Административное право России

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ, 
Ю.В. КАПИТАНЕЦ, 
М.Г. ВУЛАХ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
ПРАВО  РОССИИ
ПРАВО  РОССИИ
Третье издание
УЧЕБНИК
Москва
РИОР
ИНФРА-М
Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом
профессионального образования в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по укрупненной группе специальностей 40.00.00 «Юриспруденция»
(протокол № 9 от 17.11.2022)

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
         Б87
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
Братановский С.Н., Капитанец Ю.В., Вулах М.Г.
Административное право России : учебник / С.Н. Братановский, 
Ю.В. Капитанец, М.Г. Вулах. — 3-е изд. — Москва : РИОР : ИНФРА-М, 
2025. — 287 с. — (Высшее образование). — DOI: https://doi.org/ 10.29039/ 
01977-1
ISBN 978-5-369-01977-1 (РИОР)
ISBN 978-5-16-020654-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-113317-0 (ИНФРА-М, online)
В учебнике в соответствии с Федеральным государственным образовательным 
стандартом высшего образования и программой курса систематически изложены 
административно-правовые институты, а также проблемы теории и практики 
организации и осуществления исполнительной власти в России. В третьем издании авторы учли изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. 
Адресован студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и 
других высших учебных заведений. Учебник также может быть рекомендован 
работникам органов государственной власти и местного самоуправления в случае 
возникновения вопросов, связанных с применением норм административного 
права на практике. 
©  Братановский С.Н., 
Капитанец Ю.В., 
Вулах М.Г.
Б87
А в т о р ы :
Братановский С.Н. — д-р юрид. наук, главный научный сотрудник кафедры 
государственного и муниципального управления Российского экономического 
университета им. Г.В. Плеханова, почетный работник высшего профессионального образования, автор 495 печатных работ, в том числе более 50 монографий, 
учебников и учебных пособий, по проблемам государственного управления, 
административного права и спортивного права (Москва);
Капитанец Ю.В. — канд. юрид. наук, доцент, зав. кафедрой государственного и муниципального управления Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, автор более 30 публикаций, в том числе более 10 монографий и учебников, по проблемам государственного и муниципального управления, конституционного права (Москва);
Вулах М.Г. — канд. юрид. наук, доцент, зав. кафедрой медико-биологических дисциплин Саратовского медицинского университета «Реавиз», автор 
более 70 публикаций, в том числе более 20 монографий и учебников, по проблемам государственного управления и административного права
Р е ц е н з е н т ы :
Солдатов А.П. – д-р юрид. наук, профессор кафедры административного 
права Академии управления МВД России (Москва);
Епифанов А.Е. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры международного права и прав человека Института права и управления Московского 
городского педагогического университета
ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
ISBN 978-5-369-01977-1 (РИОР)
ISBN 978-5-16-020654-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-113317-0 (ИНФРА-М, online)

ВВЕДЕНИЕ
Административное право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного 
управления, это одна из наиболее сложных и объемных отраслей 
российского права. Административное право — наиболее динамично развивающаяся отрасль публичного права, оно регулирует 
самый широкий круг общественных правоотношений. Его изучение входит в государственные стандарты высшего юридического 
образования. Административное право оказывает огромное влияние на все общественные отношения и отрасли права. 
В административно-правовые отношения, направленные на охрану и защиту прав и свобод людей, обеспечение благоприятной 
среды обитания вовлечено все население Российской Федерации, 
а также иностранные граждане, работающие или временно пребывающие на территории нашей страны. Запросы и потребности российского общества и государства постоянно меняются. Современному 
российскому государству стали необходимы новые научные разработки в области публичного управления в социальной сфере, в экономике, безопасности и культуре. Своей задачей авторы ставили исследование сущности, социальной природы и многообразия форм 
управления, раскрытие комплексного характера предмета, методов 
и источников административного права, публичного статуса юридических и физических лиц, государственной службы.
Настоящий учебник поможет студентам разобраться в сложной 
системе административных правоотношений, понять структуру 
органов публичной власти, особенности и виды государственной 
службы, административное принуждение и административный 
процесс, сформировать представление о том, в каких формах и какими методами осуществляется государственное управление. 
В учебнике рассматриваются современные научные подходы ученых к пониманию предмета административного права и административных правоотношений. Авторами раскрываются основные 
категории административной науки. При подготовке учебника 
учитывались последние изменения законодательства, использовались научные труды ученых и учебная литература. 

