Муниципальное право России

МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
ПРАВО  РОССИИ

П.А. АСТАФИЧЕВ

Учебное пособие

Рекомендовано 
Государственным образовательным учреждением 
«Московская государственная юридическая академия» 
для использования в качестве учебного пособия 
в образовательных учреждениях, реализующих образовательные 
программы в области высшего и дополнительного профессионального 
образования по направлению и специальности «Юриспруденция»

Второе издание

Москва
РИОР
ИНФРА-М

Астафичев П.А.

Муниципальное право России : учебное пособие / П.А. Аста
фичев. — 2-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2022. — 480 с. — (Высшее образование). — DOI: https://doi.org/10.12737/0894-2

ISBN 978-5-369-01752-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-013718-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-106385-9 (ИНФРА-М, online)

В представленной работе изложены основные положения теории, 

законодательства и правоприменительной практики современной 
России в сфере местного самоуправления. Раскрываются предмет, 
система и содержание учебной дисциплины «Муниципальное право 
России» в соответствии с требованиями федерального государственного 
образовательного стандарта высшего образования по направлению 
и специальности «Юриспруденция». Отдельное внимание уделяется 
проблемам реализации на местном уровне публичной власти конституционных основ непосредственной и представительной демократии, 
разграничения предметов ведения и полномочий, правотворчества, 
нормоконтроля, деятельности органов местного самоуправления и их 
ответственности перед населением и государством.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных 

заведений, а также всех, кто интересуется различными аспектами правового регулирования местного самоуправления в современной России.

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73

   А91

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73

© Астафичев П.А.

А91

А в т о р :
Астафичев П.А. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры 
конституционного и международного права, Санкт-Петербургский 
университет МВД России. Автор более 100 печатных работ по проблемам конституционализма, народного представительства, прав человека, 
федерализма и местного самоуправления

Р е ц е н з е н т ы :
Бялкина Т.М. — д-р юрид. наук, профессор, заведующая кафедрой 
конституционного и муниципального права Воронежского государственного университета (г. Воронеж);
Мархгейм М.В. — д-р юрид. наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Белгородского государственного национального исследовательского университета (г. Белгород)

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ISBN 978-5-369-01752-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-013718-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-106385-9 (ИНФРА-М, online)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современное муниципальное право есть объект интереса ученых 
и практиков. Данная сфера юриспруденции учит будущих правоведов проницательности, осознанию коллективной сущности людей 
и особенностей ее выражения на локальном уровне. В небольших 
сообществах особенно ярко проявляются добродетели и пороки, присущие человеческой природе, видны типичные деликты и их причины, наглядно обнаруживаются достоинства и недостатки публичного 
управления, основанного на той или иной комбинации свободы и 
принуждения. 
Изучение муниципального права в юридических высших учебных заведениях преследует двоякую цель. С одной стороны, знание 
правовых основ местного самоуправления необходимо любому правоведу независимо от его будущей специализации, будь то судебная 
система, прокуратура, адвокатура, нотариат или консалтинг хозяйствующих субъектов. С другой — содержание муниципального права 
особенно важно знать юристам, специализирующимся в сфере государствоведения и конституционализма. Такого рода эксперты сегодня востребованы в числе государственных гражданских и особенно 
муниципальных служащих, депутатов, выборных должностных лиц, 
членов избирательных комиссий. Применение правовых основ местного самоуправления — важный элемент в надзорной деятельности 
прокуратуры, практике судов общей и специальной юрисдикции. Все 
это актуализирует необходимость изучения муниципального права в 
рамках специальности «Юриспруденция».
Даже на самых ранних этапах изучения юридической науки следует 
привыкать к свободному мышлению и раскрепощенному выражению 
мнения. Теоретик права и практикующий юрист в одинаковой мере 
призваны стремиться к многомерному мировосприятию, лишенному односторонних догматических подходов. Муниципальное право 
нужно знать и уважать как плод труда и опыта определенного числа 
людей, но зачастую его следует подвергать и справедливому критическому осмыслению. Правовая методология всегда базировалась на 
принципах многообразия, дискуссии, плюрализма, активного отстаивания своих прав и законных интересов.
Предлагаемая читателю книга — второе издание учебника, которое отличается от своего предшественника весьма существенным 
образом. Законодательство и судебная практика претерпели значительные изменения. Появились крупные институты (муниципальные услуги, контрактная система закупок для муниципальных нужд, 
торговый сбор и др.), которых не было ранее. Ряд объектов местной 

