Основы правовой политики

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ - МАГИСТРАТУРА серия основана в 1 996 г.



А.В. МАЛЬКО
А.Ю. САЛОМАТИН


ОСНОВЫ
ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ



Второе издание



                          Рекомендовано в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция» (квалификация (степень) — магистр)

znanium.com

Москва РИОР ИНФРА-М

УДК 340.11:32(075.8)
ББК 67.0я73
      М21









   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Авторы:
А.В. Малько — д-р юрид. наук, профессор, Поволжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове, заслуженный деятель науки РФ; А.Ю. Саломатин — д-р юрид. наук, д-р истор. наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии Пензенского государственного университета, руководитель НОЦ Сравнительной правовой политики, главный редактор журнала «Сравнительные правовые и политические исследования», член-корреспондент Международной академии сравнительного права

Рецензенты:
       д-р юрид. наук, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии Н.И. Матузов;
       канд. юрид. наук, доцент, Председатель Законодательного собрания Пензенской области А.Д. Гуляков



       Малько А.В., Саломатин А.Ю.
М21 Основы правовой политики : учебное пособие для магистрантов / А.В. Малько, А.Ю. Саломатин. — 2-е изд. — Москва : РИОР : ИНФРА-М, 2023. — 170 с. — (Высшее образование: Магистратура). — DOI: https://www.dx.doi.org/10.12737/4802
          ISBN 978-5-369-01376-2 (РИОР)
          ISBN 978-5-16-010161-3 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-101981-8 (ИНФРА-М, online)
          Инновационное учебное пособие предназначено для магистрантов по направлению «Юриспруденция» и призвано познакомить их с основными проблемами российской правовой политики и ее инструментарием. Впервые рассматриваются генезис правовой политики, ее цели и средства, духовные начала, связь с модернизационными процессами и глобализацией, гражданским обществом.
          Книга может быть интересна также преподавателям и научным работникам, политикам, представителям и экспертам органов государственной власти, вовлеченным в процесс реформирования права.

                                                      УДК 340.11:32(075.8)
                                                      ББК 67.0я73






ISBN 978-5-369-01376-2 (РИОР)
ISBN 978-5-16-010161-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-101981-8 (ИНФРА-М, online)

© Малько А.В., Саломатин А.Ю.

                ПРЕДИСЛОВИЕ





   В XXI в. активно формируется категория «правовая политика», отражающая собой многогранную реальность: процессы оптимизации права, пути правового развития общества, способы полноценного выстраивания его правовой системы и т.д. Эта категория начинает формироваться, по сути, только тогда, когда возникает жизненная необходимость в явлении «правовая политика», в соответствующей системной, последовательной и научно обоснованной деятельности в сфере правового регулирования, когда право начинает высоко цениться и с ним связывают возможность усовершенствования государства — доведения его до уровня правового государства.
   Свидетельством бурного исследовательского «бума» выступают: многочисленные научные разработки названной проблемы, выражающиеся в публикациях (тезисах, статьях, диссертациях, монографиях, словарях, концепциях); внедрение таких наработок в учебный процесс вузов в виде соответствующих учебных пособий и курсов лекций; проведение по указанной тематике различных научных мероприятий (от конференций и круглых столов до методологических семинаров); открытие специальных институтов и научно-образовательных центров, исследующих правовую политику и осуществляющих «доставку» полученных научных данных до обучающихся; создание профильных научных журналов и издание тематических сборников, оказывающих разработчикам обозначенной категории необходимое доктринальное сопровождение.
   Все вышеобозначенное говорит о том, что необходимо детально изучать проблемы, связанные с правовой политикой, и особенно на уровне магистратуры. Знания о правовой политике, несомненно, помогут и в сфере модернизации социальных отношений, и в формировании правового государства, и в построении гражданского общества в России.

                ТЕМА 1.
                ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, НЕОБХОДИМОСТЬ




   Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разные природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, демографическая, экономическая, научная, национальная, религиозная, культурная, молодежная, военная, информационная, внешняя и т.п.
   Конечно же, во всех этих разновидностях политики, несомненно, присутствует и правовая составляющая, с помощью чего данные виды политики претворяются в жизнь (в частности, через правовые акты и иные юридические средства). Вместе с тем наряду с названными видами политики можно выделить и политику правовую, которая имеет самостоятельное значение.
   Что же понимать под правовой политикой? Каковы ее основные признаки?
   В литературе можно найти разные ответы на обозначенные вопросы. Это сопряжено, в том числе, и с тем обстоятельством, что правовая политика — сложное, многогранное, интеграционное явление, требующее и соответствующих подходов к его исследованию.
   Разумеется, на подходах к анализу правовой политики весьма существенным образом сказывается и проблема правопонимания. Ведь в зависимости от того, как автор понимает право, осмысление данного феномена будет разниться, что вполне основательно показал В.А. Рудковский¹. Кроме того, о разных факторах, влияющих на многозначность понятия правовой политики, весьма обстоятельно написала А.П. Коробова².
   Правовая политика есть деятельность, обязательно основанная на каких-то идеях, взглядах, программах. Однако идеологические основания политики — лишь действительно замысел. Правовой политикой он станет лишь тогда, когда воплотится в практической плоскости. Например, в 2002 г. в Республике Казахстан была разработана Концепция правовой политики до 2010 г. Однако она стала полноценным средством правовой политики государства лишь тогда, когда ее утвердил своим Указом Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев и когда она стала воплощаться в действительность. До подобного утверждения и воплощения в юридической жизни Концепция правовой политики находилась в сфере идей, программ, замыслов и, разумеется, «влиться» в реальную правовую политику не могла.

   ¹ См. подробнее: Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009.

   ² См. подробнее: Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 26-45.

4

   Под правовой политикой предлагаю понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.
   Конечно же, существуют и более лаконичные определения правовой политики. Так, В. А. Хохлов полагает, что «правовую политику следует рассматривать как совокупность правовых действий, ориентированных на политический эффект»¹. И.М. Приходько тоже весьма кратко характеризует правовую политику, как систему мероприятий, осуществляемых государственными органами от имени государства в связи с правом². И хотя данные определения вполне имеют право на существование, они не содержат основных параметров правовой политики, в них не дается целостного представления об этом понятии.
   Есть и другие дефиниции, которые тяжело использовать в качестве рабочих определений, ибо они в силу многочисленных перечислений тех или иных обстоятельств (а точнее их перегруженности) создают дополнительные сложности в улавливании смысла данного понятия. В частности, В.И. Гойман полагает, что «юридическая политика представляет собой основанные на общих и специфических закономерностях развития национальной правовой системы принципы, стратегические направления и практические пути создания и реализации норм, институтов и отраслей права, укрепления режима законности и общественной безопасности, организации предупреждения и борьбы с правонарушениями, формирования у граждан развитой правовой культуры, способности использовать правовые средства для удовлетворения своих интересов»³.
   Для полноценного исследования понятия «правовая политика» необходимо рассмотреть его признаки, которые и будут наиболее основательно характеризовать сущность правовой политики.
   Думается, по причине многозначности изучаемого понятия есть смысл выделить как его общие признаки, так и специальные. Если первые характеризуют правовую политику в самом общем плане (эти признаки могут быть присущи и иным разновидностям политики), то последние связаны только с правовой политикой и характеризуют

   ¹ Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву: моногр. Тольятти, 1997. С. 10.

   ² См.: Приходько И.М. Роль юридических ограничений в осуществлении правовой политики в России // Правоведение. 1997. № 4. С. 156.

   ³ Гойман В.И. Соотношение права и государства // Общая теория права и государства: учеб. / под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 89.

5

только ее. Поэтому в силу названных причин далеко не все признаки могут относиться к специальным (собственным) чертам правовой политики.
   Общими признаками правовой политики выступают, например: государственно-волевой и властно-императивный характер; интегративный и официальный характер; системность; фундаментальность; концептуальность; реалистичность; публичность; динамичность и стабильность; плановость; зависимость от факторов внешней и внутренней среды и т.д. и т.п. Все данные свойства могут быть присущи и любому иному виду государственной политики: экономической, социальной, информационной, национальной, демографической, военной и т.д.
   Специальными же признаками, на наш взгляд, можно считать следующие. Во-первых, правовая политика — это всегда деятельность в сфере правовой жизни общества. Речь, по нашему мнению, должна идти не столько о сфере правового регулирования, сколько о значительно более широкой области, включающей в себя и право, и правовое регулирование, и правовую систему, и теневую составляющую правовой жизни. Другими словами, что правовая политика распространяет свое влияние на правовую жизнь общества в целом, которая выступает предельно широкой категорией и содержит комплекс всех юридических явлений, включающий как позитивные, так и негативные составляющие.
   Точно так же как существует своеобразная триада в экономической сфере: «экономика — экономическая система — экономическая жизнь», в нравственной сфере: «нравственность — нравственная система — нравственная жизнь», в политической сфере: «политика — политическая система — политическая жизнь», точно такая же существует и в правовой сфере: «право — правовая система — правовая жизнь».
   В этой связи верно отмечается в литературе, что «общим объектом правовой политики может быть признана... правовая жизнь»¹. По сути, практически об этом же писал и российский правовед П.Г. Редкин, который, характеризуя особенности политики права, рассматривал ее как науку, показывающую меры, средства и пути, обусловливаемые данными историческими обстоятельствами, постепенного осуществления идеи права в государственной и вообще общественной жизни людей².
   Во-вторых, правовая политика — это деятельность, направленная на повышение качества правовой жизни общества, а значит и на