Глава 1 
ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
После изучения данной главы студент должен:
знать
• смысл и содержание терминов административного права России;
• особенности и признаки публичного управления;
• понятие публичной администрации;
• взаимосвязь и соотношение государственного управления, публичного 
администрирования и исполнительной власти;
уметь
• оперировать такими специальными категориями, как «управление», «организация», «цель управления», «принципы управления»;
владеть
• основами анализа общественных отношений в сфере публичного управления.
1.1. ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ И ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ
Управление — это деятельность людей, направленная на достижение конкретного желаемого результата, осуществляемая через 
воздействие субъекта управления на объект управления. Управление 
состоит из определенных элементов: анализа, прогнозирования, 
планирования, принятия решения, организации, контроля. Система управления включает в себя субъект и объект управления. 
Субъект управления — это руководитель или коллектив людей, 
взявший на себя решение организационных задач и ответственность 
за достижение определенных целей (воспитание, стимулирование, 
повышение эффективности). Объектом управления могут выступать 
физические лица, организации, учреждения, органы власти, сообщества людей, на которые направлено управляющее воздействие 
субъекта, через них достигаются цели и задачи управления.
В научной литературе по вопросам управления выделяются следующие виды управляемых систем: механические, биологические, 
социальные. В механических системах управление осуществляется 

совокупностями машин и технологическими процессами. Объект 
управления биологических систем — процессы, происходящие в живых организмах. Социальные системы относятся к наиболее сложным. В основе их функционирования лежит управление общностями 
людей. Со структурно-функциональной точки зрения общество — 
это целостная система с иерархией подсистем различной степени 
сложности и организации. Каждая из этих подсистем, являясь компонентом системы более высокого уровня, в свою очередь, заключает 
в себе собственные системы, которые тоже подвержены слиянию.
Управление в тех или иных формах всегда было присуще человеческому обществу. По мере развития общества возрастали значение управления и осознанность в его необходимости. Вместе со 
становлением общества в нем сложились и действуют два типа факторов управления — объективные (независимые от сознания) 
и субъективные (сознательные) и, соответственно, два механизма 
управляющего воздействия на общественную систему — стихийное 
регулирование и сознательное управление1. Стихийные регуляторы 
действуют в тех случаях, когда людьми не познаны и в силу этого 
не используются объективные закономерности развития общества.
К ним, например, можно отнести закономерности развития рыночных отношений, когда имеют место многочисленные становления и переплетения различных, нередко противоположных друг 
другу сил и явлений, актов спроса и предложения, сумм и продаж 
и т.д. В основе таких закономерностей в конечном счете лежит закон стоимости, выступающий в качестве управляющей силы производства товаров (услуг) и распределения труда. И наоборот, с познанием этих закономерностей управление приобретает качественно новый тип организации общественной жизни, так как 
учитывается тенденция развития экономических процессов и иных 
сфер жизнедеятельности общества. Иначе говоря, с понятием 
управления, как специфического социального явления, мы непременно связываем сознательное начало, волю и знание человека2.
Управление имеет место там, где осуществляется коллективная, 
совместная деятельность людей. Всеобщий характер управления 
вытекает из объективной необходимости в регулировании, координации, согласовании усилий людей в решении поставленных 
перед ними задач. Управление становится общественно необходимой функцией независимо от уровня и степени объединения людей 
1	См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. 
С. 23.
2	См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, 
СКЮА, 2004. С. 10.