деятельности при сохранении традиционных наименований теперь 
характеризуется иным образом, чем прежде (муниципальная служба, 
публичные обязательства муниципалитетов, ответственность местного 
самоуправления перед государством и обществом и т.д.). Имеется комплекс новых правовых позиций Конституционного Суда РФ, который нуждается в систематизации, обобщении и внедрении в учебный 
процесс. Наконец, не будем полностью исключать и определенный 
прогресс в мировоззрении автора, продиктованный, прежде всего, 
его знакомством с исследованиями российских и зарубежных ученых. Так или иначе, учебник по муниципальному праву потребовал 
принципиально новой редакции, результаты которой представлены 
в содержании данного издания. 
Концепция учебника опиралась на идею движения от общего к 
частному, от теории к законодательству и судебной практике. Автор 
стремился подчеркнуть и противопоставить однозначное и спорное, 
общепризнанное и случайное, общественно полезное и вредное, устоявшееся либо только пробивающее дорогу в правовой системе России. 
Особенному вниманию подвергалась административно-управленческая составляющая местного самоуправления (главы 11–18, 20, 21), 
что не умаляло значения фундаментальных принципов конституционализма, положенных в основу муниципального права любого 
демократического государства (главы 1–10, 19). 
Институты муниципального права никогда не развиваются равномерно. Появление нового требует отражения в учебном процессе, 
но не может ставить под сомнение традиционное, важное и фундаментальное, прежде всего — демократическую сущность российской 
государственности. Образование и воспитание будущих правоведов 
должно опираться на общепризнанные конституционные ценности 
добра, правды, справедливости, свободы, равенства, поощрения гражданской инициативы, обеспечивая при этом активное и добровольное участие населения в демократическом самоуправлении, государственную поддержку и невмешательство кого-либо в установленную 
законом компетенцию субъектов муниципальных правоотношений.

Глава 1

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО —  
КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА,  
НАУЧНАЯ И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1.1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
К изучению курса «Муниципальное право» полезно приступить 
с уяснения содержания самого термина «муниципальное право». 
Это понятие является многозначным и используется в различных 
смысловых значениях. В объективном смысле муниципальное право 
представляет собой: вопервых, систему правовых норм; вовторых — 
область научных исследований; втретьих — учебную дисциплину. 
В субъективном смысле под муниципальным правом принято понимать совокупность взаимосвязанных правомочий, принадлежащих 
субъектам муниципальных правоотношений. 
Муниципальное право как система правовых норм представляет 
собой регулятор общественных отношений, объектом которого выступает местное самоуправление. В этом заключается основное отличие 
муниципального права от других систем правовых норм, объектами 
регулятивного воздействия которых служат общественные отношения 
иного рода (имущественные, трудовые, семейные и т.п.). Муниципальное право характеризует также набор методов и задач, используемых и решаемых при регламентации местного самоуправления. Эти 
методы и задачи, как правило, взаимосвязаны с методами и задачами 
конституционного и отчасти административного права, но можно 
обнаружить и ряд их специфических черт и особенностей.
В юридической науке, в зависимости от статуса той или иной системы правовых норм, принято квалифицировать последнюю в качестве правового института, подотрасли или отрасли права. Большинство 
современных ученых придерживается понимания муниципального 
права в качестве самостоятельной комплексной отрасли права. В этом 
смысле совокупность взаимосвязанных норм муниципального права 
следует расценивать как регулятивную систему публичноправового 
характера, направленную на упорядочение общественных отношений 
в области местного самоуправления. 
Муниципальное право является областью научных исследований. 
Об этом свидетельствует не только официальное признание данного 
направления юридической науки (по номенклатуре Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ специальность 12.00.02 включает конституционное и муниципальное право), но 

