Экономика общественного сектора

ЭКОНОМИКА
ОБЩЕСТВЕННОГО 
СЕКТОРА

Москва
ИНФРА-М
2022

Издание второе, дополненное и переработанное

УЧЕБНИК

Под редакцией
доктора экономических наук П.В. Савченко
доктора экономических наук И.А. Погосова
доктора экономических наук Е.Н. Жильцова

Институт экономики РАН

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Допущено 
Учебно-методическим объединением по образованию 
в области экономики и экономической теории 
в качестве учебника для студентов вузов, 
обучающихся по направлению 38.03.01«Экономика» 
и экономическим специальностям

Э40

© Коллектив авторов, 2015

УДК 330(075.8)
ББК 65.050я73
 
Э40

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны в 
электронно-библиотечной системе znanium 
(www.znanium.com)

ISBN 978-5-16-010119-4 (print)
ISBN 978-5-16-101861-3 (online)

Экономика общественного сектора : учебник / под ред. П.В. Савченко, 
И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. — 2-е изд., доп. и перераб. — Москва : 
ИНФРА-М, 2022. — 556 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — 
(Высшее образование: Бакалавриат). 

ISBN 978-5-16-010119-4 (print)
ISBN 978-5-16-101861-3 (online)
В учебнике дается целостная характеристика экономики общественного сектора России как совокупности институциональных единиц и 
социально-экономических отношений; общее, особенное и единичное в 
странах с социально ориентированной рыночной экономикой, где преобладают отношения или рыночной свободы, или социальной справедливости. 
В нем рассматриваются отношения государства и человека как субъектов 
экономики и общества, роль государства, бизнеса и некоммерческих организаций в производстве общественных благ, институты государственного 
регулирования общественного сектора, общественные финансы, налогообложение, бюджетный федерализм, общественный выбор, социальные 
функции государства, социальная защита населения, занятость, мотивация 
и доходы в общественном секторе, демографическая политика. 
Для бакалавров и магистров экономических специальностей вузов, 
аспирантов, преподавателей, научных работников.

ББК 65.050я73

Public Economics: the textbook / ed/ by P.V. Savchenko, I.A. Pogosov,  
E.N. Zhiltsov — 2nd ed.

The textbook gives the integral characteristic of public sector in Russia as the 
totality of institutional units and socio-economic relations; General, special and 
single in countries with a socially oriented market economy, where the relations 
of market freedom or social justice are dominated. It examines the relationship 
between the state and individuals as subjects of economy and society, the role 
of the state, business and non-profit organizations in the production of public 
goods, institutions of state regulation of the public sector, public finance, taxation, 
fiscal federalism, public choice, the social function of the state, social protection, 
employment, motivation and incomes in the public sector, demographic policy. 
For the baccalaureate, masters of economic specialties of higher education 
institutions, post-graduate students, teachers, research workers.

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Руководитель авторского коллектива — д-р экон. наук, профессор, заслуженный 

деятель науки РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ П.В. Савченко;

Заместители руководителя авторского коллектива — д-р экон. наук, проф. Е.В. Его
ров, д-р экон. наук М.Н. Федорова

Ответственные редакторы:
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, почетный работник 

высшего профессионального образования РФ П.В. Савченко;

д-р экон. наук, профессор, заслуженный экономист РФ И.А. Погосов;
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный профес
сор Московского университета Е.Н. Жильцов

В подготовке работы принимали участие:
канд. экон. наук, доц. Н.Ю. Ахапкин; канд. экон. наук А.М. Белянова, канд. экон. 

наук Д.А. Блесков; М.Б. Гусева.

