Муниципальное право России

Москва
РИОР
ИНФРА-М

МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
ПРАВО  РОССИИ

П.А. АСТАФИЧЕВ

Учебное пособие

Рекомендовано 
Государственным образовательным учреждением 
«Московская государственная юридическая академия» 
для использования в качестве учебного пособия 
в образовательных учреждениях, реализующих образовательные 
программы в области высшего и дополнительного профессионального 
образования по направлению и специальности «Юриспруденция» 
(регистр. № 515 от 19.10.09 г. — МГУП)

Подписано в печать 10.09.2016.
Формат 60 х 90/16. Печать офсетная. Бумага офсетная.
Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 23,0. Уч.изд. л. 22,25.
Тираж 1000 экз.

ТК 60650-754424-040909

ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
Email: info@rior.ru        www.rior.ru

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96. Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru     
http://www.infra-m.ru

Астафичев П.А.
Муниципальное право России: Учеб. пособие. — М.:  РИОР: 
ИНФРА-М, 2017. — 368 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.org/10.12737/11559.

ISBN 978-5-369-00604-7 (РИОР)
ISBN 978-5-16-003856-8 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103362-3 (ИНФРА-М, online)

В учебном пособии освещаются вопросы современного муниципального 
права, становления и развития соответствующих муниципально-правовых 
институтов. Работа подготовлена на основании Конституции РФ, а также 
действующего законодательства, включая Федеральный закон № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации».  
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для всех тех, кто интересуется различными аспектами правового 
регулирования местного самоуправления в современной России.

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
   А91

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73

© Астафичев П.А.

ISBN 978-5-369-00604-7 (РИОР)
ISBN 978-5-16-003856-8 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103362-3 (ИНФРА-М, online)

А91

Р е ц е н з е н т ы :
Р.Х. Макуев, д-р юрид. наук, профессор;
Е.Н. Щендригин, д-р юрид. наук, профессор

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современное муниципальное право есть объект интереса ученых и практиков. Данная сфера юриспруденции учит будущих 
правоведов проницательности, осознанию коллективной сущности 
людей и особенностей ее выражения на локальном уровне. В небольших сообществах особенно ярко проявляются добродетели 
и пороки, присущие человеческой природе, видны типичные деликты и их причины, наглядно обнаруживаются достоинства и 
недостатки публичного управления, основанного на той или иной 
комбинации свободы и принуждения. 
Изучение муниципального права в юридических высших учебных заведениях преследует двоякую цель. С одной стороны, знание 
правовых основ местного самоуправления необходимо любому 
правоведу независимо от его будущей специализации, будь то судебная система, прокуратура, адвокатура, нотариат или консалтинг 
хозяйствующих субъектов. С другой — содержание муниципального права особенно важно знать юристам, специализирующимся 
в сфере государствоведения и конституционализма. Такого рода 
эксперты сегодня востребованы в числе государственных гражданских и особенно муниципальных служащих, депутатов, выборных 
должностных лиц, членов избирательных комиссий. Применение 
правовых основ местного самоуправления — важный элемент в 
надзорной деятельности прокуратуры, практике судов общей и 
специальной юрисдикции. Все это актуализирует необходимость 
изучения муниципального права в рамках специальности «Юриспруденция».
Работа не рассчитана на полное и безоговорочное одобрение 
всего в ней написанного. Даже на самых ранних этапах изучения 
юридической науки следует привыкать к свободному мышлению 
и раскрепощенному выражению мнения. Конечно, рассуждающий человек должен остерегаться уклонения от истины, ему не 
менее чуждо стремление к упрощению и примитивизму. Студент 
пока еще не может иметь совершенно самостоятельного мнения, 
решиться на это способны лишь индивиды с явно завышенной 
самооценкой, которые воображают себя крупными правоведами 
уже на первом семестре университетского курса. Но вместе с тем 
теоретик права и практикующий юрист в одинаковой мере при

