Подготовка и утверждение градостроительной документации поселений, городских округов. Правовые аспекты

Í À Ó Ê À  È  Ï Ð À Ê Ò È Ê À

Н.В. Трубкин

ÏÐÀÊÒÈ×ÅÑÊÎÅ ÐÓÊÎÂÎÄÑÒÂÎ

ПОДГОТОВКА  И  УТВЕРЖДЕНИЕ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ 
ДОКУМЕНТАЦИИ  ПОСЕЛЕНИЙ,
ГОРОДСКИХ  ОКРУГОВ

ПРАВОВЫЕ  АСПЕКТЫ

I SBN 978 - 5 - 369 - 01168 - 3

9
785369 011683

ПОДГОТОВКА
И УТВЕРЖДЕНИЕ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ 
ДОКУМЕНТАЦИИ
ПОСЕЛЕНИЙ,
ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ. 
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Н.В. ТРУБКИН

Москва
РИОР
ИНФРА-М

Монография

УДК 711(075.4)
ББК 85.118
 
Т77

Трубкин Н.В.
Подготовка и утверждение градостроительной документации поселений, городских округов. Правовые аспекты: Монография. — М.: 
РИОР: ИНФРА-М, 2013. — 152 с. — (Наука и практика).
ISBN 978-5-369-01168-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006483-3 (ИНФРА-М)
В настоящем монографическом исследовании рассматриваются вопросы 
правового регулирования подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов. Рассматриваются проблемы, возникающие при подготовке градостроительной документации, предлагаются 
варианты их решения.
Адресовано всем интересующимся данной проблематикой.

УДК 711(075.4)
ББК 85.118

А в т о р :
Трубкин Николай Владимирович — начальник юридического отдела 
ООО «Терпланпроект», аспирант кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. 
Является специалистом в области подготовки градостроительной документации (документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории)

Т77

Подписано в печать 31.10.2012. Формат 60х88/16.
Гарнитура Newton. Бумага офсетная
Усл. печ. л. 9,31. Уч.-изд. л. 13,38.
Тираж 500 экз. (1-й завод – 200 экз.) Заказ №                
Цена свободная.
ТК 414650 – 12052 – 311012
ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
Тел.: (495) 363-92-15. Факс: (495) 363-92-12 
Email: info@rior.ru    http://www.rior.ru

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43.
Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru     
http://www.infra-m.ru

Отпечатано по технологии «печать по требованию»
www.rior.ru
Email: info@rior.ru
Тел.: (495) 363-92-15

ISBN 978-5-369-01168-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006483-3 (ИНФРА-М) 
© Трубкин Н.В., 2013

Издается в авторской редакции 

ВВЕДЕНИЕ 

В настоящее время на территории Российской Федерации ведутся 
масштабные работы по подготовке всех видов градостроительной документации — документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. В целях успешного поступательного развития Российской Федерации в целом и муниципальных образования, в частности, создания условий для их устойчивого развития, увеличения темпов жилищного строительства и защиты прав и законных интересов 
всех субъектов градостроительных отношений указанные работы 
должны завершиться не позднее 31 декабря 2012 года1. 
Между тем, на основании информации Министерства регионального развития РФ о состоянии утверждения и разработки документов 
территориального планирования за 4 квартал 2011 года2 процент 
утвержденных, а также разработанных и прошедших публичные слушания генеральных планов за семилетний период действия Градостроительного кодекса РФ3 выглядит следующим образом: для городских округов — 79,2; для городских поселений — 57,2; для сельских 
                                                        

1 В соответствии с ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45, ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также ч. 1 ст. 3 Федерального закона от  
29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного 
кодекса Российской Федерации» с 31 декабря 2012 года не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления 
решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, 
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; не допускается осуществлять подготовку документации 
по планировке территории при отсутствии документов территориального 
планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по 
заявлениям физических или юридических лиц, а также случая, предусмотренного ч. 6 ст. 18 ГрК РФ; не допускается выдача разрешений на строительство 
при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных 
участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Срок 
подготовки документации по планировке территории не установлен. 
2 Информация о состоянии утверждения и разработки документов территориального планирования за 4 квартал 2011 года // minregion.ru: офиц. сайт 
Минрегиона РФ. — URL: http://www.minregion.ru/upload/documents/2012/02/ 
240212/ 240212_ot.xls (дата обращения: 09.03.2012). 
3 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г.  
№ 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета. — 2004. — 30 дек.; 
2011 — 25 марта. 

