Экономика общественного сектора

Москва
ИНФРАМ
2010

экономика 
общественного 
сектора

Учебник

Под редакцией 
доктора экономических наук П.В. Савченко
доктора экономических наук И.А. Погосова
доктора экономических наук Е.Н. Жильцова

Институт экономики РАН

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Допущено  
Учебно-методическим объединением по образованию  
в области экономики и экономической теории  
в качестве учебника для студентов вузов,  
обучающихся по направлению «Экономика»  
и экономическим специальностям

Оригинал-макет подготовлен в «Издательстве ИНФРА-М»

Подписано в печать 25.05.2009.  
Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton.  
Печать офсетная. Усл. печ. л. 48,0. Уч.-изд. л. 48,61.
Доп. тираж 1500 экз. Заказ № 

Издательский Дом «ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43. Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru  
http://www.infra-m.ru

ISBN 978-5-16-003712-7

Рецензенты:
академик РАН, директор Центрального экономико-математического института 
РАН В.Л. Макаров; д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, 
заведующий кафедрой труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ Н.А. Волгин; д-р экон. наук, профессор, 
директор Всероссийского центра уровня жизни В.Н. Бобков

© Коллектив авторов, 2009

Э40
Экономика общественного сектора: Учебник / Под ред. П.В. Савченко, 
И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. – М.: ИНФРА-М, 2010. — 763 с. — (Высшее 
образование).
ISBN 978-5-16-003712-7
В учебнике дается целостная характеристика экономики общественного 
сектора как системы социально-экономических отношений с акцентом на 
воспроизводство человека как субъекта экономики и общества. Особое место 
отводится социальному потенциалу общественного сектора России. Подробно 
рассматриваются отношения по поводу производства, распределения, обмена 
и потребления общественных благ;  формирование и распределение бюджетных 
средств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; особенности занятости и мотиваций работников в общественном секторе. Раскрыты 
функции и сферы компетенции основных институциональных единиц общественного сектора – органов государственного и муниципального управления, 
некоммерческих организаций, в том числе международных. Показаны особенности развития и функционирования общественного сектора в различных типах стран – в странах с развитой рыночной экономикой, в развивающихся и 
в постсоциалистических странах.
Для магистров экономических специальностей вузов, аспирантов, преподавателей, научных работников.
 
ББК 65.2/4-96я73

УДК 338(075.8)
ББК 65.2/4-96я73
 
Э40

Руководитель авторского коллектива – д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, почетный работник высшего профессионального 
образования РФ П.В. Савченко

Ответственные редакторы:
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ П.В. Савченко;
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Е.Н. Жильцов;
д-р экон. наук, профессор, заслуженный экономист РФ И.А. Погосов

Редакционная коллегия:
д-р экон. наук Е.В. Егоров (зам. руководителя  авторского коллектива); 
д-р экон. наук Ю.П. Кокин; д-р экон. наук В.И. Марцинкевич; д-р экон. 
наук И.В. Соболева; д-р экон. наук М.Н. Федорова (зам. руководителя  авторского коллектива) 

Менеджер проекта — канд. экон. наук Д.А. Блесков

Ученый секретарь  — М.Б. Гусева

Научно-вспомогательная работа выполнена:
 Г. Дендак, Л.Н.Мацерой, Е.И. Родченковой, И.Г. Торосян, Ю.А. Усковой

Посвящается  
творческому сотрудничеству  
Российской академии наук и 
Московского государственного университета 
им. М.В. Ломоносова

Предисловие

Вопросы экономики общественного сектора получили широкое 
освещение в экономической литературе. Многие из них раскрыты 
с достаточной полнотой. Они нашли отражение в работах, посвященных переходу к рыночной экономике, национальной экономике, роли государства и рынка в смешанной экономике, проблеме общества и человека.
Диалектика развития общества связана с его двойственной природой. С одной стороны — это отношения общества с человеком, 
с другой стороны — отношения общества с государством. В экономике общественного сектора объединяется государственное регулирование институтов общества и человека.
В условиях финансового кризиса экономика общественного 
сектора приобретает особое значение. Мировой финансово-экономический кризис подтвердил провалы рынка и прибыли как его 
единственного регулятора, необходимость сочетания государственного и рыночного регулирования, приоритета реального сектора 
экономики. Социальная роль государства не должна ослабевать. 
В программах выхода из кризиса в России сохраняются, а в ряде 
случаев увеличиваются бюджетные ассигнования на социальные 
цели: образование, здравоохранение, науку, культуру. В преодолении последствий финансового кризиса усиливается роль государственно-частного партнерства в создании новых рабочих мест, 
регулировании социально-трудовых отношений, соблюдении трудового законодательства.
Одной из важнейших теоретических и практических проблем 
является проблема человека как субъекта экономики и общества. 
Единство этих двух сторон человека является ядром экономики 
общественного сектора. Их диалектика определяет исходную основу формирования экономики общественного сектора. Рассмотрение диалектики человека предполагает изучение взаимодействия 
внутренних и внешних факторов его развития, его связей с обществом и государством.
В учебнике обосновывается, что взаимодействие внутренних и 
внешних факторов развития человека — это стержень экономики 
общественного сектора. Система обратных связей государства, общества и человека является одной из сложнейших теоретических 
и практических проблем повышения эффективности общественного сектора. Не человек существует для государства, а государство — для человека. 