званы стремиться к многомерному мировосприятию, лишенному 
односторонних догматических подходов. Муниципальное право 
нужно знать и уважать как плод труда и опыта определенного числа 
людей, но зачастую его следует подвергать и справедливому критическому осмыслению. Правовая методология всегда базировалась 
на принципах многообразия, дискуссии, плюрализма, активного 
отстаивания своих прав и законных интересов.
Задача данной работы — помочь каждому, кто нуждается в 
соответствующей помощи, в том или ином направлении муниципально-правового знания. Автор не претендует на роль знатока, просвещающего невежду: какието параграфы и главы можно 
опускать, другие — подвергать более тщательному изучению. Никто не запрещает прочитать данную работу от ее начала до конца. 
Необходимо пользоваться и другими источниками. Но главное — 
чтобы в результате ни один студент не остался в той же стадии 
осведомленности, в какой он пребывал до начала изучения курса, 
и его знаний оказалось достаточно для успешной сдачи очередного 
экзамена или зачета, а в дальнейшем — соответствующей юридической деятельности. Последняя цель, как известно, достигается 
не сразу. Чтобы судить о вещах с профессиональной стороны, 
требуется немало знаний и опыта, которые приобретаются с течением времени. Это обстоятельство позволяет автору надеяться на 
то, что к его работе будут повторно обращаться бывшие студенты 
и слушатели, которые занимаются юриспруденцией уже в новом 
качестве. 

Глава 1

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО — 
КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА, 
НАУЧНАЯ И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1.1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

К изучению курса «Муниципальное право» полезно приступить 
с уяснения содержания самого термина «муниципальное право». 
Это понятие является многозначным и используется в различных смысловых значениях. В объективном смысле муниципальное 
право представляет собой: вопервых, систему правовых норм; 
вовторых — область научных исследований; втретьих — учебную 
дисциплину. В субъективном смысле под муниципальным правом 
принято понимать совокупность взаимосвязанных правомочий, 
принадлежащих субъектам муниципальных правоотношений. 
Муниципальное право как система правовых норм представляет 
собой регулятор общественных отношений, объектом которого 
выступает местное самоуправление. В этом заключается основное 
отличие муниципального права от других систем правовых норм, 
объектами регулятивного воздействия которых служат общественные отношения иного рода (имущественные, трудовые, семейные 
и т.п.). Муниципальное право характеризует также набор методов 
и задач, используемых и решаемых при регламентации местного 
самоуправления. Эти методы и задачи, как правило, взаимосвязаны с методами и задачами конституционного и отчасти административного права, но можно обнаружить и ряд их специфических 
черт и особенностей.
В юридической науке, в зависимости от статуса той или иной 
системы правовых норм, принято квалифицировать последнюю 
в качестве правового института, подотрасли или отрасли права. 
Большинство современных ученых придерживается понимания 
муниципального права в качестве самостоятельной комплексной 
отрасли права. В этом смысле совокупность взаимосвязанных 
норм муниципального права следует расценивать как регулятивную систему публичноправового характера, направленную на 
упорядочение общественных отношений в области местного самоуправления. 

Муниципальное право является областью научных исследований. 
Об этом свидетельствует не только официальное признание данного направления юридической науки (по номенклатуре Высшей 
аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ 
специальность 12.00.02 включает конституционное и муниципальное право), но и множество научных публикаций, посвященных 
публичноправовому регулированию местного самоуправления.
Учение о муниципальном праве представляет собой систему 
категорий, принципов, суждений и обобщений о муниципально-правовых явлениях, образующих в совокупности научное 
знание. Оно выражается в формах теории, концепции, доктрины 
или гипотезы, которые в дальнейшем могут подтверждаться или 
опровергаться практикой. Научная метода сопряжена с тем, чтобы использовать работы предшественников и вступать в контакт 
с современными исследователями, производя таким образом на 
свет новые суждения. 
Учение о муниципальном праве, как и другие виды юридической научной деятельности, относится к числу общественных 
наук. Изучая социальные процессы и явления, ученые стремятся 
к формированию обобщений и выводов, имеющих не временное, 
а долгосрочное значение. В этом состоит прогностическая функция муниципальноправовых исследований. Кроме того, учение 
о местном самоуправлении стремится к объяснению тенденций 
развития законодательства и правоприменительной практики, 
верному толкованию муниципальноправовых норм, уяснению 
и разъяснению взаимосвязей между общественной жизнью и ее 
правовым регулированием. 
В объективном смысле муниципальное право есть также учебная 
дисциплина, которая предусмотрена федеральным государственным образовательным стандартом по юриспруденции на основании требований ч. 5 ст. 43 Конституции РФ и ст. 7 Закона РФ 
«Об образовании». Положения федерального государственного 
образовательного стандарта по муниципальному праву являются юридически обязательными, однако ими учебный процесс не 
исчерпывается. Современная юридическая наука предлагает для 
высших учебных заведений богатый теоретикометодологический 
аппарат, который позволяет значительно расширить требования, 
предъявляемые к специалистам в области муниципального права. 
Понятие муниципального права в субъективном смысле принципиально отличается от вышеназванных характеристик. Легче 
всего осознать подобную разницу путем использования аналогии 

