Основы правового регулирования застройки земель

Е.С. Болтанова
ОСНОВЫ
ОСНОВЫ
ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ЗАСТРОЙКИ  ЗЕМЕЛЬ
ЗАСТРОЙКИ  ЗЕМЕЛЬ
Монография
Монография
Москва
РИОР
ИНФРА-М

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
УДК 349.4(075.4)
ББК 67.407
          Б79
А в т о р :
Болтанова Е.С. – доцент кафедры природоресурсного, земельного и экологического права Томского государственного университета, кандидат юридических наук. 
Является автором более 80 печатных работ, в том числе монографии, учебника, учебных пособий и комментариев к действующему законодательству по проблемам земельного права и правового регулирования оборота недвижимого имущества
Р е ц е н з е н т ы :
Бекишева С.Д. – профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Карагандинской академии МВД РК им. Б. Бейсенова, доктор юридических наук;
Никишин В.В. – профессор кафедры правовой охраны окружающей среды СанктПетербургского государственного университета, доктор юридических наук
Б79
Болтанова Е.С.
Основы правового регулирования застройки земель : монография / 
Е.С. Болтанова. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2018. — 268 с. — (Научная 
мысль). — DOI: https://doi.org/10.12737/731
ISBN 978-5-369-01293-2 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-009270-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-106479-5 (ИНФРА-М, online)
Монографическое исследование посвящено общим теоретическим проблемам правового регулирования застройки земель. Застройка земель в 
настоящей книге рассматривается как особый вид природопользования и 
экологозначимая деятельность.
Книга адресована преподавателям, аспирантам, студентам юридических 
вузов, научным работникам, практикующим юристам и всем читателям, 
интересующимся нормативно-правовым регулированием использования 
природных объектов при возведении зданий, сооружений.
УДК 349.4(075.4)
ББК 67.407
ISBN 978-5-369-01293-2 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-009270-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-106479-5 (ИНФРА-М, online)
© Болтанова Е.С. 

ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАСТРОЙКИ
ЗЕМЕЛЬ. ПРЕДИСЛОВИЕ К МОНОГРАФИИ
Е.С. БОЛТАНОВОЙ «ОСНОВЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАСТРОЙКИ ЗЕМЕЛЬ»
Предлагаемая вниманию читателей монография Е.С. Болтановой
раскрывает сравнительно новую для экологического, природоресурсного, земельного права тему регулирования охраны и использования
земельных участков в связи с застройкой земель. Проблема актуализируется тем, что использование земель и состояние окружающей
среды, особенно в городах, продолжают оставаться неблагоприятными; почти 15 % территории России согласно ежегодному Государственному докладу о состоянии окружающей среды в Российской Федерации находится в условиях экологического бедствия.
Состояние экологии регулярно обсуждается на заседаниях Государственного Совета РФ и его президиума, Совета безопасности РФ,
на парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в субъектах РФ, городах и других населенных пунктах. В июне 2013 г. в Московской области состоялась Международная научно-практическая конференция «Экологоправовые проблемы устойчивого развития поселений», был издан
сборник тезисов, представленных на ней докладов с аналогичным
названием. Состояние окружающей среды и обеспечение рационального природопользования является предметом международного сотрудничества России; многократно ставился и остается актуальным
вопрос о необходимости повышения эффективности землепользования, недопущения разбазаривания, загрязнения, захламления, самовольного захвата земельных участков.
30 апреля 2012 г. указом Президента РФ утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. В них предусматриваются презумпция экологической опасности планируемой деятельности, обязательность оценки намечаемого воздействия на окружающую среду
любого проекта, запрещение реализации проектов, которые могут
привести к истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды, увеличение объема строительства зданий и сооружений с учетом международного опыта применения «зеленых» стандартов.
Экологическое законодательство в широком смысле, включающее
и природоресурсное, земельное законодательство, содержит немало
федеральных, региональных законов, правовых институтов и норм, в
которых регулируются природная городская среда обитания, организация землепользования в населенных пунктах, предоставление и вы3