   ¹ Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009. С. 207.

   ² См.: Редкин П.Г. Из лекций по истории философии права в связи с историей философии вообще. СПб., 1889. Т. 1. С. 217.

6

наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, на усовершенствование права, на прогрессивное изменение правовой системы, на соответствующее правовое развитие общества, на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц и т.д.
   Следует согласиться с мнением о том, что предназначение правовой политики — служить средством разумной и эффективной организации правовой жизни общества, инструментом правового прогресса, его воплощения из теории в реальность¹.
   В-третьих, правовая политика — это деятельность, выражающая отношение субъектов правовой политики к важнейшим проблемам развития правовой жизни общества, изменения и обновления ее наиболее значимых сегментов. Например, отношение к действующей и будущей Конституции, системообразующим законам, проведению референдумов и выборов, судебной реформе, выделению из органов прокуратуры следственного комитета, «трансформации» милиции в полицию, упорядочению интернет-общений, коррупции и бюрократии, существующей системе наказаний, смертной казни и т.д. По тем или иным принятым решениям можно определить выстраиваемые приоритеты при формировании и реализации правовой политики.
   В-четвертых, правовая политика — это деятельность, осуществляемая как с помощью юридических средств (инструментов и технологий), так и системы специальных средств правовой политики. На наш взгляд, юридические средства есть правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых организуется правовая жизнь общества, удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. В качестве примера установлений можно назвать субъективные права и юридические обязанности, льготы и запреты, иммунитеты и приостановления, привилегии и лимиты, поощрения и наказания. Разновидностями средств-установлений выступают также комплексные инструменты — правовые акты, правовые основы, правовые режимы, методы и способы правового регулирования. Если говорить о юридических технологиях (деяниях), то к ним, в частности, относится правотворческий, правоприменительный, правоинтерпретационный процесс и т.п. Однако наряду с названными юридическими средствами в правовой политике используются и так называемые ее собственные специальные средства, предназначенные для развития и совершенствования правовой жизни общества (концепции, программы, планирование, прогнозирование, юридическая техника, систематизация правовых актов, юридическая экспертиза, правовой мониторинг и др.).

   ¹ См.: Барсуков А.Ю. Правовой прогресс как юридическая категория: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11, 23.

7

   В-пятых, правовая политика — это деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера, которые выступают ее основой и предпосылкой и нацелены на определенную организацию правовой жизни общества. Если юридическая стратегия представляет собой особый вид деятельности преимущественно высших органов государственной власти, который направлен на формулирование наиболее общих, концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров развития правовой системы с формированием ее долгосрочной программы, то юридическая тактика есть деятельность субъектов правовой политики, направленная на последовательное развитие общестратегических установок посредством частных политико-правовых операций, постановки и решения конкретных задач с применением юридических средств¹.
   Отсюда выработка стратегии и тактики правового регулирования, модели организации правовой жизни общества напрямую определяются проводимой в стране правовой политикой.
   В-шестых, правовая политика — это деятельность, осуществляемая преимущественно субъектами, находящимися в самой «гуще» политической и правовой жизни общества, занимающимися политико-правовой практикой, политической и юридической наукой и обладающими соответствующими знаниями, умениями и навыками либо имеющими специфический политический и правовой статус. Несомненно, эффективную правовую политику могут формировать и осуществлять прежде всего профессионалы, компетентные, подготовленные лица, знающие нюансы современной политической и правовой жизни, имеющие определенный политический и юридический опыт. Другими словами, это люди с соответствующим доктринальным или профессиональным политическим и правовым сознанием и имеющим определенный уровень политической и правовой культуры.
   Основные субъекты правовой политики — общефедеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления и т.п. Если говорить более конкретно, то это Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ и другие государственные органы, а также институты гражданского общества (муниципальные органы, партии, общественные организации и движения, общественные палаты, граждане и т.д.). Особое место в формировании правовой политики занимают научные учреждения и в целом ученые.

