Административное право России

В Ы С Ш Е Е  О Б Р А З О В А Н И Е

серия основана в 1 Э Э 6 г.

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ 
К.М. КОНДЖАКУЛЯН 
М.С. БРАТАНОВСКАЯ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
ПРАВО РОССИИ

УЧЕБНИК

ку п  и т ь
ч и т а т ь
онлайн
znanium.com

Москва
РИОР

ИНФРА-М

УДК 342.9(075.8) 
ББК 67.401я73 
Б87

ФЗ

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

А в т о р ы :
Братановский С.Н. — д-р юрид. наук, профессор кафедры государственноправовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова (Москва), Почетный работник высшего профессионального образования, автор 320 печатных работ, в том числе более 50 монографий, учебников и учебных пособий по проблемам государственного 
управления, административного права и спортивного права;

Конджакулян К.М. — канд. юрид. наук, доцент кафедры государственноправовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова (Москва), автор 80 печатных работ, в том числе 
более 10 монографий, учебников и учебных пособий по проблемам государственного управления, конституционного и административного права;

Братановская М.С. — канд. юрид. наук, доцент кафедры государственноправовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова (Москва), автор 70 печатных работ, в том числе 
более 10 монографий, учебников и учебных пособий по проблемам государственного управления, конституционного и административного права

Р е ц е н з е н т ы :
Юсупов В.А. — д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской 
Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва);

Солдатов А.П. — д-р юрид. наук, профессор кафедры административного 
права Академии управления МВД России

Братановский С .Н ., Конджакулян К .М ., Братановская М .С.

Б87 
Административное право России : учебник / С.Н. Братановский,

К.М. Конджакулян, М.С. Братановская. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 
2019. — 499 с. — (Высшее образование). — DOI: https://doi.org/ 
10.29039/0876-8

ISBN 978-5-369-01798-2 (РИОР)
ISBN 978-5-16-014719-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-107228-8 (ИНФРА-М, online)

В учебнике раскрыты основные положения административного права России: 
предмет, метод и система административного права, субъекты административного права, органы исполнительной власти, государственная служба, формы и 
методы государственного управления, административная ответственность и административное принуждение.

Адресован студентам, преподавателям и аспирантам юридических вузов и других высших и средних учебных заведений, научным работникам, а также всем 
интересующимся проблемами административного права в современной России.

УДК 342.9(075.8) 
ББК 67.401я73

ISBN 978-5-369-01798-2 (РИОР)
ISBN 978-5-16-014719-2 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-107228-8 (ИНФРА-М, online)

© Братановский С.Н., 
Конджакулян К.М., 
Братановская М.С.

ВВЕДЕНИЕ

Административное право — это одна из ведущих отраслей в 
системе публичного права, призванная регулировать особую группу общественных отношений, возникающих, изменяющихся и 
прекращающихся в связи и по поводу организации и функционирования системы исполнительной власти на всех национальногосударственных и территориальных уровнях в Российской Федерации.

Административно-правовые нормы касаются жизни каждого 
человека, так как направлены на охрану и защиту прав и свобод 
людей, обеспечение благоприятной среды обитания.

Переход нашей страны от административно-командной системы к рыночной экономике, признание новых явлений в жизни 
граждан, общества и государства ставят перед наукой административного права много новых задач. Так, одной из важнейших задач 
является определение сущности и пределов административноправового регулирования, что вызвано появлением в период развития рыночных отношений в Российской Федерации многочисленных и ранее неизвестных объектов административного права: 
акционерных обществ, совместных предприятий, коммерческих 
банков, казенных предприятий, организаций-банкротов и т.д. Все 
это вынуждает нас определять правовой статус этих субъектов 
права вообще и административный в частности.

Среди серьезных проблем, стоящих перед наукой административного права, отметим следующие: правильное определение места, роли и компетенции органов исполнительной власти, действенность методов управления, осуществляемых посредством кредитов, налогов, сертификации товаров (работ и услуг), политики 
цен, лицензирования предпринимательской деятельности, недопущения монопольного положения отдельных предпринимателей, 
уточнение потребностей в территориальных органах исполнительной власти, изменение законодательства о государственной службе. 
Все эти вопросы попытались раскрыть авторы данного учебника.

В учебнике излагаются основные положения административного права и административно-правовых институтов, общие для всех 
отраслей и сфер государственного управления. Рассматриваются 
такие вопросы, как сущность, принципы и содержание государственного управления и исполнительной деятельности, механизм и

3

особенности административно-правового регулирования в современный период, административно-правовой статус субъектов административного права, виды административного принуждения, 
порядок производства по делам об административных правонарушениях и др.

Материал учебника позволит систематизировать знания в области административного права, а также усвоить новое законодательство в этой сфере, понять суть административно-правовых 
институтов, а также сформировать представление о том, в каких 
формах и какими методами осуществляется государственное 
управление.