Государственный сектор производит основную массу общественных благ. Однако он не всегда достаточно гибко реагирует на 
изменения материальных, духовных и социальных потребностей 
людей. Для того чтобы полнее удовлетворить свои социальные, 
политические и духовные потребности, защитить свои интересы, 
реализовать себя как субъектов общества, люди создают негосударственные некоммерческие организации.
Экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, социологии, политологии и психологии. Теоретической основой курса является сочетание политической экономии, институционализма, микро- и макроанализа, маржинализма, 
соотношение общего, особенного и единичного в построении типологии общественного сектора различных стран. Это особенно 
важно, так как в условиях глобализации экономика общественного 
сектора России и других стран сохраняет свои исторические традиции во взаимоотношениях государства, общества и человека.
В учебнике особое внимание уделяется социальному государству, роли его институтов в диалектике развития  человека. Экономика общественного сектора включает социальный потенциал, 
демографический потенциал, производство, распределение, обмен 
и потребление общественных благ, в том числе мериторных (социально значимых), равновесие в общественном секторе, бюджет, 
налогообложение, финансовый механизм, механизм распределения доходов бюджета, межбюджетные отношения, социальные 
трансферты, социальную защиту и социальное страхование. 
Воспроизводство общественного сектора рассматривается не 
только в статике, но и в динамике национальной экономики. Анализ экономики общественного сектора в статике дает возможность 
раскрыть ее анатомию. Рассмотрение экономики общественного 
сектора в динамике позволяет раскрыть противоречия ее развития, 
ее место в обеспечении общего равновесия и ее внутреннего равновесия. 
При разработке стратегических программ развития отраслей 
общественного сектора важно учитывать воспроизводство как материально-вещественных, так и нематериальных факторов. Инвестиции в человека в условиях инновационной экономики будут 
возрастать. 
В учебнике рассматривается общественный сектор в двух его 
главных экономических функциях — производстве общественных 
благ и финансировании социально ориентированных отраслей национальной экономики.

В условиях финансово-экономического кризиса возникают новые проблемы финансирования экономики общественного сектора. Снижается доходная часть федерального и региональных бюджетов. Это вызывает необходимость совершенствования налоговой 
системы и пополнения бюджетного дефицита за счет резервного 
фонда.
Россия находится в начале пути модернизации экономики, в состоянии перехода от сырьевой к инновационной экономике. Выпускается лишь 10,4% наукоемкой продукции, а ее доля в экспорте не превышает 5%. Доля инновационно активных предприятий, 
т.е. предприятий, которые в течение трех лет применили хотя бы 
одну инновацию, составляет примерно 10%.
Модернизация экономики во многом зависит от решения проблемы человека как фактора развития. Попытки перехода к рыночной экономике за счет человека в России оказались контрпродуктивными. Это проявилось, в частности, в снижении квалификации 
и профессионализма работников, разрушении семьи, базовых социальных ценностей общества, моральных и нравственных устоев, 
в росте коррупции, теневой экономики, преступности и т.д. Подобные изменения нашли отражение в кризисе демографической 
ситуации, кризисе в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и охраны окружающей среды, а главное — произошли деградация человека как члена общества и усиление его эгоистических черт.
Восстановление доверия в системе обратных связей человека, 
общества и государства потребует огромных капиталовложений. 
Это, пожалуй, сложнее, чем восстановить разрушенную флору тундры.
Проблема человека в рыночной экономике включает его функции как человеческого капитала и как члена общества. 
Инвестиции государства в человеческий капитал в условиях инновационной экономики будут возрастать, о чем свидетельствует 
опыт развитых стран. Так, например, свыше 65% расходов федерального бюджета США направляется на развитие человеческого 
потенциала1.Темпы роста инвестиций в нематериальные факторы 
производства и в России будут обгонять темпы роста инвестиций 
в материальные факторы производства, что подтверждается в концепции  социально-экономического развития РФ до 2020 г. Все это 

1 
См.: Пороховский А. Эволюция рыночной экономики в зеркале политической экономии // Российский экономический журнал. 2008. № 1–2.  
С. 67.