деление земельных участков для самых различных нужд, охрана земель и т.п.
В Земельном кодексе РФ 2001  г.,  в отличие от предыдущих земельных законов, предусматривается немало норм, в которых регулируются отношения по приобретению прав на земельные участки,
ограничению их оборотоспособности, порядку и особенностям предоставления земельных участков для строительства и комплексного
освоения в целях жилищного строительства, выбору и нормам участков для строительства, торгам в виде конкурсов и аукционов (глава V
«Возникновения прав на землю», ст. 27, 28, 30–338 ЗК РФ)1.
Заметная активизация жилищного строительства в России, принятие и реализация планов социально-экономического развития страны
на ближайшие годы, включающих серьезные разделы об устранении
излишних административных барьеров на пути выделения земель для
строительства и соответствующей инфраструктуры, интенсификация
деятельности Министерства регионального развития РФ обусловливают необходимость раскрытия и преодоления правовых, организационных и прочих трудностей при решении жилищных проблем и наведении земельного правопорядка. Поэтому обращение Е.С. Болтановой
к правовым проблемам регулирования застройки земель представляется весьма своевременным.
Автором последовательно и логично выстраивается ход рассуждений на заданную тему. Рассматриваются правовой режим — основа
правового регулирования земельных отношений, его элементы и способы установления, право на застройку земель как элемент права природопользования, понятие застройки земель и ее место в системе
смежных правовых категорий.
Подробно раскрываются соотношение понятий «застроенный земельный участок» и «застроенные земли», общие нормативноправовые предпосылки застройки земель и зонирование земель в системе этих предпосылок, теоретико-правовые основы предоставления
природных объектов в целях строительства, правовое регулирование
порядка предоставления природных объектов в целях строительства,
предлагается классификация застроенных земель и ее правовое значение.
Автор старается вести свои рассуждения от общего к частному, от
простого — к сложному, начиная работу с дискуссий о таком спорном
в науке понятии, как «правовой режим», которому посвящались работы теоретиков права: С.С. Алексеева, В.Б. Исакова, А.В. Малько,
Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, И.С. Самощенко
и др.
1 Подробнее см.: Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ЮРАЙТ, 2011. 688 с.
4

Отсутствие ясности и единства мнений о сущности «правового режима» свойственны и экологическому, природоресурсному, земельному праву, где правовой режим служит правовой основой и признаком публичного регулирования природоохранных, земельных отношений, свидетельствует о необходимости сохранения позиций государства в управлении делами общества в интересах человека, активизации и упорядочения государственного управления земельными и
иными природными ресурсами страны при участии общественных
объединений и иных элементов и механизмов воздействия на публичную власть1.
В работе осуществляется дифференциация правовых режимов; она
диктуется своеобразием задач, стоящих перед законодателем при регулировании земельных отношений и перед правоприменителем при
реализации требований нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования, и определяется многообразным значением земли, необходимостью учета соответствующих
государственных, общественных и частных интересов в земельной
сфере.
Многообразие элементов самого правового режима земель предопределено дифференцированным подходом к его установлению, учетом природных, социальных, экономических и иных факторов, предусмотренных в подп. 10 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации: под иными можно подразумевать национальные, психологические, климатические, географические, а в последнее время заговорили и о нравственных факторах применительно к охране, использованию земли.
Рукотворные объекты недвижимости, возводимые в процессе
строительства, всегда взаимодействуют с окружающей их природной
средой. Как справедливо обращается внимание в работе, тесная взаимосвязь и взаимозависимость природных объектов определяет тот
факт, что застройка представляет собой такой вид использования земельного участка, при котором происходит комплексное влияние и
изменение свойств многих, а подчас и всех, компонентов природной
среды, природных объектов, что в очередной раз доказывает роль
природоохранного фактора при застройке территорий. При непосредственном осуществлении строительной деятельности меняется их качественное состояние: происходит целенаправленное превращение
соответствующей части земной поверхности и расположенных на ней
(над и под ней) природных объектов в природно-антропогенный объект, то есть в объект, подвергшийся антропогенному, человеческому,
промышленному, агрохозяйственному воздействию.
При характеристике отношений по возведению зданий и сооружений, а также анализе соответствующих норм акцент порой делается
1 См.: Тихомиров Ю.А. Государство. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. 320 с.
5

