Бюджетная система Российской Федерации

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ф.И. НИНАЛАЛОВА

2-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано УМО по образованию 
в области финансов, учета и мировой экономики 
в качестве учебного пособия для студентов, 
обучающихся по направлению «Экономика» 
и специальности / профилю «Финансы и кредит»

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2020

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.3(2Рос)я73
 
Н67

Ниналалова Ф.И.
Н67  
Бюджетная система Российской Федерации : учебное пособие / 
Ф.И. Ниналалова. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : Вузовский 
учебник : ИНФРА-М, 2020. — 296 с. + Доп. материалы [Электронный 
ресурс]. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-9558-0533-7 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-012471-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105618-9 (ИНФРА-М, online)
В учебном пособии дана характеристика бюджета и бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрены состав и структура доходов 
и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, особенности организации бюджетного процесса в Российской 
Федерации, содержание бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в стране.
Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей экономических специальностей, а также для научных и практических работников, 
занимающихся вопросами бюджетного регулирования.

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.3(2Рос)я73

Р е ц е н з е н т ы:
Панскова Р.Г., кандидат экономических наук, доцент;
Алиев Б.Х., доктор экономических наук, профессор

ISBN 978-5-9558-0533-7 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-012471-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105618-9 (ИНФРА-М, online)

© Ниналалова Ф.И., 2013
© Ниналалова Ф.И., 2016, 
с изменениями
© Вузовский учебник, 
2016

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 
в электронно-библиотечной системе Znanium.com

ВВедение

Бюджетная система государства выступает центральным звеном фи
нансовой системы любой страны и сердцевиной ее экономики. Бюджетная система связана со всеми сферами деятельности государства, 
и от ее сбалансированности зависит устойчивость и стабильность экономики страны.

Важнейшим направлением государственного регулирования эконо
мики выступает бюджетная политика, а бюджет является важнейшим 
инструментом экономического механизма страны. Как и другие экономические инструменты, бюджет активно используется государством для 
решения социально-экономических проблем и задач.

Изучение бюджетной системы РФ — неотъемлемая составная часть 

современного экономического образования. Дисциплина «Бюджетная 
система РФ» предполагает изучение бюджетной системы Российской 
Федерации, принципов ее построения и развития, механизмов сбалансированности бюджетов, вопросов формирования доходов и финансирования расходов бюджетов и их планирования, межбюджетных отношений, основ бюджетного процесса и бюджетного контроля.

Целью изучения дисциплины является освоение студентами теорети
ческих основ бюджетного устройства и бюджетной системы РФ, на базе 
которых они должны уметь анализировать складывающиеся тенденции 
вразвитии бюджетной системыРФ. Цели преподавания: оказать помощь 
в углублении и систематизации знаний в области бюджетной системы; 
дать четкое представление о структуре, принципах и правовой основе 
функционирования бюджетной системы; показать значение и роль бюджетной классификации и процесса в бюджетной системе. Особое внимание уделяется экономическому содержанию и функциональному назначению, элементам бюджета, доходам и расходам, особенностям функционирования в России целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

Предметом изучения данного курса является система экономиче
ских отношений, связанных с процессом формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов на всех уровнях бюджетной системы страны.

Основная задача изучения дисциплины заключается в том, чтобы 

на основе изучения теоретических и практических вопросов построения и функционирования бюджетной системы познакомить студентов 
с особенностями российской бюджетной системы.

Задачами учебной дисциплины «Бюджетная система РФ» являются:
• определение содержания бюджета как экономической категории, 

его функций и роли в социально-экономическом развитии общества;

• рассмотрение бюджетного устройства и принципов построения 

бюджетной системы РФ;

• изучение организационно-правовых основ бюджетной системы, 

бюджетных прав органов государственной власти и органов местного 
самоуправления;

• изучение бюджетной классификации и особенностей бюджетно
го процесса в РФ;

• выявление проблем в функционировании бюджетной системы 

и рассмотрение возможных путей их решения;

• рассмотрение других вопросов, связанных с функционированием 

бюджетов разных уровней, организацией бюджетного контроля, межбюджетных отношений.

