Теория управления

ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Москва
ИНФРА-М
2021

Л.А. БУРГАНОВА

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Допущено Советом Учебно-методического
объединения вузов России  по образованию
в области менеджмента в качестве учебного 
пособия по направлению подготовки 38.03.04 
«Государственное и муниципальное управление»

Третье издание, переработанное и дополненное

УДК 338.24(075.8)
ББК 65.050.9(2)2я73
 
Б69

 

Бурганова Л.А.
Теория управления : учебное пособие / Л.А. Бурганова. — 3-е изд., 
перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 160. — (Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-005576-3

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по 
направлению «Государственное и муниципальное управление». Посвящено анализу теоретических и практических проблем управления. 
Рассматриваются ключевые категории и понятия науки управления, 
характеризуется сущность социального управления, его основные цели, 
функции и методы; дается анализ системы управления и субъектов 
управленческого воздействия. Уделено внимание основным подходам 
в современной теории управления. Пособие завершается глоссарием 
и персоналиями.
Может быть полезно аспирантам, преподавателям, а также руководителям различных уровней управления.

 
УДК 338.24(075.8)
ББК 65.050.9(2)2я73

Б69

ISBN 978-5-16-005576-3
© Бурганова Л.А., 2005, 2009, 2012

Р е ц е н з е н т ы:
Кафедра социологии, политологии и менеджмента Казанского государственного технического университета;
д-р социол. наук, проф., зав. кафедрой социологии Казанского государственного энергетического университета Ю.Р. Хайруллина

Подписано в печать 25.06.2013.
Формат 6090/16. Гарнитура Newton. Бумага офсетная. 
Печать офсетная. Усл. печ. л. 9,8.  
ПТ20.
ТК 57390-6091-250512

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

Предисловие

Назначение настоящего пособия — оказать помощь студентам 
всех форм обучения по специальности «Государственное и муниципальное управление» в овладении современными научными 
знаниями о теории управления. Сегодня, как никогда прежде, в 
нашем обществе осознана потребность в осуществлении культурного сдвига в управленческом мышлении. Необходимо перейти от 
идеологизации управления к здравому смыслу, от наукообразия 
абстрактных схем и начетничества самодовольных назиданий к 
знаниям, дающим практический результат в деле улучшения поведения людей и функционирования общества.
Дисциплина «Теория управления» введена в высших учебных заведениях Российской Федерации с учетом сложности 
задачи подготовки управленцев новой генерации, способных 
мыслить и действовать системно, принимать упреждающие управленческие решения, эффективно использовать имеющиеся 
ресурсы в различных сферах общественной жизни. Избежать 
управленческих ошибок можно только опираясь на теорию 
управления, общие законы и принципы науки. Эта дисциплина имеет дело с управленческим ресурсом, понимаемым как 
интегральноинтеллектуаль ный ресурс, неполное или искаженное 
использование которого ведет к стагнации общественного развития, тормозит социальный прогресс, несет неисчислимые беды 
национальной и личной безопасности граждан.
Пособие соответствует государственному образовательному 
стандарту и программе курса «Теория управления».

Глава 1
 
 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ 
 
 
И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ 
 
 
АСПЕКТЫ ТЕОРИИ 
 
 
УПРАВЛЕНИЯ

1.1. 
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ

Управление как социальный феномен известен с древних времен и является предметом изучения целого ряда наук, в том числе 
менеджмента, социологии, политологии, философии, кибернетики, психологии, экономики. Таким образом, теория управления 
как самостоятельная отрасль знания формируется и развивается 
как междисциплинарная система. Структура этой науки включает в себя разделы вышеперечисленных дисциплин, касающиеся 
управления. Это значит, что теория управления включает в себя 
социологию управления, экономику управления, философию 
управления, психологию управления, политику как искусство 
управления государством, менеджмент как науку и искусство управления организацией. Особое значение для становления теории 
управления имела кибернетика как наука об общих чертах процессов и систем управления в технических устройствах, живых 
организмах и человеческих организациях.
В современной науке управления выделяют два уровня знания, 
первый из которых представлен общими теориями социального 
управления, а второй — прикладными теориями организации и управления, обеспечивающими базу для практических рекомендаций 
по рационализации труда и совершенствованию управления.
Объектом теории управления являются управленческие отношения, то есть такие социальные отношения, которые складываются 
между организациями, учреждениями и отдельными индивидами 
(представителями этих организаций и учреждений) в процессе 
управленческой деятельности и устанавливают определенную 
структуру соподчинения между ними.
Управленческие отношения складываются по поводу координации и субординации общественных связей. В управленческих 

отношениях проявляется особый характер социального взаимодействия — соподчиненность, субординация, предполагающая, с 
одной стороны, авторитет целого, с другой — подчинение этому 
авторитету.
В качестве предмета теории управления могут выступать следующие направления научного исследования:
сущность управленческих отношений как системы взаимодействия людей по поводу организации их совместной 
жизни; 
механизм управления различными социальноэкономическими системами и их регулирование; 
механизм самоорганизации и саморегулирования; 
технологии и методика процесса управления; 
структурные элементы системы управления; 
принципы, методы управления и т.д.
Вычленение объекта и предмета теории управления позволяет 
дать определение данной отрасли знания. Теория управления представляет собой науку, изучающую управленческие процессы в социальноэкономических системах, принципы, содержание и формы управленческих отношений. В центре ее внимания и изучение механизмов 
и социальных технологий эффективного управления.
Основными понятиями и категориями, используемыми в теории управления, являются: управление, система, субъект, объект, 
цель и принципы управления, управленческие отношения, методы, 
функции и процесс управления.

