Подготовка и утверждение градостроительной документации поселений, городских округов. Правовые аспекты

 
Н.В. ТРУБКИН
ПОДГОТОВКА 
И УТВЕРЖДЕНИЕ 
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ 
ДОКУМЕНТАЦИИ 
ПОСЕЛЕНИЙ, 
ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ  
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Второе издание
Москва 
РИОР 
ИНФРА-М

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
УДК 711(075.4)
ББК 85.118
 
Т77
А в т о р :
Трубкин Николай Владимирович — кандидат юридических наук, начальник юридического отдела ООО «Терпланпроект». 19 декабря 2013 г. в Уральской государственной юридической академии защитил диссертацию на соискание ученой степени 
кандидата юридических наук по теме «Муниципальное правовое регулирование 
подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских 
округов». Является специалистом в области подготовки градостроительной документации (документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории). Опыт работы — более 8 лет.
Т77
Трубкин Н.В.
Подготовка и утверждение градостроительной документации 
поселений, городских округов. Правовые аспекты : монография / 
Н.В. Трубкин. — 2-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2018. — 147 с. — 
(Наука и практика). — DOI: https://doi.org/10.12737/11723
ISBN 978-5-369-01458-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-010330-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103428-6 (ИНФРА-М, online)
Рассматриваются вопросы правового регулирования подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов. Рассматриваются проблемы, возникающие при подготовке градостроительной 
документации, предлагаются варианты их решения. Нормативные  правовые 
акты приводятся в издании по состоянию на 2016 год.
Адресовано всем интересующимся данной проблематикой.
УДК 711(075.4)
ББК 85.118
 
Издается в авторской редакции 
ISBN 978-5-369-01458-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-010330-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103428-6 (ИНФРА-М, online)
© Трубкин Н.В.
Подписано в печать 23.06.2015. Формат 60х90/16.
Г
арнитура Times. Бумага офсетная.
Усл. печ. л. 9,19. Уч.-изд. л. 13,03.
Тираж 100 экз. Заказ №                
Цена свободная.
ТК 414650 – 945890 – 230615
ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
Тел.: (495) 280-38-67. Факс: (495) 280-36-29 
E-mail: info@riorp.ru    http://www.riorpub.com
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96. Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru
http://www.infra-m.ru

ВВЕДЕНИЕ 
В настоящее время на территории Российской Федерации продолжаются масштабные работы по подготовке всех видов градостроительной документации — документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по 
планировке территории. Масштабность указанных работ обусловлена 
тем, что большинство муниципальных образований стремились 
утвердить градостроительную документацию в срок до 31 декабря 
2012 г.1, при этом ее качество и в настоящее время оставляет желать 
лучшего. В связи с этим сейчас осуществляется подготовка проектов 
внесения изменений в генеральные планы, правила землепользования 
и застройки поселений, городских округов, а также подготовка новых 
проектов планировки и проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков. 
В сложившейся ситуации муниципальное правовое регулирование 
градостроительной деятельности, а также должное правоприменение в 
рассматриваемой области приобретают принципиальное значение. 
Юридически грамотная подготовка градостроительной документации 
поселений и городских округов, а также правильное ее утверждение 
позволят обеспечить безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничить негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечить охрану 
и рациональное использование природных ресурсов в интересах 
настоящего и будущего поколений. 
                                                        
1 В соответствии с ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45, ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 
29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного 
кодекса Российской Федерации» с 31 декабря 2012 г. не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления 
решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, 
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; не допускается осуществлять подготовку документации 
по планировке территории при отсутствии документов территориального 
планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по 
заявлениям физических или юридических лиц, а также случая, предусмотренного ч. 6 ст. 18 ГрК РФ; не допускается выдача разрешений на строительство 
при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных 
участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. 
3 

ГЛАВА 1. ПОДГОТОВКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ДОКУМЕНТОВ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ПОСЕЛЕНИЙ, 
ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ: 
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ 
1.1. ПОДГОТОВКА ГЕНЕРАЛЬНЫХ ПЛАНОВ ПОСЕЛЕНИЙ, 
ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ,  
А ТАКЖЕ МАТЕРИАЛОВ ПО ИХ ОБОСНОВАНИЮ 
В действующем законодательстве Российской Федерации легальное определение документов территориального планирования отсутствует. В Градостроительном кодексе РФ закрепляется лишь определение территориального планирования — «планирование развития 
территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон 
планируемого размещения объектов капитального строительства для 
государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий»1. Руководствуясь ч. 1 ст. 9 ГрК РФ, 
устанавливающей назначение территориального планирования посредством документов территориального планирования, предлагаем 
под последними понимать документы, определяющие назначение 
территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной 
инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 
Выделяются следующие виды документов территориального планирования: 
• документы территориального планирования Российской Федерации; 
• документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; 
• документы территориального планирования муниципальных 
образований. 
Поскольку предметом настоящего научного исследования является 
подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, городских округов, мы и рассмотрим особенности работы с этими документами. 
В соответствии с ч. 1 ст. 18 ГрК РФ документы территориального 
планирования муниципальных образований подразделяются на: схе                                                        
1 Пункт 2 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от  
29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета. — 
2004. — 30 дек.; 2011 — 25 марта. 
4 

