Жилищное право

ÌÎÑÊÂÀ 2012

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

П.В. КРАШЕНИННИКОВ

ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО

Издание восьмое, переработанное и дополненное

УДК 347.2
ББК 67.404.2
          К 78

Крашенинников П.В.

К 78
Жилищное право. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2012. – 
396 с.

ISBN 978-5-8354-0806-1 (в пер.)

В данной работе предлагается анализ норм действующего, преимущественно гражданского и жилищного, законодательства, регулирующих жилищные отношения, описывается краткая история развития наиболее важных институтов жилищного права, рассматривается 
судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, 
арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Настоящее издание содержит развернутую характеристику положений Жилищного кодекса Российской Федерации и актов, принятых на его основе.
Книга предназначена для студентов юридических вузов, адвокатов, 
юрисконсультов, судей, руководителей организаций и иных лиц, интересующихся вопросами жилищного права.

УДК 347.2 
ББК 67.404.2 

ISВN 978-5-8354-0806-1

© П.В. Крашенинников, 2011
© П.В. Крашенинников, переработка и дополнения, 2011
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2011

ПредислоВие К Восьмому изданию

Почти семь лет прошло с того момента, как был введен в действие 
(1 марта 2005 г.) основной нормативный правовой акт жилищного законодательства – Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – 
ЖК РФ). За это время на федеральном уровне были приняты подзаконные акты, на региональном и местном уровне введены в действие 
документы, принятые в соответствии и в развитие ЖК РФ. Из последних крупных изменений в Кодекс следует выделить изменения, внесенные Федеральным законом от 4 июня 2011 г. № 123-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 
Восьмое издание подготовлено с привлечением актов федерального и регионального законодательства, документов органов местного 
самоуправления, документов судебных органов с учетом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации».
Двадцать лет назад в России началась приватизация государственных и муниципальных жилищных фондов, срок для акта переходного периода достаточно большой. В настоящем издании анализируются нормы соответствующего закона о приватизации жилищного фонда и судебная практика высших судебных органов.

октябрь 2011

ВВедение

Жилищный вопрос в нашей стране давно уже стал притчей во языцех, о чем неоднократно упоминали классики русской литературы. 
В чем же причина того, что жилищный вопрос так «испортил» россиян, в то время как в других странах такой феномен почти неизвестен? 
Думается, что одна из причин состояла в том, что существовавшее 
ранее законодательство, регулирующее жилищные отношения, характеризовалось бессистемностью и большим количеством нормативных 
актов, принятых в разное время разными ведомствами. Это создавало почву для произвола и злоупотреблений чиновников, влиявших на 
решения о выделении бесплатного жилья конкретным гражданам. Не 
случайно, что на рубеже веков резко возросло число преступлений, 
в том числе и особо тяжких, в сфере оборота жилья. Системные кодифицированные Основы жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик
1 и Жилищный кодекс РСФСР
2 фактически не действовали.
В итоге у граждан возникало ощущение несправедливости и безнадежности. Им трудно было рассчитывать на обретение нормальных 
жилищных и бытовых условий в будущем. 
Гражданский кодекс Российской Федерации
3 (далее – ГК РФ), уже 
учитывавший глубокие изменения социально-экономических отношений в нашей стране, урегулировал отношения, связанные и с правом 
собственности на жилые помещения, и с договором найма жилого помещения. Однако в целом жилищное законодательство к концу XX в. 
все еще не было упорядочено. Было ясно, что назрела необходимость 
новой (второй) кодификации жилищного законодательства, которая 
наконец-таки упорядочила бы регулирование жилищных отношений.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – ЖК 
РФ) был принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен 
Советом Федерации 24 декабря 2004 г., подписан Президентом Рос
1 Ведомости Верховного Совета (далее – ВС) СССР. 1981. № 26. Ст. 834, 835.
2 Там же. Ст. 883.
3 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3302; 1996. № 9. Ст. 410.

Введение

сийской Федерации 29 декабря 2004 г., опубликован в «Российской 
газете» 12 января 2005 г.
1

Принятие ЖК РФ отнюдь не сопровождалось приветственными 
возгласами и всеобщим одобрением. Кроме содержательной критики 
нового документа возник ряд мифов, весьма далеких от реальности. 
Не все судебные и правоохранительные органы смогли быстро освоить новое жилищное законодательство, что порой приводило к неприятным казусам вроде признания судами детей разведенного собственника бывшими членами семьи. Осуществлявшийся постоянный 
мониторинг введения в действие ЖК РФ позволил внести в него некоторые коррективы путем ряда поправок.
С момента принятия ЖК РФ прошло уже почти семь лет, и можно 
спокойно делать первые выводы об адекватности принятого документа реалиям нашего времени. Представляется, что главная цель кодификации жилищного права – создание четкой, понятной, прозрачной 
и непротиворечивой системы жилищного законодательства – достигнута. Снизилась преступность в сфере рыночного оборота жилья, права собственников жилья юридически защищены, четко определены 
права и обязанности нанимателей жилья, в том числе и социального.
Данная работа представляет собой попытку подробно рассмотреть 
отношения, в центре которых находится такой специфический объект, как жилое помещение. В ней проведен анализ действующего, преимущественно гражданского и жилищного, законодательства, кратко 
описано развитие наиболее важных институтов жилищного права, рассмотрена судебная практика, в том числе и самая недавняя, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

1 Российская газета. 2005. 12 янв. № 1 (3670); Собрание законодательства РФ. 2005. 
№ 1 (ч. 1). Ст. 14.