Дисциплина «Бюджетная системаРФ» ориентирует студентов на фор
мирование умений и навыков, необходимых для их будущей профессиональной деятельности в бюджетной сфере.

В качестве законодательной базы, используемой при изучении дан
ной дисциплины, служат правовые (законодательные) акты государства, такие, как Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие подзаконные акты и правовые нормы.

Содержание и значение бюджета

1.1
Понятие и сущность бюджета

Вмешательство государства в экономическую жизнь общества, как 

известно, осуществляется по двум направлениям: административному и экономическому. Более эффективными по степени воздействия 
на социально-экономические процессы являются экономические методы, среди которых наиболее распространены бюджетные методы, 
связанные с использованием системы государственных расходов, и налоги. Бюджет является важнейшей составной частью экономического 
механизма страны. Одновременно это и рычаг, с помощью которого государство воздействует на весь процесс производства и распределения.

Финансовой основой социально-экономического развития любо
го государства являются многочисленные фонды денежных средств и, 
прежде всего, централизованный в руках органов власти фонд денежных 
средств — государственный бюджет. Бюджет выступает ведущим звеном 
финансовой системы страны. Бюджет необходим каждому государству 
для выполнения многообразных экономических, социальных, политических, культурных и иных функций.

С помощью бюджета органы государственной власти и местного са
моуправления получают финансовые ресурсы для содержания своего 
аппарата, армии, реализации экономических задач, осуществления социальных мероприятий и т.д.

Бюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно ка
сается и экономики, и финансов, и права и политики. Эта многосторонность бюджета обусловила трудности исследования государственного бюджета и определения самого понятия бюджета на всех этапах 
развития финансовой науки. Очень распространенным было определение бюджета как росписи доходов и расходов. Однако «бюджет» — более широкое понятие и нельзя его сводить только к росписи. Бюджет 
определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период.

В экономической литературе встречаются различные определения 

бюджета. Он используется для обозначения различных по своей природе определяемых объектов. Например, профессор В.Д. Фетисов в своем 
учебнике «Бюджетная система РФ» дает следующее определение: «Бюджет выражает планомерные отношения между экономическими субъ
Глава 1

ектами по поводу формирования и использования денежных средств 
различных экономических субъектов». В учебнике «Бюджетная система РФ» А.М. Година, И.С. Максимовой и И.В. Подпориной дается следующее определение: «Бюджет представляет собой систему финансовых 
отношений по поводу образования, распределения и расходования денежных ресурсов, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг 
населению страны». Академик Б.А. Райзберг в учебнике «Экономика и управление» говорит, что бюджет — это смета денежных доходов 
и расходов на определенный срок, обычно на год, имеющая официальную силу. В толковом словаре С.И. Ожегова сказано, что бюджет — это 
роспись доходов и расходов государства, предприятия или отдельного 
лица на определенный срок.

Во всех этих определениях рассматривается лишь одна определен
ная сторона бюджета:

• «форма образования и расходования денежных средств»;
• «основной централизованный фонд денежных средств»;
• «совокупность денежных отношений»;
• «основной финансовый план» и т.д.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) дает следующее определение бюджета.
Бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, 

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Однако и это определение не отражает всех сторон бюджета.
Так как бюджет представляет собой многогранную категорию, то це
лесообразным представляется его рассмотрение с различных сторон.

С материальной точки зрения бюджет представляет собой централи
зованный в масштабах государства или отдельного административнотерриториального образования фонд денежных средств, находящийся в распоряжении соответствующих органов государственной власти 
и местного самоуправления. Таким образом, в материальном понимании бюджет — это определенная сумма денег, находящаяся в фонде финансовых ресурсов, находящемся в руках определенных органов власти.

С экономической точки зрения бюджет — это совокупность экономи
ческих отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств. 
Эти отношения носят двусторонний характер, так как возникают между 
государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, как в процессе формирования централизованного денежного фонда с помощью налогов и иных платежей, так и в процессе использования этого фонда на финансовое обеспечение различных функций органов власти всех уровней.

С юридической точки зрения бюджет — основной финансовый план 

государства либо административно-территориального образования, ут

верждаемый соответствующими представительными органами власти 
в форме закона или иного нормативно-правового акта. 