1.2. 
МЕТОДОЛОГИЯ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ

Теория управления при изучении своего предмета опирается 
на собственную методологию. Методологией называют систему 
принципов научного исследования. Методология теории управления — это совокупность исследовательских методов, процедур, 
техник, используемых при познании управленческих процессов. 
Выделяются несколько уровней методологии: 
философская методология (совпадает с гносеологией); 
общенаучная методология, в которой рассматриваются принципиальные подходы и методы познания, встречающиеся 
во всех науках; 
специальнонаучная методология, т.е. методология конкретных наук, в данном случае — теории управления; 
методика и техника научного исследования. 

•

•

•
•
•
•

•
•

•

•

Соотношение теории и методологии можно выразить так: теория 
отвечает на вопрос: что необходимо делать, а методология — как 
необходимо делать. Она объясняет, как надо использовать познавательные средства в исследовательской деятельности.
Среди важнейших общенаучных методологических подходов выделим:
и с т орический, рассматривающий явление в генезисе;
с рав нительный, выявляющий общие и специфические 
свойства, этапы становления и развития одного и того же 
явления; 
с и с т е м н ы й , исследующий социальное явление в виде 
социальной системы; 
комплексный, ориентированный на междисциплинарный 
синтез для получения многостороннего и целостного изучения сложноорганизованных объектов. 
Подчеркнем основные требования к использованию системного 
подхода: 
выделение той или иной системы из окружающего мира и 
определение взаимосвязи между ней и средой; 
определение составных элементов системы; 
рассмотрение отношений между элементами и определенной 
структурой системы; 
анализ функций элементов по отношению к системе; 
выявление системообразующих связей; 
определение механизма функционирования системы.
Обращаясь к характеристике специальнонаучной методологии, 
следует отметить, что их роль могут выполнять парадигмы и теории конкретных наук — социологии, психологии, кибернетики, 
экономики, менеджмента и т.д. 
Выделим, прежде всего, такие подходы, как бихевиористский, 
ситуационный, количественный, деятельностный. 
Бихевиоризм представляет собой прагматический подход к изучению организационноэкономичес кого поведения людей. Программа бихевиоризма и сама теория были впервые представлены 
Уотсоном в 1913 г. Бихевиоризм акцентирует внимание на внешних 
формах поведения и его составных элементах — поступках, реакциях и т.д. Общеметодологическими предпосылками бихевиоризма 
явились принципы философии примитивизма, согласно которым 
наука должна описывать только непосредственно наблюдаемое. 
Отсюда и основной его тезис — изучать не сознание, а поведение, 
трактуемое как совокупность связей «стимулреакция». Бихевио
•
•

•

•

•

•
•

•
•
•

ризм не занимается поиском причинноследственной зависимости 
поведения, он лишь фиксирует обнаруженные эмпирические связи 
между определенными «стимулами» и «реакциями» работников 
в производственной обстановке, отбирая в этих связях наиболее 
функциональные, быстро переводимые на язык практических 
предложений и рекомендаций.
Ситуационный подход был разработан в США в конце 60х гг. 
ХХ в. В рамках данного подхода отрицается возможность выдвижения любых универсальных принципов управления деятельностью 
вне контекста деятельности, специфики ситуации, типа решаемых 
задач и внешней среды, технологии и др. Сторонники ситуационного подхода критикуют понятие социальной системы, настаивают 
на ограниченном его применении в управленческой практике. Они 
полагают, что организация является слишком сложной и динамичной системой, и вне контекста ситуации невозможно сформулировать универсальные требования к эффективной организации. 
Одним из центральных понятий, используемых представителями 
ситуационного подхода, является категория управленческой ситуации. Управленческая ситуация — это совокупность всех внутренних и внешних условий, определяющих закономерности развития 
и функционирования организации.
Представителями данного подхода в контексте ситуации были 
проанализированы ограничения на применение моделей организации, выдвинутые различными школами. Так, в качестве ограничения на применение: 
бюрократической модели они рассматривают динамичную 
внешнюю среду и изменяющуюся технологию; 
органической модели — низкую квалификацию персонала; 
децентрализованной модели организации — высокий уровень 
автоматизации. 
Сторонниками ситуационного подхода, таким образом, был 
выдвинут постулат, согласно которому каждому типу управленческих ситуаций, решаемых задач, внешней среды, технологии 
соответствуют свои оптимальные требования к состоянию организации, средства, стратегия и структура.
Количественный подход в теории управления основан на применении математических методов к исследованию операций в 
организации и деятельности руководителя. Он также сводится к 
формированию моделей поведения. Создание модели позволяет:
упростить сложные схемы поведения сокращением числа 
переменных факторов до пределов управляемости; 