сначала на нормах гражданского, градостроительного, а затем — земельного, природоресурсного законодательства. Между тем, процесс
строительства, реконструкции объектов капитального характера сопряжен с активным, агрессивным воздействием на окружающую среду и всегда связан с использованием природных объектов.
Автором проанализированы российские и некоторые зарубежные
нормы природоресурсного законодательства — земельного, водного,
лесного законодательства и законодательства о недрах, об охране атмосферного воздуха и обоснованно доказывается, что застройка земель (как часть строительных работ и работ по реконструкции) является одним из видов природопользования, и при том важнейшим, широко и успешно распространяющимся в строительной практике.
Возведение объектов недвижимости, застройка территории характеризуются как необходимостью получения специальных разрешений
(лицензий) и прав на недра, на земельные и лесные участки, на водные объекты, так и использованием природных объектов без какихлибо разрешений, например использованием и охраной атмосферного
воздуха, объектов животного мира, что, заметим, предполагает не
ослабление, а усиление экологического, земельного государственного
надзора, муниципального, общественного, производственного контроля.
Деятельность по застройке земель нарушает естественное, существующее состояние природной среды. Строительство — потенциально конфликтная деятельность, где сталкиваются общественные
интересы в сохранении природных объектов и благоприятной окружающей среды с экономическими интересами в возведении новых
зданий, строений, сооружений: однако и предпринимательская, экономическая деятельность должна осуществляться с учетом общественных интересов, и природоохрана имеет своей целью создание
условий для обеспечения здоровья, труда, отдыха, жизни граждан.
Как отмечается в работе, непосредственно занятый объектом рукотворной недвижимости земельный участок, иной природный объект
зачастую характеризуется разрушением поверхностного, почвенного
слоя, уничтожением зеленых насаждений и иного растительного покрова, нарушением водной среды обитания, недр и здесь переплетаются, конкурируют общественные и частные интересы, порой трудно
определить — где какие: экономика и экология имеют один фонетический корень, обрекающий их на вечную конфронтацию.
В предложенной работе основное внимание обращается на застройку земель, которая является способом изменения качественных и
юридических характеристик земной поверхности и расположенных на
ней (над или под ней) природных объектов; застройка охватывает
только часть деятельности (весьма важную, если не главную для
окружающей природной среды) по созданию объекта недвижимости в
процессе строительства, а также по реконструкции недвижимого
6