вызовет необходимость возрастания роли экономики общественного сектора, роста социального капитала, качества и уровня жизни. В социальной политике усилится целевое использование резервного фонда (улучшение социальных стандартов жизни).
Учебник подготовлен в соответствии с действующим стандартом ОПД. Ф. 06.09. «Экономика общественного сектора». Данный 
курс изучается на базе курсов «Макроэкономика», «Микроэкономика», «Национальная экономика», «Социология», «Политология», «Экономическая психология».
Разделами курса учебника являются: основы курса «Экономика 
общественного сектора»; функционирование экономики общественного сектора; социальные функции общественного сектора; 
финансы общественного сектора; территориальные уровни функционирования общественного сектора; некоммерческие организации; страновые особенности общественного сектора.
В учебнике использованы итоги научных исследований Института экономики РАН, Центрального экономико-математического 
института РАН, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Московского государственного университета имени 
М.В. Ломоносова, Российской академии государственной службы 
при Президенте РФ и др.
Редакторы учебника и издательство сочли возможным и целесообразным сохранить авторские точки зрения по отдельным проблемам, а также авторский стиль изложения материала.
Авторский коллектив выражает признательность директору Института экономики РАН члену-корреспонденту РАН Р.С. Гринбергу, научному руководителю Института экономики РАН, заведующему кафедрой социально-экономических проблем экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова академику  РАН 
Л.И. Абалкину, ректору МГУ имени М.В. Ломоносова академику 
РАН В.А. Садовничему,  рецензентам: директору Центрального 
экономико-математического института РАН академику РАН 
В.Л. Макарову; заведующему кафедрой труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктору экономических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Н.А. Волгину; директору Всероссийского 
центра уровня жизни, доктору экономических наук, профессору 
В.Н. Бобкову.
Членами авторского коллектива являются: В.Д. Андрианов, 
д-р экон. наук, проф. — гл. 3; В.Г. Варнавский, д-р экон. наук, 

проф. — гл. 29; А.Е. Варшавский, д-р экон. наук, проф. — гл. 9; 
А.М. Волков, канд. экон. наук — гл. 31; М.И. Гельвановский, 
д-р экон. наук — гл. 11; М.Б. Гусева   — Литература; Е.В. Егоров, 
д-р экон. наук, проф. — гл. 5, 15; В.В. Елизаров, канд. экон. наук, 
проф. — гл. 16; Е.Н. Жильцов, д-р экон. наук, проф. — гл. 5, 6.2; 
Н.В. Зверева, д-р экон. наук, проф. — гл. 13; Е.А. Зотова, канд. 
экон. наук — гл. 26; Ю.П. Кокин, д-р экон. наук, проф. — 
гл. 10.1–10.4, 10.6; Л.Н. Лыкова, д-р экон. наук, проф. — гл. 22, 
23.2; В.И. Марцинкевич, д-р экон. наук — гл. 27; И.П. Медведев, 
канд. экон. наук — гл. 10.5; М.М.  Минченко — гл. 23.1, 23.3–23.5; 
Н.Н. Ноздрина, канд. экон. наук — гл. 24; Б.П. Плышевский, 
д-р экон. наук, проф. — гл. 28; И.А. Погосов, д-р экон. наук, 
проф. — гл. 1, 17, 20, 21; Б.Б. Прохоров, д-р географ. наук — 
гл. 14; Г.В. Пушкарева, д-р полит. наук, проф. — гл. 4; В.В. Радаев, 
д-р экон. наук, проф. — гл. 8; П.В. Савченко, д-р экон. наук, 
проф. — Предисловие, гл. 2, 10.1–10.4, 10.6, 15, 25; И.В. Соболева, д-р экон. наук — гл. 12; Л.А. Стрижкова, д-р экон. наук — 
гл. 6.1, 7; М.Н. Федорова, д-р экон. наук — гл. 2, 25; Р.А. Чванов, 
д-р экон. наук, проф. — гл. 18, 19; Г.Н. Чубаков, д-р экон. наук, 
проф. — гл. 11; А.А. Шлихтер, канд. истор. наук — гл. 30.

Раздел I 
ОснОвы куРса «экОнОмика 
ОбщественнОгО сектОРа»

Глава 1. общая характеристика 
экономики общественноГо 
сектора 

1.1. 
Понятие, Границы и масштабы экономики 
общественноГо сектора

1.1.1. 
Понятие экономики общественного сектора
Под общественным сектором экономики страны, как правило, 
понимают государственный сектор, представляющий и обслуживающий интересы всего населения. Государство является основным 
институтом, организующим и координирующим взаимоотношения 
граждан и социальных групп в стране и обеспечивающим условия 
для их совместной деятельности. Органы государственной власти, 
используя свои организационные формы (законодательные, исполнительные и судебные), управляют делами общества. Предполагается, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, поэтому его принято называть общественным сектором. 
Рассмотрение вопросов, связанных с общественным сектором 
экономики, необходимо для понимания того, как органы власти 
могут с должной эффективностью достигать целей проводимой 
ими социально-экономической политики и как находить наиболее рациональное соотношение между государственным и частным секторами экономики. Важную роль играет анализ государственных расходов — направления использования денежных 
средств, издержек и выгод, оптимального налогообложения, общественного выбора. Необходимо также объяснить, почему государство занимается одними видами деятельности и не занимается другими, почему перечень видов деятельности, которыми 
занимается государство, не одинаков в различных странах, как 
складываются тенденции развития.