и множество научных публикаций, посвященных публичноправовому 
регулированию местного самоуправления.
Учение о муниципальном праве представляет собой систему категорий, принципов, суждений и обобщений о муниципально-правовых 
явлениях, образующих в совокупности научное знание. Оно выражается в формах теории, концепции, доктрины или гипотезы, которые 
в дальнейшем могут подтверждаться или опровергаться практикой. 
Научная метода сопряжена с тем, чтобы использовать работы предшественников и вступать в контакт с современными исследователями, 
производя таким образом на свет новые суждения. 
Учение о муниципальном праве, как и другие виды юридической научной деятельности, относится к числу общественных 
наук. Изучая социальные процессы и явления, ученые стремятся к 
формированию обобщений и выводов, имеющих не временное, а 
долгосрочное значение. В этом состоит прогностическая функция 
муниципальноправовых исследований. Кроме того, учение о местном 
самоуправлении стремится к объяснению тенденций развития законодательства и правоприменительной практики, верному толкованию 
муниципальноправовых норм, уяснению и разъяснению взаимосвязей между общественной жизнью и ее правовым регулированием. 
В объективном смысле муниципальное право есть также учебная дисциплина, которая предусмотрена федеральным государственным образовательным стандартом по юриспруденции на основании требований ч. 5 ст. 43 Конституции РФ и ст. 7 Закона РФ 
«Об образовании». Положения федерального государственного 
образовательного стандарта по муниципальному праву являются юридически обязательными, однако ими учебный процесс не 
исчерпывается. Современная юридическая наука предлагает для 
высших учебных заведений богатый теоретикометодологический 
аппарат, который позволяет значительно расширить требования, 
предъявляемые к специалистам в области муниципального права. 
Понятие муниципального права в субъективном смысле принципиально отличается от вышеназванных характеристик. Легче всего 
осознать подобную разницу путем использования аналогии языка. 
Так, в английском языке право в объективном смысле характеризуется 
термином law, а в субъективном — right. Русский язык ограничивается 
одним словом, что несколько затрудняет понимание данной проблематики, особенно на ранних стадиях учебного процесса. Примерами 
субъективных прав служат право на жизнь, право на достоинство 
личности, право на свободу и личную неприкосновенность, активное 
и пассивное избирательное право, право на равный доступ к государственной и муниципальной службе и т.п.
Муниципальное право в субъективном смысле весьма удачно 
формулируется с помощью конструкции «право на местное самоуправление». Примечательно, что эта формула не используется в 

Конституции РФ, хотя косвенно существование такого права из ее 
текста вывести можно. Например, в ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное 
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местное 
самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, 
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и 
другие органы местного самоуправления. По существу, речь здесь 
идет о содержании права граждан на местное самоуправление. 
Субъективное право на местное самоуправление содержит ряд 
правомочий, полный перечень которых дать сложно. В основном он 
сводится к следующему: это право на организацию системы муниципальных образований и органов местного самоуправления, наделенных достаточными полномочиями, публичнозначимыми функциями и необходимыми материальными ресурсами; право на прямое 
волеизъявление (местный референдум, сход граждан, муниципальные 
выборы, отзыв муниципальных народных представителей), включая 
право на демократическую избирательную систему и достоверные 
результаты местных выборов; право на муниципальное народное 
представительство, включая право на реализацию потребностей и 
интересов граждан в деятельности местных представительных учреждений; право населения на неимперативное участие в муниципальной деятельности (правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, 
конференции, опросы, обращения, митинги, демонстрации, шествия, 
пикетирование, интерактивные телевизионные программы, взаимодействие через сеть Интернет). Субъективному праву на местное самоуправление корреспондируют соответствующие обязанности органов 
государственной власти и местного самоуправления, направленные 
на реализацию указанных правомочий.
В отличие от большинства прав и свобод человека и гражданина, 
которые по своей природе являются индивидуальными, право на местное самоуправление принадлежит народу в целом, а также его частям, 
выделяемым по территориальному критерию. Право на местное самоуправление не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь 
принципиальное значение имеет коллективность, массовость, корпоративность, общинные начала локального межчеловеческого общежития.
Как и всякое субъективное право, право на местное самоуправление не является абсолютным и подлежит ограничениям в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Такие ограничения вводятся 
исключительно федеральными законами и лишь в целях защиты основ 
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных 
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности 
государства. Проверка соответствия федеральных законов указанным 
целям осуществляется Конституционным Судом РФ.