мы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов. 
В действующем законодательстве отсутствует определение генерального плана. Нами предлагается следующее его определение: «генеральный план — документ территориального планирования, которым определяется назначение территории, исходя из совокупности 
социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях 
обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, 
транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов 
Российской Федерации, муниципальных образований». 
Осуществляя подготовку проекта генерального плана необходимо 
руководствоваться в первую очередь нормами ст. 23 ГрК РФ, определяющей содержание указанных документов. В соответствии со ст. 23 
ГрК РФ генеральные планы включают в себя положения о территориальном планировании и соответствующие карты (карта планируемого 
размещения объектов местного значения поселения или городского 
округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского 
округа). 
Среди специалистов в области разработки градостроительной документации указанные разделы зачастую именуются соответственно 
текстовая и графическая части генерального плана. В настоящей 
научно-исследовательской работе, в целях удобства восприятия материала и избежания тавтологии, указанные термины считаются равнозначными. 
В общем виде генеральный план поселения, городского округа выглядит следующим образом (рис. 1). 
Рассмотрим представленные части генерального плана более подробно. 
Положения о территориальном планировании (текстовую часть) 
формируют два базовых раздела. Первый включает в себя сведения о 
видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения 
объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. Второй раздел отражает 
параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для 
размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов. 
 
5 

 
Рис. 1  
Параметры функциональных зон являются «единственным механизмом, позволяющим каким-то образом структурировать функциональное наполнение зон…»1. Однако на федеральном уровне содержание указанных параметров не урегулированы. На местном уровне 
данный вопрос также не получил должного регламентирования — 
осуществляется компилирование положений ГрК РФ. Единственным 
                                                        
1 Анисимов А.П., Донцова Д.Г., Юшкова Н.Г., Трутнев Э.К. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический 
комментарий — М.: Библиотечка «Российской газеты», 2005. — С. 131–132. 
6 

нормативно-правовым актом уровня субъекта РФ, урегулировавшим 
указанный вопрос, является Закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. № 17  
«О Генеральном плане города Москвы»1 (далее — Закон № 17). В соответствии с разделом 3.1.9 Закона № 17 в качестве параметров функциональных зон устанавливаются: один или несколько типов планируемого функционального назначения территории функциональной 
зоны, определяющих допустимое соотношение земельных участков, 
участков территории различного функционального назначения в пределах функциональной зоны; планируемая суммарная поэтажная 
площадь наземной и подземной части застройки, вычисленной как 
общая площадь помещений всех расположенных в пределах функциональной зоны объектов капитального строительства, создающих 
нагрузки на социальную и (или) транспортную инфраструктуру города. 
Параметры функциональных зон должны отвечать требованию 
наиболее полного раскрытия функционального назначения той или 
иной территории и должны включать себя: плотность застройки; 
этажность; плотность населения; нагрузки газоснабжения, электроснабжения, теплоснабжения, водоотведения, связи. 
Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и  
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»2 исключил из состава положения о территориальном планировании цели и задачи территориального планирования. По мнению автора настоящей монографии исключение указанной нормы создает дополнительные препятствия при 
подготовке генеральных планов.  
Определение целей и задач территориального планирования не является праздным вопросом. Верная их постановка является залогом 
правильной подготовки генерального плана, и, как следствие — 
успешного планомерного развития муниципального образования. 
Статья 2 ГрК РФ среди принципов, на которых базируется законодательство о градостроительной деятельности, во главу угла ставит 
обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Таким образом, территориальное планирование имеет своей фундаментальной 
целью достижение устойчивого развития соответствующей территории.  
                                                        
1 О Генеральном плане города Москвы: закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. 
№ 17 // Тверская, 13. — 2010. — 3 июня. 
2 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части 
вопросов территориального планирования: Федер. закон от 20 марта 2011 г.  
№ 41-ФЗ // Российская газета. — 2011. — 25 марта. 
7 