Редактор — З.А. Басырова
Научно-вспомогательная работа выполнена канд. экон. наук С.В. Трещиной 

Авторский коллектив:

Абрамова М.А., канд. экон. наук, проф., лауреат премий правительства РФ — 
гл. 15; Андрианов В.Д., д-р экон. наук, проф. — гл. 8; Ахапкин Н.Ю., канд. 
экон. наук, доц. — гл. 25.1, 25.2, 25.3, 25.4, 25.6; Бобков В.Н. — д-р экон. наук, 
проф., заслуженный деятель науки РФ — гл. 27; Богаевская О.В., канд. экон. 
наук — гл. 28; Бояринцев Б.И., д-р экон. наук, профессор, почетный работник 
высшего профессионального образования Российской Федерации — гл. 31; 
Варнавский В.Г., д-р экон. наук, проф. — гл. 10; Варшавский А.Е., д-р экон. 
наук, проф., заслуженный деятель науки РФ — гл. 29; Волков А.М., канд. экон. 
наук — гл. 23; Гусева  М.Б. — Литература; Егоров Е.В., д-р экон. наук, проф., 
почетный работник высшего профессионального образования РФ — гл. 22.4; 
Елизаров В.В., канд. экон. наук — гл. 33; Жильцов Е.Н., д-р экон. наук, проф., 
заслуженный деятель науки РФ, заслуженный профессор Московского университета — От редакторов, гл. 2, гл. 3.2; Зверева Н.В., д-р экон. наук, проф. — 
гл. 32; Зевелева Г.Н., канд. экон. наук — гл. 30; Кокин Ю.П., д-р экон. наук, 
проф., заслуженный экономист РФ — гл. 25.1, 25.2, 25.3, 25.4, 25.6; Кура- 
нов Г.О., канд. экон. наук, доц., заслуженный экономист РФ — гл. 7; Краева О.Н., канд. экон. наук — гл. 31; Лыкова Л.Н., д-р экон. наук, проф. —  
гл. 19.2, гл. 21;  Медведев И.П., канд. экон. наук — гл. 25.5; Минченко М.М., 
канд. экон. наук — гл. 19.1, 19.3, 19.4, 19.5; Молчанов И.Н., д-р экон. наук, 
проф.– гл. 26 ; Погосов И.А., д-р экон. наук, проф., заслуженный экономист 
РФ — От редакторов, гл. 1, 14, 17, 18; Пушкарева Г.В., д-р полит. наук, проф. — 
гл. 5;  Савченко П.В., д-р экон. наук, проф. заслуженный деятель науки РФ, 
почетный работник высшего профессионального образования РФ — От редакторов, гл. 12, 22, гл. 25.1, 25.2, 25.3, 25.4, 25.6; Соболева И.В., д-р экон. наук — 
гл. 24; Солянникова С.П., канд. экон. наук, доц. — гл. 9, 20; Стрижкова Л.А., 
д-р экон. наук — гл. 3.1, гл. 6; Федорова М.Н., д-р экон. наук — гл. 12, гл. 22.2; 
Чванов Р.А., д-р экон. наук, проф., почетный работник высшего профессионального образования РФ — гл. 16; Черемных Ю.Н., д-р экон. наук, проф. — 
гл. 4; Шлихтер А.А., канд. ист. наук — гл. 11, 13.

Р е ц е н з е н т ы:

В.Л. Макаров — директор Центрального экономико-математического института РАН, академик РАН;
В.Т. Рязанов — д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой экономической теории экономиче
ского факультета СПб ГУ, заслуженный работник высшей школы РФ;

Н.А. Волгин — д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Посвящается 

творческому сотрудничеству  
Российской академии наук и 

Московского государственного университета 

им. М.В. Ломоносова

От редактОрОв

В системе экономических наук экономика общественного сектора 

занимает особое место. В ней рассматривается роль государства как 
субъекта рынка и субъекта социального развития (доходы и расходы 
государственного бюджета, производство общественных благ, институты государственного управления, финансовые, социальные и политические институты и т.д.), а также роль некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Это позволило использовать междисциплинарный подход (экономическая теория, 
финансы, политология, социология и т.д.).