1.2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 
КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Категория «местное самоуправление» появилась в конституционном законодательстве сравнительно недавно: 9 апреля 1990 г. был 
принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления 
и местного хозяйства в СССР», а в РСФСР данное понятие впервые 
было включено в конституционный текст 24 мая 1991 г.
Вместе с тем идея публичной территориальной автономии городских и сельских территорий не является принципиально новой. Исторически она берет свое начало из средневековой концепции Магдебургского права (Magdeburger Recht). В Российской империи эта идея 
поддерживалась Грамотой на права и выгоды городам Российской 
империи (1785 г.), а позднее явилась частью «Великих реформ» Александра II, которые проводились в течение 1860–1870-х гг. (реформа 
городского самоуправления и земская реформа). 
Магдебургское право — один из старейших юридических институтов Европы, основной смысл которого состоял в наличии собственной системы правового регулирования города Магдебурга. Его 
методологической основой является так называемое «Саксонское 
зерцало» (сборник правовых документов, составленный судьей Эйке 
фон Репковым в 1221–1225 гг.). Термин «зерцало» демонстрировал 
принцип «зеркального» отражения права Саксонии в письменных 
источниках. Город Магдебург имел собственный устав, нормы которого определяли жизнь этого средневекового поселения на основе 
принципа самоуправления. Вслед за Магдебургом данный принцип 
стал довольно широко распространяться в ряде европейских стран: 
в Польше, Великом княжестве Литовском и др.; охватывал такие поселения, как Витебск, Дорогобуж, Невель, Погар, Себеж, Смоленск 
и т.д. Наблюдались даже случаи лишения Магдебургского права в 
качестве юридической санкции: так, Витебск был лишен этого права 
в связи с убийством униатского архиепископа Иосафата Кунцевича 
(1623 г.), Дорогобуж — за сдачу города без сопротивления русским 
войскам (1634 г.).
Первым значительным опытом использования методологии Магдебургского права в России было принятие Екатериной II в 1785 г. одновременно двух «жалованных грамот» — городам и дворянам. Грамота 
на права и выгоды городам Российской империи (ее часто называют 
«Жалованной грамотой городам») учреждала новые выборные городские 
учреждения и допускала их самостоятельность в решении ряда локальных 
вопросов городского хозяйства. Такими органами являлись, во-первых, 
собрания «градских обществ» (созывались раз в три года, включали в 
себя наиболее «состоятельных» горожан), во-вторых, общие градские 
думы (действовали на постоянной основе, включали в себя городского 
главу и по шесть гласных), в-третьих, городовые магистраты (правосудие 
отправлялось раздельно в отношении дворян и городского населения).