поселений — 32,7. Таким образом, только для сельских поселений за 
один 2012 год необходимо разработать более 12,5 тысяч генеральных 
планов (78,3%). В тоже время невысокое качество уже подготовленных и утвержденных генеральных планов отмечается на самом высоком уровне1. 
Ситуация с документами градостроительного зонирования, документации по планировке территории также остается проблематичной. 
Например, в республике Татарстан к началу августа 2011 года только 
в 18 поселениях из 956 утверждены правила землепользования и застройки2. Что касается качества документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования, то о его низком 
уровне свидетельствуют многочисленные судебные разбирательства. 
В одних случаях они признаются не действующими в полном объеме3, 
в других — в определенной части4. 
Можно с большей долей уверенности утверждать, что в условиях 
крайне ограниченного временного периода (один год), за который все 
поселения и городские округа, не подготовившие градостроительную 
документацию, должны ее подготовить и утвердить, качество такой 
градостроительной документации будет оставлять желать лучшего. 
Это потребует в дальнейшем либо, в лучшем случае, внесения в нее 
изменений, либо подготовки и утверждения полностью нового документа.  
Свою «лепту» внес и федеральный законодатель, полностью изменивший в 2011 году, например, состав и содержание генеральных 

                                                        

1 Путин. В.В. Генеральные планы развития городов должны быть продуманы до мелочей. — URL:http://pln-pskov.ru/politics/93294.html (дата обращения: 10.03.2012). 
2 Агаева Н. Градостроительная политика: что мы потеряли и что нашли? // 
URL: http://www.gisa.ru/78130.html?searchstring=%EA%E0%F7%E5%F1%F2% 
E2% 
EE__%EF%F0%E0%E2%E8%EB__%E7%E5%EC%EB%E5%EF%EE% 
EB%FC%E7%EE%E2%E0%ED%E8%FF__%E8__%E7%E0%F1%F2%F0%EE
%E9%EA%E8. 
3 Определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда 5 мая 2011 года № 33-4350/2011 // Конференция ЮрКлуба — 
URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?showtopic=309945 (дата обращения: 
15.07.2011) — правила землепользования и застройки города Самары признаны не действующими в полном объеме. 
4 Об оставлении без изменения решения Арбитражного суда Тюменской 
области от 10 ноября 2011 года, которым признано недействующим постановление Главы администрации города Тюмени от 5 июля 1995 года № 13 
«Об утверждении проекта красных линий города Тюмени» в части прохождения красной линии по улице Оренбургской по периметру земельного участка 
с кадастровым номером 72:23:0221003:79 как не соответствующее п. 3 ст. 15 
Конституции РФ. [Электронный ресурс]: Постановление ФАС ЗападноСибирского округа от 8 декабря 2011 года № А70-6734/2011. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». 

 

планов поселений, городских округов — возникли новые проблемы 
подготовки документов территориального планирования. 
В сложившейся ситуации муниципальное правовое регулирование 
градостроительной деятельности приобретает принципиальное значение. 
Юридически грамотная подготовка градостроительной документации поселений и городских округов, а также правильное ее утверждение позволит обеспечить безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничить негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечить 
охрану и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. 

ГЛАВА I. ПОДГОТОВКА И УТВЕРЖДЕНИЕ 
ДОКУМЕНТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 
ПОСЕЛЕНИЙ, ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ: 
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ 

1.1. ПОДГОТОВКА ГЕНЕРАЛЬНЫХ ПЛАНОВ ПОСЕЛЕНИЙ, 
ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ,  
А ТАКЖЕ МАТЕРИАЛОВ ПО ИХ ОБОСНОВАНИЮ 

В действующем законодательстве Российской Федерации легальное определение документов территориального планирования отсутствует. В Градостроительном кодексе РФ закрепляется лишь определение территориального планирования — «планирование развития 
территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон 
планируемого размещения объектов капитального строительства для 
государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий»1. Руководствуясь ч. 1 ст. 9 ГрК РФ, 
устанавливающей назначение территориального планирования посредством документов территориального планирования, предлагаем 
под последними понимать документы, определяющие назначение 
территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной 
инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 
Выделяются следующие виды документов территориального планирования: 
 документы территориального планирования Российской Федерации; 
 документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; 
 документы территориального планирования муниципальных 
образований. 
Поскольку предметом настоящего научного исследования является 
подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, городских округов, мы и рассмотрим особенности работы с этими документами. 
В соответствии с ч. 1 ст. 18 ГрК РФ документы территориального 
планирования муниципальных образований подразделяются на: схе
                                                        

1 Пункт 2 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от  
29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета. — 
2004. — 30 дек.; 2011 — 25 марта. 