•

•
•

•

объективно сравнить и описать каждый фактор и отношения 
между ними; 
использовать компьютеры для конструирования и анализа 
модели с большим числом переменных факторов. 
Этот подход не получил широкого применения в силу того, 
что не все руководители владеют методологией количественного 
анализа.
Процессный подход основан на рассмотрении функций руководителя как процесса взаимосвязанных между собой действий. 
Общий процесс деятельности организации складывается из совокупности процессов деятельности ее членов, каждый из которых, в 
свою очередь, представляет совокупность выполняемых функций, 
состоящих из ряда взаимосвязанных процессов.
Деятельностный подход включает в себя выявление цели, 
средств, процесса и результата действий руководителя. При этом, 
если основанием деятельностного подхода является сознательно 
формулируемая цель, то основание цели лежит вне деятельности 
руководителя — в сфере мотивов, идеалов, интересов и ценностей 
работников. 
Методология теории управления подвержена постоянным изменениям. Она постоянно обогащается, подчиняясь требованиям 
более глубокого познания управленческих отношений и процессов, которые, в свою очередь, также находятся в постоянном 
развитии.

1.3. 
ЦЕЛЬ И ФУНКЦИИ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ

Цели теории управления: 
изучение наиболее важных, типичных форм управленческих 
отношений, в которых проявляется взаимодействие управляющих и управляемых; 
определение основных тенденций развития управленческих 
процессов; 
построение наиболее вероятных направлений и сценариев 
развития управленческой деятельности в будущем; 
формулирование научнообоснованных рекомендаций по 
совершенствованию системы управления.
Методология теории управления выполняет несколько функций: 
познавательную (связанную с изучением сущности управленческих отношений); 
описательную (собирает, систематизирует, каталогизирует 
сведения о научной и практической стороне управления); 

•

•

•

•

•

•

•

•

объяснительную (объясняет, почему и в каких условиях в 
управлении были использованы те или иные познавательные 
средства);
прогностическую (опираясь на анализ прошлого и настоящего в управлении, определяет перспективные пути изменения 
в управленческой деятельности в обозримом будущем); 
контрольную (осуществляет контроль за организацией управленческого процесса, в том числе с точки зрения того, 
насколько в нем правильно используются познавательные 
средства и насколько полно и целостно изучен тот или иной 
объект управления); 
оценочную (оценка того, в какой мере соответствует или не 
соответствует существующая система управления основным 
тенденциям развития общества, социальным ожиданиям, 
потребностям и интересам людей); 
образовательновоспитательную (распространяет знания об 
управлении, его основных функциях, целях, механизмах); 
прикладную (разрабатывает научнообоснованные рекомендации по совершенствованию системы управления обществом и его элементов). 
В этих функциях выражается практическая направленность 
методологии теории управления. 

•

•

•

•

•

•

Глава 2
 
 
ЭВОЛЮЦИЯ 
 
 
УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ 
 
 
МЫСЛИ

2.1. 
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕВОЛЮЦИИ

История развития управления как искусства и науки насчитывает уже несколько тысячелетий. Наиболее длительным периодом 
в истории развития теории и практики управления был древний 
этап — начиная с 9–7 тысячелетия до н.э. Исследователи выделяют пять управленческих революций. 
Первая получила условное название религиознокоммерческой, 
с ней связывают зарождение письменности в Древнем Шумере, 
появление в древний период в Азии, Африке и Европы рабовладельчества, государственности, формирование бюрократических 
организаций. Именно тогда было введено кооперативное разделение труда, командная иерархия, стандартизация, проектирование, 
планирование, организация труда. 
Вторая относится к XVIII в. до н.э. и связывается с деятельностью царя Хаммурапи, издавшего свод законов управления государством для регулирования всего разнообразия общественных отношений между различными социальными группами населения. 
Третья произошла во времена правления Навуходоносора II 
(605–582 гг. до н.э.) и была направлена на соединение государственных методов правления с контролем за деятельностью в сфере 
производства и строительства. 
Четвертая датируется XVII–XVIII вв. и связана с зарождением капитализма и началом индустриальной цивилизации. Главным революционным преобразованием этого периода в области 
управления было его отделение от собственности и зарождение 
профессионального менеджмента. 
Пятая управленческая революция имела место в конце XIX —  
начале ХХ в.  Ее часто называют бюрократической, так как теоретической платформой преобразований в области управления была 
концепция бюрократии, позволившая сформировать крупные иерархические структуры управления, осуществить разделение труда,