциация правовых режимов; 

она диктуется своеобразием задач, стоящих перед законодателем 
при регулировании земельных отношений и перед правоприменителем при реализации требований нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования, 
и определяется многообразным значением земли, необходимостью 
учета соответствующих государственных, общественных и частных 
интересов в земельной сфере.

Многообразие элементов самого правового режима земель пре
допределено дифференцированным подходом к его установлению, 
учетом природных, социальных, экономических и иных факторов, 
предусмотренных в подп. 10 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации: под иными можно подразумевать национальные, 
психологические, климатические, географические, а в последнее 
время заговорили и о нравственных факторах применительно к охране, использованию земли.

Рукотворные объекты недвижимости, возводимые в процессе 

строительства, всегда взаимодействуют с окружающей их природ
1 См.: Тихомиров Ю.А. Государство. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. 320 с.

ной средой. Как справедливо обращается внимание в работе, тесная взаимосвязь и взаимозависимость природных объектов определяет тот факт, что застройка представляет собой такой вид использования земельного участка, при котором происходит комплексное 
влияние и изменение свойств многих, а подчас и всех, компонентов 
природной среды, природных объектов, что в очередной раз доказывает роль природоохранного фактора при застройке территорий. 
При непосредственном осуществлении строительной деятельности меняется их качественное состояние: происходит целенаправленное превращение соответствующей части земной поверхности и расположенных на ней (над и под ней) природных объектов 
в природно-антропогенный объект, то есть в объект, подвергшийся 
антропогенному, человеческому, промышленному, агрохозяйственному воздействию.

При характеристике отношений по возведению зданий и соору
жений, а также анализе соответствующих норм акцент порой делается сначала на нормах гражданского, градостроительного, а затем — 
земельного, природоресурсного законодательства. Между тем процесс строительства, реконструкции объектов капитального характера 
сопряжен с активным, агрессивным воздействием на окружающую 
среду и всегда связан с использованием природных объектов. 

Автором проанализированы российские и некоторые зарубеж
ные нормы природоресурсного законодательства — земельного, 
водного, лесного законодательства и законодательства о недрах, 
об охране атмосферного воздуха и обоснованно доказывается, что 
застройка земель (как часть строительных работ и работ по реконструкции) является одним из видов природопользования, и при том 
важнейшим, широко и успешно распространяющимся в строительной практике. 

Возведение объектов недвижимости, застройка территории ха
рактеризуются как необходимостью получения специальных разрешений (лицензий) и прав на недра, на земельные и лесные участки, 
на водные объекты, так и использованием природных объектов без 
каких-либо разрешений, например использованием и охраной атмосферного воздуха, объектов животного мира, что, заметим, предполагает не ослабление, а усиление экологического, земельного 
государственного надзора, муниципального, общественного, производственного контроля.

Деятельность по застройке земель нарушает естественное, суще
ствующее состояние природной среды. Строительство — потенциально конфликтная деятельность, где сталкиваются общественные 
интересы в сохранении природных объектов и благоприятной окружающей среды с экономическими интересами в возведении новых 
зданий, строений, сооружений: однако и предпринимательская, 
экономическая деятельность должна осуществляться с учетом общественных интересов, и природоохрана имеет своей целью создание 
условий для обеспечения здоровья, труда, отдыха, жизни граждан.

Как отмечается в работе, непосредственно занятый объектом 

рукотворной недвижимости земельный участок, иной природный 
объект зачастую характеризуется разрушением поверхностного, 
почвенного слоя, уничтожением зеленых насаждений и иного растительного покрова, нарушением водной среды обитания, недр 
и здесь переплетаются, конкурируют общественные и частные интересы, порой трудно определить — где какие: экономика и экология имеют один фонетический корень, обрекающий их на вечную 
конфронтацию. 

В предложенной работе основное внимание обращается на за
стройку земель, которая является способом изменения качественных 
и юридических характеристик земной поверхности и расположенных на ней (над или под ней) природных объектов; застройка охватывает только часть деятельности (весьма важную, если не главную 
для окружающей природной среды) по созданию объекта недвижимости в процессе строительства, а также по реконструкции недвижимого имущества. Именно поэтому, если строительство акцентирует 
внимание на антропогенном (рукотворном) объекте недвижимости, 
то застройка — на природном, природно-антропогенном застраиваемом объекте. Если объектом застройки земель как правоотношения 
являются земля, земельный участок, другие природные объекты, то 
объектом строительства — здание, строение, сооружение.

Раскрывая систему природных объектов, автор допускает и осу
ществляет выделение в их составе наряду с собственно природными 
объектами отдельной подгруппы и обозначение их квазиприродными объектами («будто бы природными объектами»). Такие объекты, 
по мнению Е.С. Болтановой, хотя и могут признаваться природными, но не имеют естественного происхождения и часто обладают 
двойным статусом. 

Использование приставки «квази» позволяет автору обратить 

внимание на особую природу появления таких объектов, в некоторых случаях — на специфику их эксплуатации. Каждый из названных (небесспорно) Е.С. Болтановой квазиприродных объектов 
представляет собой искусственно созданную систему со сложившимся в течение определенного времени обменом веществ и энергией между живыми и неживыми ее элементами. 