мы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов. 
В действующем законодательстве отсутствует определение генерального плана. Нами предлагается следующее его определение: «генеральный план — документ территориального планирования, которым определяется назначение территории, исходя из совокупности 
социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях 
обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, 
транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов 
Российской Федерации, муниципальных образований». 
Осуществляя подготовку проекта генерального плана необходимо 
руководствоваться в первую очередь нормами ст. 23 ГрК РФ, определяющей содержание указанных документов. В соответствии со ст. 23 
ГрК РФ генеральные планы включают в себя положения о территориальном планировании и соответствующие карты (карта планируемого 
размещения объектов местного значения поселения или городского 
округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского 
округа). 
Среди специалистов в области разработки градостроительной документации указанные разделы зачастую именуются соответственно 
текстовая и графическая части генерального плана. В настоящей 
научно-исследовательской работе, в целях удобства восприятия материала и избежания тавтологии, указанные термины считаются равнозначными. 
В общем виде генеральный план поселения, городского округа выглядит следующим образом (рис. 1). 
Рассмотрим представленные части генерального плана более подробно. 
Положения о территориальном планировании (текстовую часть) 
формируют два базовых раздела. Первый включает в себя сведения о 
видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения 
объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. Второй раздел отражает 
параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для 
размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов. 
 

Рис. 1 

Параметры функциональных зон являются «единственным механизмом, позволяющим каким-то образом структурировать функциональное наполнение зон…»1. Однако на федеральном уровне содержание указанных параметров не урегулированы. На местном уровне 
данный вопрос также не получил должного регламентирования — 
осуществляется компилирование положений ГрК РФ. Единственным 
нормативно-правовым актом уровня субъекта РФ, урегулировавшим 
указанный вопрос, является Закон г. Москвы от 05.05.2010 № 17  
«О Генеральном плане города Москвы»2 (далее — Закон № 17). В соответствии с разделом 3.1.9 Закона № 17 в качестве параметров функциональных зон устанавливаются: один или несколько типов планируемого функционального назначения территории функциональной 
                                                        

1 Анисимов А.П., Донцова Д.Г., Юшкова Н.Г., Трутнев Э.К. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический 
комментарий — М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка «Российской газеты», 
2005. — С. 131–132. 
2 О Генеральном плане города Москвы: закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. 
№ 17 // Тверская, 13. — 2010. — 3 июня. 

зоны, определяющих допустимое соотношение земельных участков, 
участков территории различного функционального назначения в пределах функциональной зоны; планируемая суммарная поэтажная 
площадь наземной и подземной части застройки, вычисленной как 
общая площадь помещений всех расположенных в пределах функциональной зоны объектов капитального строительства, создающих 
нагрузки на социальную и (или) транспортную инфраструктуру города. 
Параметры функциональных зон должны отвечать требованию 
наиболее полного раскрытия функционального назначения той или 
иной территории и должны включать себя: плотность застройки; 
этажность; плотность населения; нагрузки газоснабжения, электроснабжения, теплоснабжения, водоотведения, связи. 
Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные 
законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»1 исключил из состава положения о 
территориальном планировании цели и задачи территориального планирования. По мнению автора настоящей монографии исключение 
указанной нормы создает дополнительные препятствия при подготовке генеральных планов.  
Определение целей и задач территориального планирования не является праздным вопросом. Верная их постановка является залогом 
правильной подготовки генерального плана, и, как следствие — 
успешного планомерного развития муниципального образования. 
Статья 2 ГрК РФ среди принципов, на которых базируется законодательство о градостроительной деятельности, во главу угла ставит 
обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Таким образом, территориальное планирование имеет своей фундаментальной 
целью достижение устойчивого развития соответствующей территории.  
Категория «устойчивое развитие» была позаимствована законодательством Российской Федерации из международных документов — 
«Декларация по окружающей среде и развитию», «Повестка дня на 
ХХI век», утвержденные Конференцией Организации Объединенных 
Наций по окружающей среде и развитию в 1992 году, в Рио-деЖанейро; «Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию», 
«План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по 
устойчивому развитию», утвержденные на Всемирном саммите по 
устойчивому развитию в 2002 году.  

                                                        

1 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части 
вопросов территориального планирования: Федер. закон от 20 марта 2011 г.  
№ 41-ФЗ // Российская газета. — 2011. — 25 марта.