языка. Так, в английском языке право в объективном смысле характеризуется термином law, а в субъективном — right. Русский 
язык ограничивается одним словом, что несколько затрудняет 
понимание данной проблематики, особенно на ранних стадиях 
учебного процесса. Примерами субъективных прав служат право 
на жизнь, право на достоинство личности, право на свободу и 
личную неприкосновенность, активное и пассивное избирательное 
право, право на равный доступ к государственной и муниципальной службе и т.п.
Муниципальное право в субъективном смысле весьма удачно 
формулируется с помощью конструкции «право на местное самоуправление». Примечательно, что эта формула не используется в 
Конституции РФ, хотя косвенно существование такого права из ее 
текста вывести можно. Например, в ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное 
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местное 
самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, 
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и 
другие органы местного самоуправления. По существу, речь здесь 
идет о содержании права граждан на местное самоуправление. 
Субъективное право на местное самоуправление содержит ряд 
правомочий, полный перечень которых дать сложно. В основном 
он сводится к следующему: это право на организацию системы 
муниципальных образований и органов местного самоуправления, 
наделенных достаточными полномочиями, публичнозначимыми 
функциями и необходимыми материальными ресурсами; право 
на прямое волеизъявление (местный референдум, сход граждан, 
муниципальные выборы, отзыв муниципальных народных представителей), включая право на демократическую избирательную 
систему и достоверные результаты местных выборов; право на 
муниципальное народное представительство, включая право на 
реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности 
местных представительных учреждений; право населения на неимперативное участие в муниципальной деятельности (правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, 
обращения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, 
интерактивные телевизионные программы, взаимодействие через 
сеть Интернет). Субъективному праву на местное самоуправление 
корреспондируют соответствующие обязанности органов госу

дарственной власти и местного самоуправления, направленные 
на реализацию указанных правомочий.
В отличие от большинства прав и свобод человека и гражданина, которые по своей природе являются индивидуальными, право 
на местное самоуправление принадлежит народу в целом, а также 
его частям, выделяемым по территориальному критерию. Право 
на местное самоуправление не может иметь один отдельно взятый 
гражданин: здесь принципиальное значение имеет коллективность, 
массовость, корпоративность, общинные начала локального межчеловеческого общежития.
Как и всякое субъективное право, право на местное самоуправление не является абсолютным и подлежит ограничениям в 
соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Такие ограничения 
вводятся исключительно федеральными законами и лишь в целях 
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, 
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Проверка соответствия федеральных законов указанным целям осуществляется Конституционным 
Судом РФ.

1.2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 
КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Категория «местное самоуправление» появилась в конституционном законодательстве сравнительно недавно: 9 апреля 1990 г. 
был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в РСФСР данное понятие 
впервые было включено в конституционный текст 24 мая 1991 г.
Местное самоуправление — это прежде всего вид самоуправления. Самоуправление возможно не только в системе публичной 
власти, оно характерно для функционирования трудовых коллективов, семьи, студенческих групп, хозяйственных организаций. 
Самоуправление есть совпадение объекта и субъекта управления. 
Оно опирается на довольно простую идею о том, что как человек, так и общество лучше сами добьются своих целей, чем это 
сделают другие. Вне зависимости от вида самоуправления прослеживается его главный признак — отсутствие или существенная 
ограниченность внешнего управляющего воздействия. Природа 
самоуправления наиболее емко выражается в трех ключевых принципах — самостоятельность, ответственность и ограниченность 
компетенции.