Категория «устойчивое развитие» была позаимствована законодательством Российской Федерации из международных документов — 
«Декларация по окружающей среде и развитию», «Повестка дня на 
ХХI век», утвержденные Конференцией Организации Объединенных 
Наций по окружающей среде и развитию в 1992 г., в Рио-де-Жанейро; 
«Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию», «План 
выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по 
устойчивому развитию», утвержденные на Всемирном саммите по 
устойчивому развитию в 2002 г.  
В основе устойчивого развития, описываемого в вышеуказанных 
документах, лежат два ключевых взаимосвязанных понятия: 
• понятие потребностей, в частности потребностей, необходимых 
для существования беднейших слоев населения, которые должны быть безусловно приоритетными; 
• понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и 
организацией общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние потребности живущих 
и будущих поколений людей1 . 
Указанные ключевые понятия устойчивого развития формируют 
три группы проблем, взаимосвязанное решение которых обеспечит 
устойчивое развитие в мировом масштабе: экологические, экономические и социальные. 
Основываясь на приведенных международных документах, российский законодатель в п. 3 ч. 1 ГрК РФ закрепил понятие устойчивого развития, под которым понимается — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного 
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую 
среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. 
Обеспечение устойчивого развития, как цель территориального 
планирования, является общей для всех муниципальных образований. 
Дифференцируются лишь ее составляющие (благоприятные условия 
жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия 
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и т.п.).  
И с этой точки зрения, исключение целей территориального планирования выглядит вполне обоснованным. Между тем достижение устойчивого развития в каждом муниципальном образовании должно осуществляться различными способами. Это становится возможным посредством закрепления в текстовой части генерального плана задач 
территориального планирования, конкретизирующих цель территори                                                        
1 Евтеев С.А.; Перелет, Р.А. Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). — М.: Прогресс, 
1989. — С. 50. 
8 

ального планирования. Иными словами, цель одна, но способы (задачи территориального планирования) ее достижения у муниципальных 
образований разные. Объясняется это очевидными фактами: территория Российской Федерации занимает площадь равную 17 098,2 тыс. 
км2 общей протяженностью в меридиональном направлении — 
4 тыс. км, в широтном — 9 тыс. км. Средняя температура: январь от 
0°, –5°С (Северный Кавказ) до –40°, –50°C (восток Республики Саха 
(Якутия), где минимальные температуры достигают –65°, –70°C); 
июль от 1°С (северное побережье Сибири) до 24–25°C (Прикаспийская низменность)1.  
При наличии такой территории и указанных климатических условий социальные, экономические, экологические проблемы, стоящие 
на пути достижения устойчивого развития территории муниципальных образований будут различаться. Следовательно, должны различаться и задачи территориального планирования, направленные на 
решения этих проблем. 
Таким образом, отсутствие нормативно закрепленной обязанности 
включения в положение о территориальном планировании задач территориального планирования создает условия для поверхностного 
шаблонного способа подготовки генеральных планов поселений и 
городских округов и, как следствие, недостижение устойчивого развития соответствующей территории (базовой цели подготовки генерального плана). 
Переходя к рассмотрению карт генерального плана необходимо 
обратить внимание на то, что наибольшие проблемы (ошибки) возникают при подготовке именно этой (графической) части указанных документов территориального планирования. В первую очередь речь 
идет о закрепляемых в п. 2 ч. 3 ст. 23 ГрК РФ картах планируемого 
размещения объектов местного значения поселения или городского 
округа. 
В соответствии с п. 20 ст. 1 ГрК РФ объекты местного значения — 
это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, 
которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах 
переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами 
муниципальных образований и оказывают существенное влияние на 
социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Также закрепляется, что виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа 
в указанных в п. 1 ч. 3 ст. 19 и п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ областях, подле                                                        
1 Россия в цифрах — 2010 г. // Gks.ru: официал. сайт Федеральной службы 
государственной статистики. — URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_11/ 
IssWWW.exe/Stg/d1/01-00.htm (дата обращения: 10.03.2011). 
9 

жащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане 
городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации. 
На основании п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ в графической части генерального плана отображаются планируемые для размещения объекты 
местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, 
водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае 
подготовки генерального плана городского округа; иные области в 
связи с решением вопросов местного значения поселения, городского 
округа. 
Толкование первых трех подпунктов п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ не вызывает каких-либо серьезных проблем. Сложность возникает при попытке истолковать правовую конструкцию «иные области в связи с 
решением вопросов местного значения поселения, городского округа», и, в первую очередь, ее составляющую часть — объекты капитального строительства, необходимые для осуществления органами 
местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения (далее также — объекты капитального строительства местного 
значения). Сложившаяся ситуация отрицательно сказывается на эффективности правоприменения. 
Как было отмечено выше, перечень объектов местного значения 
формируется органами государственной власти субъектов Российской 
Федерации. Однако в настоящее время количество субъектов Российской Федерации, разработавших такой перечень, невелико, а качество 
этого перечня оставляет желать лучшего1. Указанное обстоятельство 
создает обширное поле для дискуссий. 
Существует точка зрения, в соответствии с которой дифференциация объектов капитального строительства должна осуществляться в 
зависимости от их значимости. «В развитых регионах и большой объ                                                        
1 См., например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры 
от 18 апреля 2007 г. № 39-оз «О градостроительной деятельности на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры». В указанном законе 
объекты здравоохранения относятся только к объектам регионального назначения (п. 5 ст. 4.1), что прямо противоречит ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, где объекты здравоохранения в том числе отнесены к объектам местного значения городского округа. Также в указанном законе к объектам местного значения поселения, городского округа отнесены объекты сельскохозяйственного назначения, объекты производственного и коммунально-складского назначения (п. 9 ст. 8.2), что противоречит положениям ст. 14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
10