Методологическим принципом учебника является разграничение 

общего, особенного и единичного в развитии экономики общественного сектора в различных странах. Общим является то, что во всех 
странах экономика общественного сектора отражает человекоцентристский вектор социально-экономического развития. Особенное в 
их развитии состоит в соотношении индивидуальной свободы и социальной справедливости в каждой из них. Единичное же выражается в том, что конкретные институты и формы реализации этих 
принципов индивидуальны в каждой стране. 

В социально-экономической литературе в нашей стране и за ру
бежом существует как широкая, так и узкая трактовка пространства 
экономики общественного сектора и роли государства в экономике.

Широкая трактовка пространства экономики общественного сек
тора означает, что в него включается весь государственный сектор 
(сектор государственного управления и государственные предприятия) и негосударственные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства. Известно, например, что предприятия, принадлежащие государству или контролируемые им, существуют во многих видах экономической деятельности  — в 
промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте и т.д. Узкая 
трактовка пространства общественного сектора исключает из него 
государственные предприятия.

Многие экономисты считают необходимым активное участие 

государства в экономике, в том числе в общественном секторе, другие настаивают на его минимизации. В предлагаемом учебнике отражены различные трактовки. Во второе издание включен новый 
материал, посвященный общественному сектору в системе государственного экономического прогнозирования и стратегического 
планирования, образованию, здравоохранению, ЖКХ, денежнокредитной системе и современной денежно-кредитной политике, 
математическому моделированию производства общественных благ, 
распределению общественных благ в США и странах ЕС. Обновлен 
статистический материал.

В учебнике использованы итоги научных исследований Инсти
тута экономики РАН, Центрального экономико-математического 
института РАН, Института народнохозяйственного прогнозирования 
РАН, Института мировой экономики и международных отношений 
РАН, Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и др. 

Коллектив выражает глубокую признательность авторам рецен
зий1 и рецензентам учебника — директору Центрального экономикоматематического института РАН академику РАН В.Л. Макарову, 
заведующему кафедрой экономической теории экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета д-ру 
экон. наук, профессору В.Т. Рязанову и д-ру экон. наук, профессору, 
заслуженному деятелю науки РФ Н.А. Волгину.

Редакторы учебника и издательство сочли возможным и целесо
образным сохранить авторские точки зрения по отдельным проблемам, а также авторский стиль изложения материала.

П.В. Савченко

д-р экон. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ,  

почетный работник высшего профессионального образования РФ. 

И.А. Погосов

 д-р экон. наук, проф., заслуженный экономист РФ.

Е.Н. Жильцов

д-р экон. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ,  

заслуженный профессор Московского университета.

1 
Мацкуляк И.Д. Современный учебник по экономике общественного сектора 
для высшей школы и научных работников (Экономика общественного сектора: 
Учебник / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. М.: 
ИНФРА-М, 2009)// Проблемы прогнозирования. 2010. № 3; Разумов А.А. Экономика общественного сектора // Экономист. 2010. № 2; Земляков Д. Экономика общественного сектора: Учебник / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова // Российский экономический журнал. 2009. № 11–12; 
Клинова М.В. Общественный — государственный: знак равенства? // Мировая 
экономика и международные отношения. 2010. № 6; Сорокин Д.Е. Экономика 
общественного сектора: Учебник / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосова, 
Е.Н. Жильцова // Вопросы экономики. 2010. № 1.

раздел I 

введение в ЭкОнОМикУ
ОБЩеСтвеннОГО СектОра

Глава 1 

ОБЩая характериСтика  
ОБЩеСтвеннОГО СектОра

1.1. 
ПОнятие, Границы и МаСштаБы ЭкОнОМики 
ОБЩеСтвеннОГО СектОра

1.1.1. Понятие экономики общественного сектора
Под общественным сектором экономики страны, как правило, по
нимают государственный сектор, представляющий и обслуживающий 
интересы всего населения. Государство является основным институтом, организующим и координирующим взаимоотношения граждан 
и социальных групп в стране и обеспечивающим условия для их совместной деятельности. Органы государственной власти, используя 
свои организационные формы (законодательные, исполнительные и 
судебные), управляют делами общества. Предполагается, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, 
поэтому его принято называть общественным сектором.