Бюджет возник с появлением государства. Однако только с приходом 

к власти буржуазии бюджет приобрел форму документа, утверждаемого законодательным органом страны. Родоначальником бюджета и процесса его утверждения считается Англия, где после буржуазной революции 1686–1689 гг. король был вынужден отказаться от права устанавливать доходы и расходы без согласия парламента.

«Бюджет» — слово английского происхождения, которое означает 

«мешок». Когда палата общин Англии в XVI—XVII вв. утверждала субсидию королю на предстоящий год, то в конце заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал свой портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Эта процедура называлась открытием бюджета, а позднее название портфеля было перенесено 
и на сам документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства.

В России первая роспись государственных доходов и расходов была 

составлена в 1722 г. на следующий, 1723 год. С 1802 г. эти росписи стали составляться ежегодно, однако лишь с 1811 г. начинается составление бюджета России. Однако этот бюджет носил формальный характер, так как каждое министерство распоряжалось выделенными ему 
средствами бесконтрольно и имело свои собственные источники доходов. Только с 1862 г. в результате разработки бюджетного устройства средства министерств стали концентрироваться в руках государства по принципу единства кассы. Государственный бюджет России 
не публиковался и держался в строгой тайне. Даже члены Государственного совета не знали фактического состояния финансов империи. 
С 1894 г. государственные расходы России стали делиться на обыкновенные и чрезвычайные. Последние включали военные расходы, расходы на содержание железных дорог и займы. С этого момента бюджет 
России стал гласным.

Таким образом, бюджет — это основной финансовый план государ
ства, центральное звено финансовой системы. Его главное предназначение заключается в создании финансовых условия для эффективного 
развития экономики, решения общегосударственных задач, формирования социальной политики государства и т.д.

Формирование и использование бюджета имеет ряд отличительных 

черт.

Во-первых, составление и исполнение бюджета имеет ярко выражен
ный балансовый характер.

Балансовый метод разработки планов является важнейшим мето
дом установления пропорций в народном хозяйстве. Балансовый метод формирования бюджета позволяет установить необходимые соот

ношения между объемом денежных доходов и величиной расходов. Текущий контроль за исполнением бюджета позволяет делать выводы 
о необходимости изменения тех или иных пропорций в плане поиска 
дополнительных источников доходов либо сокращения тех или иных 
расходов.

Во-вторых, перераспределительный характер бюджета. С помощью 

бюджета происходит перераспределение ВВП и национального дохода 
между производственной и непроизводственной сферами, различными отраслями народного хозяйства, субъектами РФ, отдельными категориями граждан.

В-третьих, народнохозяйственный характер бюджета. Бюджет свя
зан со всеми отраслями народного хозяйства, а отрасли, в свою очередь, 
связаны с бюджетом как по поводу формирования бюджетных доходов 
за счет перечисления налогов и иных платежей, так и по поводу финансирования данных отраслей за счет средств бюджета.

1.2
Функции бюджета

Экономическая сущность бюджета, как и других экономических ка
тегорий, находит свое отражение в его функциях.

Различные экономисты выделяют разные функции бюджета, одна
ко все они сводятся к трем основным:

• распределительной;
• контрольной;
• регулирующей.
С помощью распределительной функции бюджета происходит рас
пределение и перераспределение средств между производственной и непроизводственной сферами, межтерриториальное и межотраслевое распределение финансовых ресурсов, формируются фонды специального 
целевого назначения, происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. 

Содержание данной функции проявляется в процессе реализации 

двух сторон бюджетных отношений:

• формирование доходов бюджета;
• использование бюджетных средств (расходов бюджета).
В процессе формирования бюджетных доходов происходит принуди
тельное изъятие в пользу государства части валового внутреннего продукта, созданного в процессе общественного воспроизводства. На данной стадии возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

С помощью бюджетных расходов финансируются бюджетополучате
ли — то есть организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями средств бюджета. 

Кроме того, за счет бюджетных средств происходит перераспределение 
денежных ресурсов по уровням бюджетной системы через межбюджетные трансферты в форме дотаций, субсидий, субвенций.

