Комментарий к Конституции Российской Федерации

Комментарий к Конституции Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий
к Конституции
Российской
Федерации
Под редакцией доктора юридических наук,
профессора, заслуженного юриста Российской Федерации,
Председателя Конституционного Суда Российской Федерации
В. Д. Зорькина
3е издание, пересмотренное
НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2013

УДК
342.4
ББК
67.400.1
К63
К63
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорьки
на. — 3е изд., пересмотр. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2013. — 1040 с.
ISBN 9785917684413 (Норма)
ISBN 9785160093086 (ИНФРАМ)
Научнопрактический Комментарий к Конституции РФ подготовлен высококва
лифицированными юристами — учеными и практиками: судьями Конституционного
Суда РФ, представителями других институтов власти, ведущих юридических научных и
учебных центров страны.
В Комментарии раскрываются социальноправовые идеалы и базовые ценности,
которые воплощает и защищает Конституция, и динамизм ее воздействия на общест
венные отношения, т. е. дана трактовка Конституции в ее реальном действии. Авторы
сочетают доктринальный анализ конституционноправовых проблем с показом кон
кретизации конституционных норм в новейшем законодательстве, их реализации в су
дебной и иной правоприменительной практике, в том числе при осуществлении и за
щите гражданами своих прав и свобод. Особое внимание уделено толкованию консти
туционных положений Конституционным Судом РФ в его решениях, выявлению им
конституционноправового смысла законов.
Для юристов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, предпри
нимателей, научных работников, аспирантов и студентов. Книга также будет полезна
гражданам, которые интересуются конституционноправовым развитием страны, га
рантиями прав и свобод личности, организацией и деятельностью органов законода
тельной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления, становлением
федеративных отношений.
УДК 342.4
ББК 67.400.1
ISBN 9785917684413 (Норма)
© Коллектив авторов, 2009
ISBN 9785160093086 (ИНФРАМ)
© Коллектив авторов, 2013, с изменениями

Коллектив авторов
Андриченко Л. В., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заведующий
Центром публичноправовых исследований Института законодательства и сравнитель
ного правоведения при Правительстве РФ — ст. 69
Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель нау
ки РФ, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законода
тельства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительст
ве РФ — ст. 36, 42, 58
Бондарь Н. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель нау
ки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 12, 19, 71
(п. «в»), 72 (п. «б», «н» ч. 1), 130—133; совместно с В. И. Круссом — ст. 18, 21, 26, 32, 33
Витушкин В. А., кандидат юридических наук, доцент — ст. 65, 68
Волкова Н. С., кандидат юридических наук, ученый секретарь Института законода
тельства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — ст. 99, 100
Гаджиев Г. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья
Конституционного Суда РФ — ст. 8, 9, 23, 25, 34, 35, 71 (п. «ж», «о»)
Жилин Г. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья
Конституционного Суда РФ — ст. 45—47, 126
Зорькин В. Д., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, Пред
седатель Конституционного Суда РФ — вступительная статья
Казанцев С. М., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, лауреат Государ
ственной премии РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 29; совместно с
Е. В. Степченковой — ст. 28, 31; совместно с Т. Ю. Павлиенко — ст. 30
Клеандров М. И., членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 119—122, 124, 127
Кононов А. Л., кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, судья Конститу
ционного Суда РФ в отставке — ст. 22, 24, 27, 48, 50 (ч. 1), 51, 52
Красавчикова Л. О., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ,
судья Конституционного Суда РФ — ст. 44, 53
Крусс В. И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой юридиче
ского факультета Тверского госуниверситета — ст. 18, 21, 26, 32, 33 совместно с
Н. С. Бондарем
Кутафин О. Е. , академик РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ — ст. 3, 6, 7, 14, 16, 60—64
Лазарев Л. В. , кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ — ст. 125
совместно с В. А. Сивицким
Маврин С. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заме
ститель Председателя Конституционного Суда РФ — ст. 37
Мельников Н. В., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, судья Консти
туционного Суда РФ — ст. 129
Морщакова Т. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель нау
ки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 20,
49, 50 (ч. 2 и 3), 54, 118, 123, 128