Настоящий учебник — это современное, актуальное издание, в 
котором авторы постарались охватить все быстротекущие изменения и новации, органически присущие развитию деятельности органов исполнительной власти в различных сферах и отраслях динамично развивающегося российского общества и государства. 
Цель данного учебника — оказать помощь студентам, аспирантам, 
преподавателям, слушателям и лицам, самостоятельно изучающим 
эту отрасль публичного права в усвоении основных понятий, категорий, положений и институтов административного права.

РАЗДЕЛ I. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ 
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

После изучения данной главы студент должен:
знать
• определение государственного управления как в узком, так и 
в широком смысле;

• принципы государственного управления;
• взаимосвязь и соотношение государственного управления и 
исполнительной власти;

уметь
• оперировать такими специальными категориями, как «управление», «организация», «цель управления», «принципы управления»;

владеть
• основами анализа общественных отношений в сфере государственного управления.

1.1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ

В научной литературе по вопросам управления выделяются следующие виды управляемых систем: механические, биологические, 
социальные. В механических системах управление осуществляется 
совокупностями машин и технологическими процессами. Объект 
управления биологических систем — процессы, происходящие в 
живых организмах. Социальные системы относятся к наиболее 
сложным. В основе их функционирования лежит управление общностями людей. Со структурно-функциональной точки зрения общество — это целостная система с иерархией подсистем различной 
степени сложности и организации. Каждая из этих подсистем, являясь компонентом системы более высокого уровня, в свою очередь, 
заключает в себе собственные системы, которые тоже подвержены 
слиянию.

Управление в тех или иных формах всегда было присуще человеческому обществу. По мере развития общества возрастали значение управления и осознанность в его необходимости. Вместе со

5

становлением общества в нем сложились и действуют два типа факторов управления — объективные (независимые от сознания) и 
субъективные (сознательные) и, соответственно, два механизма 
управляющего воздействия на общественную систему — стихийное 
регулирование и сознательное управление1. Стихийные регуляторы 
действуют в тех случаях, когда людьми не познаны, и в силу этого 
не используются объективные закономерности развития общества. 
К ним, например, можно отнести закономерности развития рыночных отношений, когда имеют место многочисленные становления и 
переплетения различных, нередко противоположных друг другу сил 
и явлений, актов спроса и предложения, сумм и продаж и т.д. В основе таких закономерностей в конечном счете лежит закон стоимости, выступающий в качестве управляющей силы производства товаров (услуг) и распределения труда. И, наоборот, с познанием этих 
закономерностей управление приобретает качественно новый тип 
организации общественной жизни, так как учитывается тенденция 
развития экономических процессов и иных сфер жизнедеятельности 
общества. Иначе говоря, с понятием управления как специфического социального явления мы непременно связываем сознательное 
начало, волю и знание человека2.

Управление имеет место там, где осуществляется коллективная, 
совместная деятельность людей. Всеобщий характер управления 
вытекает из объективной необходимости в регулировании, координации, согласовании усилий людей в решении поставленных перед 
ними задач. Управление становится общественно необходимой 
функцией независимо от уровня и степени объединения людей в 
процессе совместной деятельности. Иначе говоря, непременным 
условием функционирования любого трудового коллектива является управление, так как это связано с установлением порядка, организованности, разделения труда между работниками, определением 
места человека в коллективе и его функцией, формированием общей цели и производственных задач.

Управление находится в ряду явлений второй (искусственной) 
природы возникших и развившихся в течение всей истории челове1 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 23.

2 См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 10.

6

ческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной 
саморегуляции своей жизнедеятельности и также важно для обеспечения их потребностей и интересов, как семья и собственность, мораль и право, способ производства, и государство, знание и информация и другие общественные институты.

Отсюда «связанность» управления с уровнем развития и организации человеческого потенциала, всей его зависимости от состояния 
общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В ходе исторического развития сущность и формы управления претерпевали значительное изменение: от управления при помощи эмпирического опыта, традиций и обычаев, передаваемых от поколения 
к поколению в первобытном обществе до сознательного управления 
общественными процессами на научной основе в современном обществе.

На существующем в настоящее время этапе человеческой цивилизации управление характеризуется исключительной сложностью, 
так как в его орбиту вовлечены миллионы людей с их интересами и 
потребностями, целями и поступками. От управления, в конечном 
счете, зависит состояние общества и благополучия каждого человека и с другой стороны, само управление представляет собой сложную систему взаимосвязанных и взаимодействующих между собой 
элементов (внутри системы) и отражает многообразие взаимосвязей 
управляющей системы с обществом. Все это свидетельствует о том, 
что управление является одной из труднейших и ответственных 
сфер интеллектуальной и практической деятельности1.

В науке и в учебной литературе сущность управления раскрывается через понятие «воздействие». Таким образом, выделяется главный признак управления — это активное влияние на общественные 
отношения, на сознание и поведение людей. В обобщенной форме 
можно сказать, что управляющий субъект путем воздействия на 
управляемый объект пытается внести в него определенные изменения, преобразования, дать новое направление его развитию. Без 
управляющего воздействия нет самого управления. В известном 
смысле воздействие — это результат деятельности, взаимодействия, 
отношения.

1 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс 
лекций. М.: Омега-Л, 2004. С. 42.