в процессе совместной деятельности. Иначе говоря, непременным 
условием функционирования любого трудового коллектива является управление, так как это связано с установлением порядка, организованности, разделения труда между работниками, определением места человека в коллективе и его функцией, формированием 
общей цели и производственных задач.
Управление находится в ряду явлений второй (искусственной) 
природы, возникших и резвившихся в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной 
саморегуляции своей жизнедеятельности и также важно для обеспечения их потребностей и интересов, как семья и собственность, 
мораль и право, способ производства и государство, знание и информация и другие общественные институты.
Отсюда «связанность» управления с уровнем развития и организации человеческого потенциала, всей его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. 
В ходе исторического развития сущность и формы управления претерпевали значительное изменение: от управления при помощи 
эмпирического опыта, традиций и обычаев, передаваемых от поколения к поколению в первобытном обществе до сознательного 
управления общественными процессами на научной основе в современном обществе.
На существующем в настоящее время этапе человеческой цивилизации управление характеризуется исключительной сложностью, 
так как в его орбиту вовлечены миллионы людей с их интересами 
и потребностями, целями и поступками. От управления в конечном 
счете зависит состояние общества и благополучия каждого человека, и, с другой стороны, само управление представляет собой 
сложную систему взаимосвязанных и взаимодействующих между 
собой элементов (внутри системы) и отражает многообразие взаимосвязей управляющей системы с обществом. Все это свидетельствует о том, что управление является одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности1.
В науке и в учебной литературе сущность управления раскрывается 
через понятие «воздействие». Таким образом, выделяется главный 
признак управления — это активное влияние на общественные отношения, на сознание и поведение людей. В обобщенной форме можно 
сказать, что управляющий субъект путем воздействия на управляемый 
объект пытается внести в него определенные изменения, преобразования, дать новое направление его развитию. Без управляющего воз1	См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. 
М.: Омега-Л, 2004. С. 42.

действия нет самого управления. В известном смысле воздействие — 
это результат деятельности, взаимодействия, отношения.
Для уяснения сущности и понимания управления следует раскрыть специфические свойства и возможности управляющего воздействия. В качестве исходной потенциальной силы в управлении 
выступают воля и знания человека. Управляющее воздействие, 
прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, от замысла и раздумий до 
конкретных решений, подкрепленных расчетами, материальными 
и кадровыми ресурсами, проектами, моделями и, главное, волей — 
желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие должно содержать в себе момент целеполагания. 
В общественных связях, подвергаемых управляющему воздействию, активно проявляет себя воля, сознание человека.
В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей. Социальное управление, следовательно, воздействует упорядочивающе на субъективную деятельность (волю, 
сознание) людей — участников волевых отношений, имея своей 
целью обеспечение соответствия этой деятельности общим интересам или интересам определенной группы людей.
Волевой характер социального управления находит одно из 
своих непосредственных выражений в соподчинении воли людей, 
являющихся участниками управляемых социальных процессов. На 
первый план здесь выдвигается одна управляющая воля. То есть во 
всех вариантах социального управления наблюдается навязывание 
управляемым объектам чужой воли. Иначе говоря, управление 
предполагает, с одной стороны, известный авторитет, а с другой — 
известное подчинение, что является залогом эффективной производственной жизнедеятельности.
Управление (управляющее воздействие) имеет организующую 
сущность, то есть это организаторская работа. В этом аспекте управление рассматривается в качестве объективно необходимого инструмента организации общественной жизни, совместной коллективной 
деятельности людей. Понятие «организация» органически связано 
с понятием «управление», мало того, оно выражает сущность управления. Организация пронизывает управленческую деятельность, 
охватывает широкую сферу — от деятельности предприятий (учреждений, организаций) до высших представительных и исполнительных органов и аппарата Президента РФ. Другими словами, организация — суть, ядро управления — отражает не только структуру, но 
и главным образом динамический характер управления.

«Организовывать» означает располагать людей в пространственных (территория, сооружения) и функциональных (социальные роли, 
виды работ) координатах, соединяя их с орудиями и средствами 
труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их сознательные возможности путем 
согласования и концентрации усилий. Известно, что организация 
расширяет возможности людей, обеспечивает им новое качество.
Придавая какому-либо общественному процессу определенные 
цели, организуя в нем взаимодействие людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать 
поведение и деятельность каждого из участников данного управляемого процесса. В обществе действует множество социальных 
норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, 
исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее. 
Поэтому, говоря об организующем элементе управления, необходимо указать и на его регулирующее свойство.
При помощи социальных норм в  рамках организационно 
оформленных коллективов людей и поставленных перед ними целей обеспечивается конкретное регулирование поведения каждого 
человека в управленческом процессе. 
Управление как социальный институт имеет свою организационно-структурную (административную) систему. В историческом 
аспекте сознательное управление как целенаправленная и целеобразующая деятельность людей постепенно стала осуществляться 
в рамках специального создаваемых общественных институтов — 
субъектов управления. Сюда входят государственные органы и другие организации, осуществляющие управленческие функции в обществе. Роль субъекта управления состоит в обеспечении согласованного функционирования системы социального управления 
в целом, различных ее уровней и входящих в ее состав управляемых 
объектов — организационно оформленных коллективов людей. 
Создание и функционирование организационных (административных) систем осуществляется на основе структурных принципов 
(линейный, функциональный, линейно-функциональной, программно-целевой и др.). В любой организационной (административной) системе структурная и функциональная стороны неотделимы друг от друга, тесно взаимодействуют между собой, взаимообусловлены и в конечном счете влияют на итоговый совместный 
результат деятельности коллектива людей. В связи с этим совер