имущества. Именно поэтому, если строительство акцентирует внимание на антропогенном (рукотворном) объекте недвижимости, то застройка — на природном, природно-антропогенном застраиваемом
объекте. Если объектом застройки земель как правоотношения являются земля, земельный участок, другие природные объекты, то объектом строительства — здание, строение, сооружение.
Раскрывая систему природных объектов, автор допускает и осуществляет выделение в их составе наряду с собственно природными
объектами отдельной подгруппы и обозначение их квазиприродными
объектами («будто бы природными объектами»). Такие объекты, по
мнению Е.С. Болтановой, хотя и могут признаваться природными, но
не имеют естественного происхождения и часто обладают двойным
статусом.
Использование приставки «квази» позволяет автору обратить внимание на особую природу появления таких объектов, в некоторых
случаях — на специфику их эксплуатации. Каждый из названных (небесспорно) Е.С. Болтановой квазиприродных объектов представляет
собой искусственно созданную систему со сложившимся в течение
определенного времени обменом веществ и энергией между живыми
и неживыми ее элементами.
Сформировавшаяся под влиянием естественных факторов экологическая система порой требует поддержания со стороны человека —
наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ, производства
берегоукрепительных работ и других подобных действий. На введенный и мотивированный Е.С. Болтановой сравнительно новый термин
«квазиприродный» объект должен распространяться правовой режим
природного объекта, а также и рукотворного (искусственного) объекта. Соответственно, правовое регулирование общественных отношений по поводу этих объектов строится на значительном количестве
правовых норм, направленных на их охрану, специальных норм, в том
числе юридико-технических, об их использовании — с одной стороны, и нормативных правил об их эксплуатации — с другой стороны,
имеющих различное содержание и правовую природу.
Правильно отмечается, что застройка земель — общественное отношение, в рамках которого в результате целенаправленной человеческой деятельности соответствующая часть земной поверхности и расположенных на ней (над или под ней) природных объектов трансформируется в природно-антропогенные объекты путем создания или
реконструкции недвижимости либо в так называемый автором квазиприродный объект.
Не всегда застройка земель приводит к появлению застроенных
земельных участков (или земель) и распространению на эти земли
соответствующего правового режима. Термином «застроенный земельный участок» автор охватывает земельные участки, на которых
(под которыми) располагаются только рукотворные объекты недви7

жимости: здания, сооружения, объекты незавершенные строительством, а также самовольные постройки.
Правовой режим застроенных земель распространяется не только
на территорию собственно занятую объектом недвижимости, но и на
прилегающую территорию — необходимую для использования и
(или) эксплуатации возведенной недвижимости, поскольку функционирование такого объекта без соответствующей дополнительной
площади земельного участка невозможно и использование этой территории для иных целей не предполагается.
По целому ряду причин, названных в работе, не всегда возможно
квалифицировать застроенную часть земли как застроенный земельный участок в современном понимании. Достаточно большие площади земель, особенно ранее, застраивались без правоустанавливающих
документов на землю. Некоторые виды недвижимого имущества не
всегда требуют существования сформированного земельного участка,
занимаемого недвижимостью. Так, линейные объекты часто возводятся на нескольких земельных участках, причем использование данного
термина здесь относительно, поскольку на кадастровый учет такие
земельные участки могут быть и не поставлены: строительство линейных объектов производится на основании проекта планировки
территории и проекта межевания территории (ст. 51, 55 ГрК РФ).
Интересной представляется классификация застроенных земель с
позиции характеристики именно земли, а не расположенного на нем
объекта недвижимости. Важно разграничивать застроенные земли в
зависимости от расположенности постройки относительно земной
поверхности (земли, занятые подземными, наземными, надземными
или наземно-подземными зданиями, сооружениями), поскольку только наличие наземной или наземно-подземной постройки позволяет
землеобладателю — землевладельцу, землепользователю приватизировать земельный участок.
 Заслуживает поддержки выделение земель, занятых правомерно
возведенными объектами недвижимости, земель (территорий) объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, что обусловлено особыми публичными интересами государства и общества в сохранении недвижимых объектов
культурного наследия и вследствие этого — установлением специфического правового режима занятых ими земельных участков.
Все большее количество земель, водных объектов, недр, лесов попадает под воздействие человеческой деятельности и требуется обеспечение как эффективного, так и рационального использования природных ресурсов, повышение требований по охране окружающей
среды, и эти цели призваны решать нормы природоресурсного, природоохранного и градостроительного характера и соответствующего
законодательства.
8