   ¹ См. подробнее: Нырков В.В. Юридическая стратегия и юридическая тактика // Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 61.

8

   Следовательно, при рассмотрении правовой политики необходимо анализировать признаки, характеризующие не столько политику вообще, сколько именно правовую политику. Названные признаки помогут более основательно и глубоко познать и саму правовую политику, и довольно непростой процесс ее формирования и осуществления.
   При анализе специальных признаков правовой политики важно также их связывать не столько с правом и правовой системой, сколько с правовой жизнью общества в целом. Верно в этой связи в литературе понимают правовую политику именно как «деятельность государства, осуществляемую соответствующими правовыми средствами и направленную на определение стратегии и тактики правового развития общества и соответствующих условий правовой жизни (выделено мной — А.М.)»1.
   Только на этом уровне связей можно полноценно познать предназначение и природу правовой политики, ибо ее влияние распространяется на всю юридическую действительность, причем как позитивного плана, так и негативного (например, если гражданско-правовая политика ориентирует на прогрессивное развитие гражданского законодательства, его институтов и правовых режимов, как составной части «световой» правовой жизни, то уголовно-правовая политика призвана организовать эффективное противодействие преступности как неотъемлемого сегмента «теневой» правовой жизни общества).
   Данные признаки позволяют отличить, где речь идет о реальной правовой политике, а где — об ее имитации, о пожеланиях, мечтах. В частности, в литературе выделяют «три ипостаси» правовой политики: во-первых, желательная, целесообразная (которая исходит от научно-экспертного сообщества в виде различных рекомендаций по совершенствованию правовой жизни общества); во-вторых, официально декларируемая (выражается в форме политических заявлений, деклараций, утверждаемых органами власти концепций и программ); в-третьих, фактически проводимая (ее содержание проявляется во всей сумме реальных юридически значимых решений, принимаемых компетентными субъектами). Необходимость разграничения второго и третьего аспектов обусловлена тем, что во многих случаях государство может ставить перед правовой политикой пропагандистские задачи и публично объявлять вовсе не те приоритеты, которые преследуются в действительности¹ ².

   ¹ Минюк Н.В. Понимание «правовой политики» в юридической литературе // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук / под ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2005. С. 20.

   ² См., подробнее: Денисов С.А. Противоречивость правовой политики государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 2. С. 17-30.

9

   По нашему мнению, если в первом случае можно говорить лишь об идеях, концепциях, о том, какой может быть правовая политика (что еще реально не отражается на состоянии правовой жизни общества), во втором — о заявленных намерениях, в том числе и документально оформленных, но которые подчас могут и не осуществиться в правовой жизни, то в собственном смысле слова о правовой политике можно говорить только в третьем случае, когда фактически проводимая политика организует юридическую действительность, влияет на уровень и качество правовой жизни общества. Точно так же как и само принятие закона еще не считается его действием.
   В чем же заключается необходимость такой разновидности политики, как правовая политика?
   Необходимость возникновения правовой политики прежде всего связана с необходимостью постоянного усовершенствования права, правового регулирования, с потребностью целенаправленно изменять правовую систему и определять вектор правового развития общества. В конечном же счете сама правовая жизнь «призвала» к себе на службу правовую политику.
   Здесь вполне уместна следующая аналогия: например, на социальное развитие, социальную систему и социальную жизнь призвана влиять социальная политика, на экономическое развитие, экономическую систему и экономическую жизнь общества — экономическая политика, на правовое же развитие, правовую систему и правовую жизнь общества призвана целенаправленно влиять именно правовая политика.
   Разумеется, все виды политики взаимосвязаны, и они оказывают друг на друга определенное воздействие. Однако это не исключает существование деятельности, которая имеет своей целью повысить уровень и качество правовой жизни, усовершенствовать право, оптимизировать правовое регулирование, выработать стратегию и тактику правового развития общества, т.е. правовой политики. Ее самостоятельность связана с тем, что эта деятельность протекает в сфере права и посредством права, его инструментов.
   В условиях все большего усложнения правовой жизни и проводимой в современной России модернизации правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию юридических механизмов. Данная политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий, имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с иными видами политики, осуществляющимися государством.
   Если же под правовой политикой понимать лишь часть любой иной политики, тогда у нее не будет собственной природы, необходимой «суверенности», самостоятельности. В этом случае правовая политика — лишь придаток социальной, экономической, национальной, информационной и других видов политики. Конечно, в процессе осу

10