Коллектив авторов
Павлиенко Т. Ю., кандидат юридических наук, доцент, главный консультант аппара
та судьи Конституционного Суда РФ — ст. 30 совместно с С. М. Казанцевым
Сивицкий В. А., кандидат юридических наук, заместитель руководителя Секретариата
Конституционного Суда РФ — ст. 125 совместно с  Л. В. Лазаревым
Слива А. Я., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ, судья
Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 81, 94, 95, 108
Степченкова Е. В., советник судьи Конституционного Суда РФ — ст. 28, 31 совместно
с С. М. Казанцевым
Стрекозов В. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, су
дья Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 59 (ч. 2 и 3), 83 (п. «ж», «з»), 87, 102
(п. «б» — «г» ч. 1), 106 (п. «д», «е»)
Тарибо Е. В., кандидат юридических наук, начальник Управления Секретариата
Конституционного Суда РФ — ст. 56, 57, 74, 75
Хабриева Т. Я., академик РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
юрист РФ, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ — ст. 67, 76—78, 96—98, 101, 110—117
Хохрякова О. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, за
меститель Председателя Конституционного Суда РФ — ст. 39
Чиркин В. Е., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник Института государства и права
РАН — ст. 38, 40, 41, 43, 70, 102 (п. «а», «д» — «и» ч. 1, ч. 2 и 3), 106 (п. «а» — «г»)
Шахрай С. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, руко
водитель Аппарата Счетной палаты РФ — ст. 5, 11, 66, 71 (п. «а», «б», «г» — «е», «з» — «н»,
«п» — «т»), 72 (п. «а», «в» — «м», «о» ч. 1, ч. 2), 73, 83 (п. «а» — «е», «и» — «м»), 84, 90,
136, 137
Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке — преамбула,
ст. 1, 2, 4, 10, 13, 15, 17, 55, 59 (ч. 1), 79, 80, 82, 85, 86, 88, 89, 91—93, 103—105, 107, 109,
134, 135, раздел второй
В подготовке издания приняли участие доктор юридических наук, главный научный
сотрудник Института государства и права РАН, советник Конституционного Суда РФ
В. В. Лапаева и доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, советник
Конституционного Суда РФ С. Л. Сергевнин.

Содержание
Конституция 1993 года —
правовая легитимация новой России ...........9
Принятые сокращения .................................28
КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Преамбула ...................................................35
Раздел первый
Глава 1. Основы конституционного строя ....44
Статья 1 .................................................44
Статья 2 .................................................60
Статья 3 .................................................69
Статья 4 .................................................72
Статья 5 .................................................80
Статья 6 .................................................86
Статья 7 .................................................94
Статья 8 .................................................97
Статья 9 ................................................110
Статья 10 ..............................................115
Статья 11 ..............................................120
Статья 12 ..............................................126
Статья 13 ..............................................138
Статья 14 ..............................................149
Статья 15 ..............................................152
Статья 16 ..............................................165
Глава 2. Права и свободы человека
и гражданина ..............................................167
Статья 30 ..............................................280
Статья 31 ..............................................288
Статья 32 ..............................................294
Статья 33 ..............................................318
Статья 34 ..............................................330
Статья 35 ..............................................341
Статья 36 ..............................................355
Статья 37 ..............................................362
Статья 38 ..............................................373
Статья 39 ..............................................381
Статья 40 ..............................................399
Статья 41 ..............................................406
Статья 42 ..............................................413
Статья 43 ..............................................423
Статья 44 ..............................................430
Статья 45 ..............................................442
Статья 46 ..............................................448
Статья 47 ..............................................454
Статья 48 ..............................................459
Статья 49 ..............................................463
Статья 50 ..............................................468
Статья 51 ..............................................483
Статья 52 ..............................................485
Статья 53 ..............................................488
Статья 54 ..............................................500
Статья 55 ..............................................503
Статья 56 ..............................................509
Статья 57 ..............................................512
Статья 58 ..............................................517
Статья 59 ..............................................524
Статья 60 ..............................................530
Статья 61 ..............................................531
Статья 62 ..............................................533
Статья 63 ..............................................536
Статья 64 ..............................................539
Глава 3. Федеративное устройство ............540
Статья 17 ..............................................167
Статья 18 ..............................................174
Статья 19 ..............................................184
Статья 20 ..............................................200
Статья 21 ..............................................209
Статья 22 ..............................................222
Статья 23 ..............................................229
Статья 24 ..............................................236
Статья 25 ..............................................241
Статья 26 ..............................................246
Статья 27 ..............................................255
Статья 28 ..............................................260
Статья 29 ..............................................268
Статья 65 ..............................................540
Статья 66 ..............................................543
Статья 67 ..............................................548
Статья 68 ..............................................553
Статья 69 ..............................................560
Статья 70 ..............................................568
Статья 71 ..............................................572
Статья 72 ..............................................625
Статья 73 ..............................................657