Исходя из ст. 9 Конституции РФ государство как представитель
публичной власти в нормативных правовых актах устанавливает допустимые формы использования природных ресурсов для строительства, реконструкции конкретных видов зданий, сооружений, тем самым можно говорить о существовании правовых предпосылок и
условий застройки земель, чем еще раз этот феномен объединяет земельное и природоохранное право и законодательство.
Автором анализируются предпосылки застройки земель. В целях
обеспечения комплексной охраны окружающей среды, природных
объектов в их взаимосвязи при осуществлении деятельности на земельном участке законодательство содержит природоохранные предпосылки застройки земель. Градостроительные требования, включающие формы охраны и использования природных ресурсов, определяют или уточняют возможность строительства того или иного объекта недвижимости в документах территориального планирования и
правилах землепользования и застройки1. Разрешенные природоресурсным и градостроительным законодательством и отвечающие природоохранным требованиям объекты недвижимого имущества строятся с учетом гражданско-правовых предпосылок и условий застройки
земель, определяющих объем прав лица, возводящего постройку, и
лица — правообладателя природного ресурса, используемого при застройке, способы их защиты. Можно сказать, что гражданскоправовые положения заканчивают (или начинают?) формирование
общих нормативно-правовых и индивидуально-правовых предпосылок застройки земель, в том числе путем установления прав, обладание которыми позволяет строить объекты, соответствующие нормам
природоресурсного, природоохранного и градостроительного законодательства.
В системе правовых предпосылок и условий получения земельных
участков и застройки земель в монографии рассматривается зонирование территорий как система, которая также олицетворяет проявление публичной власти, налагая ряд обременений на землепользователей и застройщиков. В настоящее время стоит вопрос о целевом
назначении, фиксации, регистрации ограничений, связанных с выделением земель этих зон.
Выделяется сплошное зонирование, которое характеризуется тем,
что определенная территория делится на отдельные части, как правило, без территориальных разрывов; к этому типу можно условно относить  градостроительное зонирование, являющееся в какой-то мере
определяющим в установлении правового режима земель, предназначенных для застройки в населенных пунктах. Думается, что встречающиеся в настоящее время попытки принижать в этой сфере столкно1 См.: Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений / Под
ред. Е.Л. Мининой. М.: МГУЛ, 2013. 268 с.
9

вения общих и частных интересов требования землеустройства не
имеют научных и убедительных мотивировок.
Под спорадическим зонирование понимается выделение отдельных зон и установление для них особого правового режима, не свойственного окружающим землям. В результате спорадического зонирования появляются так называемые специальные зоны: санитарнозащитные, охранные и иные; важно, чтобы они служили конструктивным целям и не создавали искусственных лишних административных
барьеров1.
При предоставлении природных объектов для строительства возникают и развиваются различные правоотношения: взаимосвязанные
и последовательно развивающиеся общественные отношения, подлежащие, в силу своей значимости, правовому регулированию, представляют собой сложную систему, заслуживающую углубленного исследования, которое, надо полагать, указанной монографией не закончится.
Поскольку застройка земель связана с природопользованием, в работе раскрывается порядок предоставления земельных, водных ресурсов и участков недр для строительства. Автором отмечается концептуальный подход законодателя к установлению специальных норм и
правил предоставления земельных участков, иных отдельных природных объектов для строительства или для целей, сопряженных с возможностью строительства.
Процедуры наделения заинтересованных лиц государственными
или муниципальными органами правом лесопользования, водопользования, недропользования, землепользования в целях застройки отличаются повышенной регламентацией и некоторой сложностью, что
обуславливается необходимостью сочетания публичных и частных
интересов, ответственности за справедливость, благополучие и процветание перед нынешним и будущими поколениями, признанием
земель и других природных ресурсов основой жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории (преамбула и
ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Для обеспечения экологической безопасности, устойчивого благоприятного состояния окружающей среды, сохранения биологического
разнообразия, существования и стабильного использования природных ресурсов законодатель закрепляет и Е.С. Болтанова рассматривает специальные процедуры получения природных ресурсов в пользование для цели, связанной с застройкой земель, отличающиеся от
предоставления права на земельный участок (права землепользования). Возможность застройки земель должна быть всегда обусловлена
1 См. диссертацию кандидата юридических наук О.А. Золотовой «Правовой режим земель охранных зон». М.: ИЗиСП, 2013. 176 с.
10