С помощью распределительной функции осуществляется распре
деление новой стоимости (на микроуровне) и перераспределение этой 
стоимости (на макроуровне).

Весь распределительный процесс условно делится на две стадии:
• первичное распределение. При первичном распределении на ми
кроуровне возникают основные или первичные доходы (прибыль предприятий, амортизационный фонд, доходы работающих). Формирование 
первичных доходов материального производства — это начальный этап 
распределения, поскольку распределение национального дохода (НД) 
не ограничивается лишь его распределением между теми, кто его создавал, то есть среди участников материального производства. Первичное 
распределение продолжается на макроуровне и обеспечивает создание 
вторичных или производных доходов;

• вторичное (последующее) распределение. При вторичном распре
делении образуются доходы предприятий и работников сферы нематериального производства: доходы регионов, муниципальных образований, предприятий, организаций, граждан, посредством изъятия части 
созданных в сфере материального производства доходов и направления 
их в другие сферы (перераспределение НД).

Необходимость перераспределения национального дохода связана: 
• с межотраслевым и межтерриториальным перераспределением 

в интересах наиболее эффективного и рационального использования 
доходов и накоплений предприятий;

• с наличием двух сфер — производственной и непроизводствен
ной (просвещение, здравоохранение, управление, оборона, где не создается НД);

• с существованием различных социальных групп населения (пен
сионеров, инвалидов, детей-сирот, одиноких матерей, многодетных семей и т.п.).

Централизуемые в бюджетном фонде денежные средства с помощью 

налогов и иных обязательных платежей юридических и физических лиц 
в соответствии с проводимой государством социально-экономической 
политикой перераспределяются как в сферу материального производства, являющуюся основой народного хозяйства и источником формирования ВВП и национального дохода, так и в непроизводственную сферу, находящуюся на содержании государства. 

Непроизводственная сфера не участвует в создании национально
го дохода страны, но является его активным потребителем. Из бюджета выделяются средства на заработную плату работникам данных отраслей, на содержание учреждений непроизводственной сферы (образования, здравоохранения, культуры и т.д.) и т.д. 

Межтерриториальное распределение национального дохода страны 

осуществляется через бюджет в соответствии с необходимостью выравнивания социально-экономического развития территорий.

Контрольная функция бюджета действует одновременно с распреде
лительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств. 

Контрольная функция бюджета заключается в том, что через бюджет
ные показатели доходов и расходов отображаются экономические процессы, происходящие в структурных звеньях экономики. Данная функция позволяет своевременно «сигнализировать» о том, как поступают 
в доходы бюджета финансовые ресурсы от различных хозяйствующих 
субъектов, достаточно ли эффективно расходуются бюджетные средства и т.д. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных 
ресурсов, отображаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений.

Цель бюджетного контроля — это рациональное и бережное расхо
дование материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Одна из важнейших задач финансового контроля — это проверка неукоснительного 
соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, внебюджетными фондами, банками, а также взаимных 
обязательств предприятий по расчетам и платежам.

Бюджетный контроль преследует в основном три цели:
• мобилизация денежных средств в централизованном фонде де
нежных средств;

• соблюдение режима экономии при расходовании финансовых ре
сурсов;

• повышение эффективности при расходовании бюджетных средств.
Контрольная функция бюджета выражается и в том, что, будучи свя
занным с народным хозяйством, бюджет показывает ход процессов, текущие тенденции развития экономики. Поступление средств в бюджет 
и их использование демонстрирует как успехи, так и недостатки в сферах производства и обращения. Это позволяет вовремя предупредить 
появление диспропорций в развитии народного хозяйства.

Регулирующая (стимулирующая) функция бюджета проявляется не
посредственно через налоговые доходы и расходы бюджетов. То есть 
налоговые доходы и бюджетные расходы выступают в качестве инструмента регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышая эффективность производства, стимулируя в первую очередь наиболее важные отрасли народного хозяйства: атомную энергетику, машиностроение, агропромышленный комплекс, жилищное строительство.

Регулирующая роль бюджета как инструмента воздействия на соци
ально-экономическое развитие территорий— одна из важнейших функций, присущих бюджету, так как с помощью различных инструментов