Содержание
Глава 6. Правительство
Российской Федерации ..............................845
Статья 74 ..............................................660
Статья 75 ..............................................662
Статья 76 ..............................................668
Статья 77 ..............................................673
Статья 78 ..............................................677
Статья 79 ..............................................682
Глава 4. Президент
Российской Федерации ..............................686
Статья 110 ............................................845
Статья 111 ............................................848
Статья 112 ............................................851
Статья 113 ............................................854
Статья 114 ............................................855
Статья 115 ............................................875
Статья 116 ............................................878
Статья 117 ............................................879
Глава 7. Судебная власть ...........................884
Статья 80 ..............................................686
Статья 81 ..............................................692
Статья 82 ..............................................699
Статья 83 ..............................................700
Статья 84 ..............................................713
Статья 85 ..............................................717
Статья 86 ..............................................722
Статья 87 ..............................................728
Статья 88 ..............................................731
Статья 89 ..............................................735
Статья 90 ..............................................739
Статья 91 ..............................................742
Статья 92 ..............................................744
Статья 93 ..............................................747
Статья 118 ............................................884
Статья 119 ............................................890
Статья 120 ............................................898
Статья 121 ............................................907
Статья 122 ............................................914
Статья 123 ............................................923
Статья 124 ............................................933
Статья 125 ............................................940
Статья 126 ............................................952
Статья 127 ............................................958
Статья 128 ............................................966
Статья 129 ............................................970
Глава 5. Федеральное Собрание ................751
Глава 8. Местное самоуправление .............982
Статья 130 ............................................982
Статья 131 ............................................991
Статья 132 ..........................................1000
Статья 133 ..........................................1013
Глава 9. Конституционные поправки
и пересмотр Конституции .........................1021
Статья 134 ..........................................1021
Статья 135 ..........................................1023
Статья 136 ..........................................1025
Статья 137 ..........................................1028
Раздел второй
Статья 94 ..............................................751
Статья 95 ..............................................761
Статья 96 ..............................................766
Статья 97 ..............................................772
Статья 98 ..............................................778
Статья 99 ..............................................780
Статья 100 ............................................782
Статья 101 ............................................784
Статья 102 ............................................792
Статья 103 ............................................797
Статья 104 ............................................808
Статья 105 ............................................817
Статья 106 ............................................829
Статья 107 ............................................832
Статья 108 ............................................837
Статья 109 ............................................840
Заключительные
и переходные положения ..........................1030

Конституция 1993 года — правовая легитимация новой России
1. Российская Конституция была принята в 1993 г. в весьма непростых условиях.
И, оглядываясь назад, мы вправе сегодня спросить себя: что именно мы получили?
В чем основные завоевания? В чем по отношению к нынешнему времени единство про
шлого, настоящего и будущего?
Накопившаяся усталость от несвободы в конце 1980х гг. просто взорвала страну.
Политическое руководство потеряло управление новой колоссальной энергией. Опьяне
ние первым глотком свободы привело к тому, что начался парад суверенитетов. Факти
чески совершилось следующее. Народ, недовольный отсутствием какойлибо политиче
ской свободы и не имеющий опыта соединения свободы и права, первые же шаги на пу
ти свободы принял как приглашение к вседозволенности. Всегда нечеткая в русской
культуре грань между свободой и анархией (или, как говорил Лев Толстой, между свобо
дой и «волей») обнажила главный риск — риск потери государства и исторического бы
тия вместе с ним.
Под угрозой распада страны (а распад России навис над нами сразу же после распада
СССР) стали мощно проявляться тенденции к полному откату, к отказу от всяческой
свободы, к возвращению к абсолютной безальтернативности. Избыток свободы часто
переходит в хаос, хаос — в анархию, а анархия — в несвободу. Россия в 1993 г. оказалась
буквально на краю этой пропасти.
Выдающееся значение принятия Конституции 1993 г. состояло в том, что она закре
пила прочность государственных конструкций и одновременно сохранила пространство
для свободы внутри этих прочных конструкций. В этом огромное отличие Конституции
1993 г. от предыдущих. Дело не только в новом качестве человеческих свобод. Дело и в
новой государственной прочности. Прочность СССР могла сохраняться только в усло
виях идеологической диктатуры, потому что внутри советской Конституции был зало
жен динамит региональных суверенитетов, связанный со свободой выхода.
Конституция 1993 г. отделила идеологический диктат от проблемы государственной
целостности. Государственная целостность оказалась возможной вне всякого диктата
каких бы то ни было идеологий. Вместо защиты идей — а это всегда сомнительно — воз
никла другая защита. Защита страны как таковой, страны как несомненности. А это и
означает — быть на страже Конституции России.
Идет ли здесь речь лишь о вопросах исторической значимости? Отнюдь! Ведь не в
1993 г., а гораздо позже возникли очередные вызовы государственной целостности Рос
сии. Один из самых страшных вызовов — это все, что связано с чеченским сепаратиз
мом. И не надо иллюзий: в Чечне решался не частный региональный вопрос. Там ре
шался вопрос — быть или не быть России.
История Российского государства оставляет нам не только идеологическое и куль
турное наследство, но и пресловутый «принцип лоскутного одеяла», он же «принцип до
мино». Россия и сейчас «сшита» наподобие «лоскутного одеяла», просто «нитки» ны
нешней Конституции гораздо крепче. Но на сегодняшний день, и это важно понять, нет
ничего, кроме этих «ниток». Нельзя пойти хоть на одну уступку в этом вопросе и не по
лучить немедленно все, что связано с «принципом домино». Нельзя разрезать хоть одну
нитку в правовой ткани и не получить в тот же миг груды лоскутков вместо единого
«одеяла».