ГлаВа 1. ПраВо на Жилище и Жилищное ПраВо

§ 1. Право граждан на жилище

Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина России на жилище. Основные же принципы 
и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан, важнейшая часть правового регулирования жилищных 
отношений определены в ЖК РФ
1. 
В ч. 2 и 3 ст. 1 ЖК РФ указывается на то, что граждане по своему 
усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им 
жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством 
оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. При этом 
жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты 
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище, как возникновение, так и последующее проживание, может быть реализовано различными способами, 
а именно:
– путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных 
фондов
2. Конституция РФ предусматривает ограниченный круг граждан, имеющих такое право. К ним относятся малоимущие и иные 
указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище;

1 О принципах ЖК РФ см. § 2 настоящей главы.
2 О договоре социального найма см. § 3 гл. 5 настоящей работы.

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

7

– путем передачи жилых помещений в соответствии с договором 
коммерческого найма
1. По данному договору в коммерческий наем может передаваться жилье из государственных, муниципальных и частных жилищных фондов на условиях, существенно отличающихся от 
договора социального найма. Круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, неограничен;
– путем приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). В первом случае граждане решают свои жилищные проблемы 
посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других действий, не противоречащих законодательству. Во втором случае государственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых 
помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении 
жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку либо на строительство жилых помещений.
На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на 
жилище, в том числе: 
– содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере 
в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; 
– используют бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления 
в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) 
жилых помещений;
– в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений 
в государственном и муниципальном жилищных фондах; 
– стимулируют жилищное строительство в соответствии со спросом;
– обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных ос
1 В соответствии с ГК РФ данные отношения именуются договором найма жилых 
помещений (далее – договор коммерческого найма либо коммерческий наем). О договоре коммерческого найма см. § 4 гл. 5 настоящей работы.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

8

нованиях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда; 
– обеспечивают государственный контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
– обеспечивают государственный контроль за соблюдением требований градостроительного законодательства, государственных норм 
и стандартов при жилищном строительстве.
Нельзя не согласиться с мнением Б.М. Гонгало о том, что, несмотря на «разнокалиберность» полномочий, они имеют цель обозначить 
совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления 
права на жилище
1.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан 
на жилище.
Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного Закона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных 
основаниях находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства
2. При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека 
и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть 
ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:
– защиты основ конституционного строя;
– защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов 
других лиц;
– обеспечения обороны и безопасности государства.
В ГК РФ месту жительства гражданина посвящена ст. 20, в соответствии с которой «местом жительства признается место, где гражданин 

1 См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / 
Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2010. С. 34 (автор соответствующего комментария – Б.М. Гонгало).
2 В Международном пакте о гражданских и политических правах указано, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места 
жительства.

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

9

постоянно или преимущественно проживает», а «местом жительства 
несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, 
находящихся под опекой, признается место жительства их законных 
представителей – родителей, усыновителей или опекунов».
Из вышеизложенного следует, что многочисленные подзаконные 
акты, регулирующие пресловутую прописку, не имеют законных оснований. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»
1 (далее – Закон 
о праве граждан на свободу передвижения) вместо прописки вводит 
регистрационный учет граждан России. Одновременно данный Закон указывает на то, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав 
и свобод граждан.
Вплоть до недавнего времени законодательство и соответственно 
судебная практика почти всегда связывали право граждан на проживание в жилом помещении с пропиской. По данному вопросу было 
дано соответствующее разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 (п. 7) «О практике применения судами жилищного законодательства»
2. Однако с принятием 
Закона о праве граждан на свободу передвижения и Конституции РФ 
1993 г. норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, вступила в противоречие с указанными актами и, как следствие, признана Конституционным Судом РФ неконституционной. В постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного 
кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой»
3 указано, в частности, что поводом к рассмотрению дела явилась жалоба 
гражданки Л.Н. Ситаловой на нарушение ее конституционного права на жилище примененными судом в ее деле нормами ЖК РСФСР.
В жалобе, в частности, был поставлен вопрос о нарушении ч. 1 ст. 40 
Конституции РФ, согласно которой каждый гражданин имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища. 
Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного 

1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации (далее – Ведомости СНД и ВС РФ). 1993. № 32. Ст. 1227.
2 См.: Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: СПАРК, 1995. С. 171.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1708.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

10

права, обязан был следовать требованию ч. 2 ст. 55 Конституции РФ 
о недопустимости ущемления законами прав и свобод человека и гражданина. Это имело непосредственное отношение к установленному 
в ЖК РСФСР порядку вселения в жилое помещение.
Положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР о праве нанимателя на вселение 
других граждан в занимаемое им жилое помещение «в установленном порядке» носило бланкетный характер. Неопределенность юридического содержания данного положения не позволяла ответить на 
вопрос о том, какой орган и каким актом должен устанавливать этот 
порядок, и порождала произвольное понимание того, что оно означало по своему существу.
Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен 
«устанавливать порядок» вселения в жилое помещение, позволяло законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов Российской Федерации устанавливать такой порядок 
по собственному усмотрению, что приводило к нарушению конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилья.
Противоречива была также и судебная практика применения ч. 1 
ст. 54 ЖК РСФСР. При юридически сходных обстоятельствах дела указанной категории разрешались судами по-разному, что влекло неодинаковые правовые последствия для граждан.
Судебное толкование ЖК РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение.
Из Конституции РФ и Закона о праве граждан на свободу передвижения следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или 
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или 
условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени «установленный 
порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимался в правоприменительной практике исключительно как соблюдение положений о прописке, что имело место и при разрешении дела 
гражданки Л.Н. Ситаловой (со ссылкой на ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК РСФСР).
Таким образом, положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, как в его буквальном истолковании, так и в том смысле, который ему придавался 
сложившейся правоприменительной практикой, приводило к нарушению ст. 18, 19 (ч. 1) Конституции РФ, а также основных прав и свобод граждан, предусмотренных ст. 27 (ч. 1), 40 (ч. 1) Конституции РФ,