Однако самоуправление по сравнению с внешним управлением 
не всегда эффективно. Можно привести немало примеров, когда 
для определенного вида человеческой деятельности гораздо полезнее внешнее управляющее воздействие. В этой связи требуется 
выявление условий, при которых самоуправление отличается в 
более выгодную сторону. Современная юридическая наука к таким 
условиям относит:
1) зрелость самоуправляющегося коллектива (не каждый коллектив и не на каждой стадии своего развития способен к самоуправлению). Степень подобной зрелости предполагает по крайней 
мере равенство, отказ от насилия, склонность к труду и отрицание 
праздности, умение и способность к самоограничению. Причем 
речь здесь идет не столько о примитивном подчинении прямому 
указанию, сколько об умении индивидов согласовывать свое поведение с принципами и правилами;
2) наличие выгоды или пользы для коллектива от самоуправления. Это условие означает, что самоуправляющаяся форма должна 
быть оптимальной в утилитарном аспекте. Так, денежную систему 
полезно относить к компетенции государства, торговлю недвижимостью — к сфере бизнеса, а дошкольное и общее образование — 
к полномочиям местного самоуправления. Всякие другие комбинации оказались бы невыгодными и, вероятно, общественно 
вредными;
3) достаточная информированность членов самоуправляющегося 
коллектива об их правах и возможностях, предоставляемых этими 
правами;
4) наличие коллективной воли, способной к реализации прав 
и несению ответственности, причем ответственности не только в 
негативном, но и в позитивном смысле («нести на своих плечах 
всю тяжесть соответствующей деятельности»);
 5) существование эффективных механизмов самоуправления.
Полное соблюдение этих и ряда других условий весьма затруднительно, из чего следует, что абсолютное самоуправление мыслимо теоретически, но на практике, по существу, не встречается. 
Во всякой человеческой деятельности присутствует определенная 
доля самоорганизации и внешнего управления, а для правильной квалификации того или иного вида управления необходимо 
верно оценивать соотношение между этими конкурирующими 
принципами.
Приведенные рассуждения позволяют сформулировать следующее определение изучаемого понятия. Самоуправление — это 

способ организации человеческой деятельности, который предполагает значительную степень самостоятельности коллектива по 
отношению к внешнему управляющему воздействию. В трудовых 
отношениях самоуправление означает ограниченную роль дирекции и самостоятельное решение самими работниками определенных вопросов, в студенческой среде — такую же ограниченную 
функцию ректората и деканата, а коммерческое самоуправление 
предполагает фрагментарное вмешательство государства в принятие экономических решений хозяйствующими субъектами.
В отличие от указанных видов самоуправления, местное самоуправление является формой народовластия и осуществляется на 
определенной территории. Термин «местное самоуправление» характеризует не только идеальную конституционную конструкцию 
организации локальной демократии, но и является официальным 
наименованием деятельности местного сообщества. В качестве 
внешнего управляющего воздействия по отношению к местному самоуправлению выступает государственная власть, поэтому 
степень самоуправляемости местного сообщества оценивается в 
зависимости от роли государственных органов и их полномочий 
по отношению к органам местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой триединство таких основополагающих признаков, как «территория», «население» и «власть».
В территориальном аспекте местное самоуправление характеризуется тем, что оно осуществляется в пределах территорий муниципальных образований. К муниципальным образованиям относятся, 
например,  внутригородские территориальные единицы городов федерального значения (части территорий Москвы и СанктПетербурга, 
но не сами эти города, являющиеся субъектами РФ), городские 
округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения. 
В свою очередь, территории муниципальных образований являются частями территорий субъектов РФ: республик, краев, областей, 
городов федерального значения, автономной области и автономных округов.
Территория муниципального образования характеризует пространственные пределы местного самоуправления, очерчиваемые 
границами. При этом не следует смешивать понятия территории 
муниципального образования и самого муниципального образования. Последнее есть субъект муниципальных правоотношений, 
территориальный союз, носитель прав и обязанностей, статус которого предполагает не только территорию, но и устав, выборные