Рассмотрение вопросов, связанных с общественным сектором 

экономики, необходимо для понимания того, как органы власти могут с должной эффективностью достигать целей проводимой ими 
социально-экономической политики и как находить наиболее рациональное соотношение между государственным и частным секторами экономики. Важную роль играет анализ государственных расходов — направления использования денежных средств, издержек и 
выгод, оптимального налогообложения, общественного выбора. Необходимо также объяснить, почему государство занимается одними 
видами деятельности и не занимается другими, почему перечень видов, которыми занимается государство, не одинаков в различных 
странах, как складываются тенденции развития.

Основными направлениями деятельности общественного сектора 

экономики являются предоставление общественных благ, перераспре

деление доходов и богатства и оказание социальной помощи населению, а также производство и реализация товаров и услуг на коммерческой основе предприятиями, принадлежащими или контролируемыми государством. В силу своей особой роли государство может 
также оказывать воздействие на экономическое поведение субъектов 
хозяйствования путем принятия законодательных и иных нормативных актов, налогообложения, субсидий и других мер регулирования 
экономической деятельности.

Предоставление населению общественных благ — товаров и услуг 

коллективного и индивидуального пользования, относящихся к общественному потреблению, осуществляется, как правило, на бесплатной 
основе. Экономические потоки, связанные с предоставлением общественным сектором этих услуг, не оформляются сделками куплипродажи, не зависят от спроса и предложения и носят, как принято 
говорить, нерыночный характер. Тем не менее, существуют факторы, 
определяющие общие возможности государства по сбору налогов и 
неналоговых средств в государственные финансовые фонды, и вытекающие из этого возможности предоставления общественных благ, 
связанные с общим экономическим потенциалом и состоянием экономики страны.

Механизм рынка не в состоянии производить общественные 

блага, потребность в которых не выражается в индивидуальном платежеспособном спросе, хотя общество в целом и отдельные его 
члены в них нуждаются. К таким общественным благам относятся 
национальная оборона, общественный порядок и безопасность, фундаментальная наука и др.

Общественные блага рассматриваются как коллективные, если их 

использование одними лицами, как, например, услуги по обороне, 
не лишает других лиц возможности также пользоваться этим благом. 
К индивидуальным благам относятся такие, которые в случае их потребления одним лицом не могут быть одновременно потреблены 
другими, например, лекарства в государственной больнице. В отличие от благ, предоставляемых частным сектором экономики, общественные блага доступны всем членам общества без оплаты. Поскольку эти блага может получить любой член общества без оплаты, 
частные производители не заинтересованы в их производстве. 
Оплата таких благ осуществляется за счет финансовых ресурсов государства. В ряде сфер деятельности потребности людей удовлетворяются на основе как общественных благ, так и благ, предоставля-
емых частными предпринимателями. Это относится, в частности, к 
здравоохранению, образованию, строительству и эксплуатации дорог, муниципальному жилью. Как правило, за счет общественных 
благ в этих случаях удовлетворяются потребности менее состоятельных граждан, не имеющих возможности оплачивать дорогие услуги 

частных медицинских и образовательных учреждений и т.п. Предоставляя гражданам услуги здравоохранения, образования, жилье и 
другие, государство обеспечивает так называемые насущные блага, 
т.е. такие блага, которые люди должны получать независимо от 
уровня их доходов.

Другой важной сферой деятельности государства является перерас
пределение доходов и богатства и оказание поддержки отдельным группам населения в виде социальной помощи и социального страхования с 
использованием таких инструментов, как Пенсионный фонд, Фонд 
социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и др.

Производство товаров и услуг, являющееся третьей крупной сфе
рой экономической деятельности общественного сектора, осуществляется на принадлежащих ему или контролируемых им предприятиях на коммерческих принципах. Их товары и услуги реализуются 
по ценам, формируемым на рыночной основе.