шенствование структуры и функционирования организаций выдвигается в число важнейших задач науки и практики управления.
Однако создание организационной структуры социального 
управления — необходимое, но не достаточное условие достижения 
поставленной цели и решения задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в совокупности они образуют новое качество — властность управления, 
т.е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на 
него управленческих функций1.
И действительно, властность, власть являются основным стержнем, сердцевиной управленческого воздействия. При этом следует 
выделить два момента. С одной стороны, тот, кто управляет, наделяется властными полномочиями. Объект таких полномочий должен быть достаточным для того, чтобы успешно и эффективно решать поставленные перед коллективом задачи, обеспечивать согласованную деятельность коллектива. С другой стороны, как уже было 
отмечено, управление предполагает подчинение участников совместной деятельности воле управляющего субъекта (органа управления, руководителя). Подчинение в этом случае является необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и организации самого управленческого процесса.
Управление как социально необходимый инструмент упорядочения общественных отношений в реальной жизни проявляется 
по-разному. В специальной литературе управление подразделяется 
на отдельные виды по различным основаниям (в зависимости от 
сфер общественной жизнедеятельности, от структуры общественных отношений, от объектов управления и т.д.). Многие авторы 
в качестве основания классификации видов управления выделяют 
сущностные свойства и природу субъекта управления. В этом случае 
выделяются: государственное управление (в обобщенном виде субъектом управления выступает государство), общественное управление — общественные, негосударственные структуры, менеджмент 
(субъект управления на хозяйственном микроуровне — руководитель, менеджер предприятия фирмы и т.д.), местное управление 
(муниципальное управление, местное самоуправление)2.
1	См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 23.
2	Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: 
учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — М.: 
Норма, 2010; Братановский С. Н., Братановская М. С. Правовые основы 
управления. М., 2016; Сокурин С. П. Административное право. — М.: Эталон, 2021.

Управлению подвергаются и экономика, и социальная сфера, 
и сфера административно-политического строительства. В свою 
очередь, сама управленческая деятельность как специализированная человеческая деятельность приобретает свою предметную природу в зависимости от того, в какой сфере она осуществляется.
Таким образом, можно считать, что к сущностным признакам 
социального управления могут быть отнесены: а) управление есть 
общественно необходимая функция, которая носит всеобщий характер и непременно имеет место там, где осуществляется коллективная (совместная) деятельность людей; б) управление есть сознательная, волевая, целенаправленная деятельность людей, связанная 
с разработкой, принятием и практической реализацией управленческих решений; в) управляющее воздействие является ядром, 
стержнем управления, оказывает всестороннее влияние на общественную систему, ее составные части, поведение людей; обладает 
целеполаганием, организующими и регулирующими свойствами; 
г) властность как необходимый признак управления, необходимое 
условие реализации управляющего воздействия на объекты, поведение людей; д) организационная (административная) оформленность управления, обеспечивающая формирование структуры 
и функционирование системы социального управления, составных 
частей, коллективов (ассоциаций) людей1.С учетом властных сущностных признаков социального управления можно сформулировать следующее определение: управление представляет собой целеполагающее, властно-организующее и регулирующее воздействие специально созданных для этого управляющих субъектов 
(в формах организационных структур или самоуправления, на 
объект управления (социальную систему, ее составные части), коллективы (ассоциации) людей) на основе установленных и охраняемых в обществе социальных норм.
1.2. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ПРИНЦИПЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Государственному управлению принадлежит особое место в системе целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы. Это связано с тем, что государство как ведущий субъект социального управления выступает 
единственной, универсальной организацией политической власти 
в обществе, охватывающей все население страны в пределах определенной территории. Ни один другой субъект социального управления не обладает таким свойством.
1	См.: Уваров В. И. Государственная служба и управление: Учебник. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 16–17.