7

Для уяснения сущности и понимания управления следует раскрыть специфические свойства и возможности управляющего воздействия. В качестве исходной потенциальной силы в управлении 
выступают воля и знания человека. Управляющее воздействие, 
прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного 
ощущения необходимости что-то изменить, от замысла и раздумий 
до конкретных решений, подкрепленных расчетами, материальными и кадровыми ресурсами, проектами, моделями и, главное, 
волей — желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что 
управляющее воздействие должно содержать в себе момент целе- 
полагания. В общественных связях, подвергаемых управляющему 
воздействию, активно проявляет себя воля, сознание человека. 
В силу этого объектом социального управления является волевое 
поведение людей. Социальное управление, следовательно, воздействует упорядочивающие на субъективную деятельность (волю, 
сознание) людей — участников волевых отношений, имея своей 
целью обеспечение соответствия этой деятельности общим интересам или интересам определенной группы людей.

Волевой характер социального управления находит одно из 
своих непосредственных выражений в соподчинении воли людей, 
являющихся участниками управляемых социальных процессов. На 
первый план здесь выдвигается одна управляющая воля. То есть во 
всех вариантах социального управления наблюдается навязывание 
управляемым объектам чужой воли. Иначе говоря, управление 
предполагает, с одной стороны известный авторитет, а с другой — 
известное подчинение, что является залогом эффективной производственной жизнедеятельности.

Управление (управляющее воздействие) имеет организующую 
сущность, то есть это организаторская работа. В этом аспекте 
управление рассматривается в качестве объективно необходимого 
инструмента организации общественной жизни, совместной коллективной деятельности людей. Понятие «организация» органически связано с понятием «управление», мало того оно выражает 
сущность управления. Организация пронизывает управленческую 
деятельность, охватывает широкую сферу — от деятельности 
предприятий (учреждений, организаций) до высших представительных и исполнительных органов и аппарата Президента РФ. 
Другими словами, организация — суть, ядро управления — отра8

жает не только структуру, но и главным образом динамический 
характер управления.

«Организовывать» означает располагать людей в пространственных (территория, сооружения) и функциональных (социальные 
роли, виды работ) координатах, соединяя их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их сознательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, обеспечивает им новое 
качество.

Придавая какому-либо общественному процессу определенные 
цели, организуя в нем взаимодействие людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать 
поведение и деятельность каждого из участников данного управляемого процесса. В обществе действует множество социальных 
норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, 
исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы вступают важнейшими достижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее. 
Поэтому, говоря об организующем элементе управления, необходимо указать и на его регулирующее свойство.

При помощи социальных норм в рамках организационно 
оформленных коллективов людей и поставленных перед ними целей обеспечивается конкретное регулирование поведения каждого 
человека в управленческом процессе. Социальные нормы, особенно правовые, выступают неотъемлемым атрибутом управления, 
применяются во всех случаях, для которых они предназначены. 
Следовательно, социальное нормирование в управлении есть реально действующая система нормативной регуляции в процессе 
управленческого воздействия на коллективы людей, общество, 
человека; осуществляется в практических действиях участников 
управленческих отношений.

Управление как социальный институт имеет свою организационно-структурную (административную) систему. В историческом 
аспекте сознательное управление как целенаправленная и целеобразующая деятельность людей постепенно стала осуществляться в 
рамках специального создаваемых общественных институтов —

9

субъектов управления. Сюда входят государственные органы и 
другие организации, осуществляющие управленческие функции в 
обществе. Роль субъекта управления состоит в обеспечении согласованного функционирования системы социального управления в 
целом, различных ее уровней и входящих в ее состав управляемых 
объектов — организационно оформленных коллективов людей. 
Создание и функционирование организационных (административных) систем осуществляется на основе структурных принципов 
(линейный, 
функциональный, 
линейно-функциональной, 
программно-целевой и др.). В любой организационной (административной) системе структурная и функциональная сторона неотделимы друг от друга, тесно взаимодействуют между собой, взаимообусловлены и в конечном счете влияют на итоговый совместный 
результат деятельности коллектива людей. В связи с этим совершенствование структуры и функционирования организаций выдвигается в число важнейших задач науки и практики управления.

Однако создание организационной структуры социального 
управления — необходимое, но не достаточное условие достижения поставленной цели и решения задач управления. Реальность 
управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в 
совокупности они образуют новое качество — властность управления, т.е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных 
на него управленческих функций1.

И действительно властность, власть является основным стержнем, сердцевиной управленческого воздействия. При этом следует 
выделить два момента. С одной стороны, тот, кто управляет, наделяется властными полномочиями. Объект таких полномочий должен быть достаточным для того, чтобы успешно и эффективно 
решать поставленные перед коллективом задачи, обеспечивать согласованную деятельность коллектива. С другой стороны, как уже 
было отмечено, управление предполагает подчинение участников 
совместной деятельности воле управляющего субъекта (органа 
управления, руководителя). Подчинение в этом случае является 
необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и организацию самого управленческого процесса.

1 См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во 
Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 23.

10