Вся экономическая деятельность общественного сектора в конеч
ном итоге предполагает направленность на повышение благосостояния граждан. Достигнутый в развитых странах уровень экономического развития привел к формированию долговременной тенденции повышения стандартов жизненного уровня основной массы 
населения. Появляются и реализуются меры социальной ориентации 
экономики, прямого и косвенного регулирования социальных процессов на основе государственной политики доходов и расходов, 
занятости, цен, программ развития образования, здравоохранения, 
культуры. Эти процессы нашли отражение в концепции государства 
всеобщего благосостояния. С этих позиций общественный сектор 
экономики обеспечивает перераспределение доходов между различными социальными группами населения, обусловливая реализацию 
принципа социальной справедливости. Предполагается, что перераспределение доходов позволяет увеличить общее благосостояние.

Важным элементом такого подхода является принцип солидар
ного (кооперативного) поведения, согласно которому такое поведение приносит больший эффект, чем эгоистическое поведение, определяемое интересами каждого отдельного индивидуума. При этом, 
поскольку существует определенное противоречие между личными 
и коллективными интересами, необходим механизм принуждения, 
реализуемый органами государственной власти.

Варианты экономики благосостояния зависят от институцио
нальных факторов, национальных, исторических, культурных и религиозных традиций. Страны различаются по доле ВВП, распределяемой через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды. При этом должно соблюдаться рациональное 
соотношение между конечным потреблением, сбережением и накоп

лением капитала, имея в виду обеспечение устойчивого долговременного экономического роста. В связи с этим серьезной проблемой 
теории государства всеобщего благосостояния является противоречие между необходимостью повышения эффективности производства и справедливостью распределения доходов. Оптимизация эффективности производства предполагает максимально возможное 
использование ресурсов на цели накопления капитала. В то же время 
распределение доходов в условиях рыночного хозяйства осуществляется такими способами, при которых лица, не располагающие собственностью, оказываются заведомо в проигрышном состоянии и не 
обладают достаточными ресурсами для обеспечения социально приемлемого уровня жизни. Государство решает эту проблему с помощью системы механизмов перераспределения доходов корпораций 
и физических лиц, направленной на уменьшение дифференциации 
доходов различных социальных групп населения, регулирование 
уровня оплаты труда наемных работников, уровня занятости и безработицы, финансовую поддержку пенсионеров, инвалидов, лиц с 
низким уровнем доходов.

Побочным результатом такого перераспределения является уве
личение конечного потребления за счет уменьшения возможностей 
накопления капитала. В итоге ограничивается экономический рост, 
сдерживаются экономическое развитие и рост уровня доходов в 
стране как в целом, так и в расчете на одного жителя. При существенном ограничении накопления в течение длительного времени 
страна начинает отставать от других стран по общему уровню благосостояния. Указанное противоречие в принципе неразрешимо, и на 
практике всегда необходим поиск компромисса между эффективностью и справедливостью, между сегодняшним и завтрашним днем.

Система формирования органов власти в демократическом обще
стве призвана обеспечить преобладание в них представителей политических сил, отражающих интересы большинства населения. На 
основе демократических институтов граждане и их политические объединения делегируют органам власти свои права по координации 
деятельности, направленной на удовлетворение общих потребностей. 
Задачей органов государственного управления является решение 
проблем общества в целом, преодоление интересов отдельных групп 
и слоев населения, не совпадающих с общенациональными. Решение 
проблем эффективности и справедливости во многом зависит от политических процессов в стране. В ходе выборов органов власти и при 
принятии решений отдельные социальные группы объединяются и 
лоббируют свои интересы, причем интересы отдельных групп могут 
идти вразрез с интересами общества. Процедуры голосования и сговор могут быть причинами принятия решений, неблагоприятных для 
экономики страны, но выгодных для отдельных групп.