Реформы Александра II затронули много важнейших областей 
общественно-политической жизни страны: это ликвидация военных 
поселений, отмена крепостного права, финансовая реформа, реформы 
высшего и среднего образования, военная реформа, судебная реформа. В контексте изучения исторических основ местного самоуправления особое значение имеют реформа городского самоуправления 
и земская реформа. Первая из них юридически выражалась в форме 
Городового положения, вторая — Положения о губернских и уездных 
земских учреждениях. 
Идеология городской и земской реформ продолжала движение к 
самостоятельности местных территорий исключительно в хозяйственных вопросах локального характера, хотя многие из них покажутся 
современному читателю скорее государственными проблемами, чем 
«вопросами местного значения», которые требуют высокой степени 
централизации публичного управления, но не локально-общинного 
самоуправления (продовольственное обеспечение, банки и биржи, 
противопожарная безопасность, содержание путей сообщения, школы, больницы, попечение торговли, развитие промышленности, народное просвещение). К числу явно «локальных» проблем из перечня 
того времени можно отнести, пожалуй, лишь «внешнее благоустройство» территории. 
С точки зрения организации публичной власти городская и земская реформы имели важнейший результат в виде «бессословного» 
народного представительства и ограничения избирательных прав в 
основном имущественным цензом. Это был важный шаг к признанию в будущем всеобщего и равного избирательного права. Городская 
власть институционально выражалась через органы городского избирательного собрания (оно избирало гласных в думу), думы (избирала управу) и, собственно, управы. Думу возглавлял городской глава. 
Местное самоуправление в сельской местности предполагало менее 
развернутую систему органов: земские собрания и земские управы. 
Земские собрания созывались раз в год, в их компетенции находилось 
формирование земских управ.
Однако не следует думать, что механизм формирования и деятельности городских и земских выборных учреждений по результатам 
реформ Александра II находился в состоянии полной автономии. 
Так, городская управа обладала правом посчитать решение городской 
думы незаконным, что требовало вмешательства губернатора. Городской глава избирался думой из числа гласных посредством тайного 
волеизъявления, но с последующим утверждением губернатором (для 
небольших городов) или министром внутренних дел (для крупных 
городов). Губернатор и министр внутренних дел были вправе приостановить исполнение любого постановления земского собрания.
Исходя из вышеизложенного можно предположить, что учреждение местного самоуправления в современной России символизирует 

«возвращение» к истокам территориальной организации публичной 
власти в царской России, отрицание социалистической концепции 
демократического централизма и полновластия Советов на местах, 
а также признание Европейской хартии местного самоуправления 
как наиболее современной концепции публичной территориальной 
автономии. Вполне вероятно, что именно по этой причине муниципальное право (несмотря на то, что это «действующее» право в 
позитивно-юридическом смысле) имеет сегодня много сторонников 
и противников (последние отстаивают необходимость проведения в 
стране контрреформы местного самоуправления, включая поправки 
в Конституцию РФ и кардинальное изменение законодательства об 
организации публичной власти на локальном уровне). 
Однако следует помнить, что местное управление всегда существовало и будет функционировать в любой стране мира. Вопрос состоит 
лишь в том, насколько это управление является самоуправлением, т.е. 
отвечает критериям демократичности (в смысле вовлечения местного 
сообщества в гражданскую жизнь) и автономности по отношению к 
государственной власти (что в любом случае не может быть абсолютным вследствие действия конституционного принципа государственного суверенитета).
Местное самоуправление — это прежде всего вид самоуправления. 
Самоуправление возможно не только в системе публичной власти, 
оно характерно для функционирования трудовых коллективов, семьи, 
студенческих групп, хозяйственных организаций. Самоуправление 
есть совпадение объекта и субъекта управления. Оно опирается на 
довольно простую идею о том, что как человек, так и общество лучше 
сами добьются своих целей, чем это сделают другие. Вне зависимости 
от вида самоуправления прослеживается его главный признак — отсутствие или существенная ограниченность внешнего управляющего 
воздействия. Природа самоуправления наиболее емко выражается в 
трех ключевых принципах — самостоятельность, ответственность 
и ограниченность компетенции.
Однако самоуправление по сравнению с внешним управлением 
не всегда эффективно. Можно привести немало примеров, когда для 
определенного вида человеческой деятельности гораздо полезнее 
внешнее управляющее воздействие. В этой связи требуется выявление 
условий, при которых самоуправление отличается в более выгодную 
сторону. Современная юридическая наука к таким условиям относит:
1) зрелость самоуправляющегося коллектива (не каждый коллектив 
и не на каждой стадии своего развития способен к самоуправлению). 
Степень подобной зрелости предполагает по крайней мере равенство, 
отказ от насилия, склонность к труду и отрицание праздности, умение 
и способность к самоограничению. Причем речь здесь идет не столько 
о примитивном подчинении прямому указанию, сколько об умении 
индивидов согласовывать свое поведение с принципами и правилами;