Конституция 1993 года — правовая легитимация новой России
Поэтому отпор сепаратизму, проявленные российским народом воля, настойчивость
и бескомпромиссность в этом вопросе позволили защитить наш конституционный
строй, отстоять одну из его важнейших основ — суверенитет Российской Федерации.
И наша задача — стоять в этом вопросе на страже того, что в полном смысле этого слова
является единственным залогом исторического бытия наших народов. И более того —
залогом мировой стабильности и мировой безопасности. А это и означает — быть на
страже Конституции России. На ее основе Россия сумела пройти сложнейшие годы
крайне масштабных, воистину революционных трансформаций. Сумела пройти — и не
ввергнуться в хаос нескончаемых конфликтов регионов, властей, идеологий. Пройти —
и не обрушить общество, не потерять государственность.
Конституция 1993 г. — одно из главных достижений постсоветской эпохи. И этим
достижением надо дорожить. Необходим бережный и осторожный подход к Основному
закону.
Совершая действительно историческую революцию, именно в Конституции мы по
лучили тот правовой фундамент, который обеспечил политическую, экономическую,
социальную целостность России. Именно Конституция является высшей универсальной
формой легитимации России в ее нынешних пределах. Конституция представляет собой
правовую основу организации России в виде современного цивилизованного государст
ва как политического сообщества народа под властью права. Именно Конституция стала
системным юридическим выражением основных юридических ценностей, которые оп
ределяют лицо новой и исторически преемственной России. Прежде всего это верховен
ство права, прирожденные и неотчуждаемые права и свободы человека, демократиче
ское федеративное, правовое и социальное государство, суверенитет.
В силу своих достоинств Конституция есть фундаментальное правовое основание
идейнополитической российской общности. Это не противоречит принципу идеологи
ческого и политического (партийного) плюрализма. Конституция — это надпартийный,
надгрупповой, надэтнический, всеобщий (в силу своей правовой природы) источник
идейного объединения, на всех распространяющийся на постсоветском пространстве
России. На этом основана идея конституционного патриотизма. Не все сразу реализует
ся. Но источник объединения, стабильности и развития есть. И он нужен. Это — наша
Конституция.
Исторический результат, достигнутый Россией за годы жизни по этой Конституции,
надо развивать, подтверждать, отстаивать, пополнять постоянно, причем на фоне тех во
истину глобальных не только внутрироссийских, но и мировых противоречий и пере
мен, в которые мы вошли в XXI в.; на фоне тех противоречий и перемен, в контексте ко
торых далеко не просто совместить реальный государственный суверенитет с открыто
стью миру, а прочную и гибкую власть — с безусловным уважением неотъемлемых
человеческих прав и свобод.
Вот в таких условиях России приходится вписываться в новый глобальный мир. Оче
видно, что мы уже «в глобализации» и нам необходимо не выпасть из глобального мира,
важно оказаться с ним во взаимовыгодных отношениях открытости. Но при этом нужно
точно понимать связанный с открытостью риск. Риск раствориться в этом далеко еще не
определившемся мире. Риск вобрать в себя и воспроизвести на собственной территории
наступающий на мировую политическую систему неправовой хаос. И потому именно
сейчас от сообщества российских специалистов по конституционному и междуна
родному праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного
суверенитета, предельно учитывающего все императивы либеральной демократии и од
новременно обеспечивающего все компоненты сильной и правовой — именно право
вой — власти. Именно сейчас от этого зависит сохранение и укрепление мировой субъ