Сформировавшаяся под влиянием естественных факторов эко
логическая система порой требует поддержания со стороны человека — наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ, производства берегоукрепительных работ и других подобных действий. 
На введенный и мотивированный Е.С. Болтановой сравнительно 
новый термин «квазиприродный» объект должен распространяться правовой режим природного объекта, а также и рукотворного 
(искусственного) объекта. Соответственно, правовое регулирование общественных отношений по поводу этих объектов строится 
на значительном количестве правовых норм, направленных на их 
охрану, специальных норм, в том числе юридико-технических, об 
их использовании — с одной стороны, и нормативных правил об их 
эксплуатации — с другой стороны, имеющих различное содержание и правовую природу. 

Правильно отмечается, что застройка земель — общественное 

отношение, в рамках которого в результате целенаправленной человеческой деятельности соответствующая часть земной поверхности и расположенных на ней (над или под ней) природных объектов трансформируется в природно-антропогенные объекты путем 
создания или реконструкции недвижимости либо в так называемый 
автором квазиприродный объект. 

Не всегда застройка земель приводит к появлению застроенных 

земельных участков (или земель) и распространению на эти земли 
соответствующего правового режима. Термином «застроенный земельный участок» автор охватывает земельные участки, на которых 
(под которыми) располагаются только рукотворные объекты недвижимости: здания, сооружения, объекты незавершенные строительством, а также самовольные постройки. 

Правовой режим застроенных земель распространяется не толь
ко на территорию собственно занятую объектом недвижимости, но 
и на прилегающую территорию — необходимую для использования 

и (или) эксплуатации возведенной недвижимости, поскольку функционирование такого объекта без соответствующей дополнительной 
площади земельного участка невозможно и использование этой территории для иных целей не предполагается.

По целому ряду причин, названных в работе, не всегда возмож
но квалифицировать застроенную часть земли как застроенный земельный участок в современном понимании. Достаточно большие 
площади земель, особенно ранее, застраивались без правоустанавливающих документов на землю. Некоторые виды недвижимого 
имущества не всегда требуют существования сформированного 
земельного участка, занимаемого недвижимостью. Так, линейные 
объекты часто возводятся на нескольких земельных участках, причем использование данного термина здесь относительно, поскольку на кадастровый учет такие земельные участки могут быть и не 
поставлены: строительство линейных объектов производится на 
основании проекта планировки территории и проекта межевания 
территории (ст. 51, 55 ГрК РФ).

Интересной представляется классификация застроенных земель 

с позиции характеристики именно земли, а не расположенного на 
нем объекта недвижимости. Важно разграничивать застроенные 
земли в зависимости от расположенности постройки относительно 
земной поверхности (земли, занятые подземными, наземными, надземными или наземно-подземными зданиями, сооружениями), поскольку только наличие наземной или наземно-подземной постройки позволяет землеобладателю — землевладельцу, землепользователю приватизировать земельный участок.

Заслуживает поддержки выделение земель, занятых правомерно 

возведенными объектами недвижимости, земель (территорий) объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов 
Российской Федерации, что обусловлено особыми публичными интересами государства и общества в сохранении недвижимых объектов 
культурного наследия и вследствие этого — установлением специфического правового режима занятых ими земельных участков.

Все большее количество земель, водных объектов, недр, лесов 

попадает под воздействие человеческой деятельности и требуется 
обеспечение как эффективного, так и рационального использования природных ресурсов, повышение требований по охране окружающей среды, и эти цели призваны решать нормы природоре

сурсного, природоохранного и градостроительного характера и соответствующего законодательства. 

Исходя из ст. 9 Конституции РФ государство как представитель 

публичной власти в нормативных правовых актах устанавливает 
допустимые формы использования природных ресурсов для строительства, реконструкции конкретных видов зданий, сооружений, 
тем самым можно говорить о существовании правовых предпосылок и условий застройки земель, чем еще раз этот феномен объединяет земельное и природоохранное право и законодательство. 

Автором анализируются предпосылки застройки земель. В це
лях обеспечения комплексной охраны окружающей среды, природных объектов в их взаимосвязи при осуществлении деятельности на земельном участке законодательство содержит природоохранные предпосылки застройки земель. Градостроительные 
требования, включающие формы охраны и использования природных ресурсов, определяют или уточняют возможность строительства того или иного объекта недвижимости в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки1. Разрешенные природоресурсным и градостроительным 
законодательством и отвечающие природоохранным требованиям объекты недвижимого имущества строятся с учетом гражданско-правовых предпосылок и условий застройки земель, определяющих объем прав лица, возводящего постройку, и лица — правообладателя природного ресурса, используемого при застройке, 
способы их защиты. Можно сказать, что гражданско-правовые 
положения заканчивают (или начинают?) формирование общих 
нормативно-правовых и индивидуально-правовых предпосылок 
застройки земель, в том числе путем установления прав, обладание которыми позволяет строить объекты, соответствующие нормам природоресурсного, природоохранного и градостроительного законодательства.

В системе правовых предпосылок и условий получения земель
ных участков и застройки земель в монографии рассматривается 
зонирование территорий как система, которая также олицетворяет 
проявление публичной власти, налагая ряд обременений на землепользователей и застройщиков. В настоящее время стоит вопрос 

1 См.: Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений / Под 

ред. Е.Л. Мининой. М.: МГУЛ, 2013. 268 с.