Комментарий к Конституции Российской Федерации

Комментарий к Конституции Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий
к Конституции
Российской
Федерации

Под редакцией доктора юридических наук,
профессора, заслуженного юриста Российской Федерации,
Председателя Конституционного Суда Российской Федерации
В. Д. Зорькина

2е издание, пересмотренное

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2011

УДК
342.4
ББК
67.400.1
К63

К63
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. —
2е изд., пересмотр. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2011. — 1008 с.

ISBN 9785917682181 (Норма)
ISBN 9785160051000 (ИНФРАМ)

Научнопрактический комментарий к Конституции РФ подготовлен высококвалифицированными юристами — учеными и практиками: судьями Конституционного Суда РФ, представителями других институтов власти, ведущих юридических научных и
учебных центров страны.
В Комментарии раскрываются социальноправовые идеалы и базовые ценности,
которые воплощает и защищает Конституция, и динамизм ее воздействия на общественные отношения, т. е. дана трактовка Конституции в ее реальном действии. Авторы
сочетают доктринальный анализ конституционноправовых проблем с показом конкретизации конституционных норм в новейшем законодательстве, их реализации в судебной и иной правоприменительной практике, в том числе при осуществлении и защите гражданами своих прав и свобод. Особое внимание уделено толкованию конституционных положений Конституционным Судом РФ в его решениях, выявлению им
конституционноправового смысла законов.
Второе издание Комментария подготовлено с учетом поправок, внесенных в Конституцию РФ законами РФ в 2008 г.
Для юристов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, предпринимателей, научных работников, аспирантов и студентов. Книга также будет полезна
гражданам, которые интересуются конституционноправовым развитием страны, гарантиями прав и свобод личности, организацией и деятельностью органов законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления, становлением
федеративных отношений.

УДК 342.4
ББК 67.400.1

ISBN 9785917682181 (Норма)
© Коллектив авторов, 2009
ISBN 9785160051000 (ИНФРАМ)
© Коллектив авторов, 2011, с изменениями

Коллектив авторов

Андриченко Л. В., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, руководитель
Центра Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — ст. 69
Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — ст. 36, 42, 58
Бондарь Н. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 12, 19, 71
(п. «в»), 72 (п. «б», «н» ч. 1), 130—133; совместно с В. И. Круссом — ст. 18, 21, 26, 32, 33
Витушкин В. А., кандидат юридических наук, доцент — ст. 65, 68
Волкова Н. С., кандидат юридических наук, ученый секретарь Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — ст. 99, 100
Гаджиев Г. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья
Конституционного Суда РФ — ст. 8, 9, 23, 25, 34, 35, 71 (п. «ж», «о»)
Жилин Г. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья
Конституционного Суда РФ — ст. 45—47, 126
Зорькин В. Д., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, Председатель Конституционного Суда РФ — вступительная статья
Казанцев С. М., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, лауреат Государственной премии РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 29; совместно с Е. В. Степченковой — ст. 28, 31; совместно с Т. Ю. Павлиенко — ст. 30
Клеандров М. И., членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 119—122, 124, 127
Кононов А. Л., кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 22, 24, 27, 48, 50 (ч. 1), 51, 52
Красавчикова Л. О., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ,
судья Конституционного Суда РФ — ст. 44, 53
Крусс В. И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой юридического факультета Тверского госуниверситета — ст. 18, 21, 26, 32, 33 совместно с
Н. С. Бондарем
Кутафин О. Е. , академик РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ — ст. 3, 6, 7, 14, 16, 60—64
Лазарев Л. В. , кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ —
ст. 125 совместно с В. А. Сивицким
Маврин С. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заместитель Председателя Конституционного Суда РФ — ст. 37
Мельников Н. В., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ — ст. 129
Морщакова Т. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 20,
49, 50 (ч. 2 и 3), 54, 118, 123, 128
Павлиенко Т. Ю., кандидат юридических наук, доцент, главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда РФ — ст. 30 совместно с С. М. Казанцевым

Сивицкий В. А., кандидат юридических наук, заместитель руководителя Секретариата
Конституционного Суда РФ — п. «в» ст. 103, ст. 125 совместно с  Л. В. Лазаревым
Слива А. Я., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 81, 94, 95, 108
Степченкова Е. В., советник судьи Конституционного Суда РФ — ст. 28, 31 совместно
с С. М. Казанцевым
Стрекозов В. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья
Конституционного Суда РФ в отставке — ст. 59 (ч. 2 и 3), 83 (п. «ж», «з»), 87, 102 (п. «б» —
«г» ч. 1), 106 (п. «д», «е»)
Тарибо Е. В., кандидат юридических наук, начальник Управления Секретариата Конституционного Суда РФ — ст. 56, 57, 74, 75
Хабриева Т. Я., членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — ст. 67, 76—78, 96—98, 101, 110—117
Хохрякова О. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заместитель Председателя Конституционного Суда РФ — ст. 39
Чиркин В. Е., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник Института государства и права
РАН — ст. 38, 40, 41, 43, 70, 102 (п. «а», «д» — «и» ч. 1, ч. 2 и 3), 106 (п. «а» — «г»)
Шахрай С. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, руководитель Аппарата Счетной палаты РФ — ст. 5, 11, 66, 71 (п. «а», «б», «г» — «е», «з» — «н»,
«п» — «т»), 72 (п. «а», «в» — «м», «о» ч. 1, ч. 2), 73, 83 (п. «а» — «е», «и» — «м»), 84, 90,
136, 137
Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке — преамбула, ст. 1,
2, 4, 10, 13, 15, 17, 55, 59 (ч. 1), 79, 80, 82, 85, 86, 88, 89, 91—93, 103—105, 107, 109, 134, 135,
раздел второй

В подготовке издания приняли участие доктор юридических наук, главный научный
сотрудник Института государства и права РАН, советник Конституционного Суда РФ
В. В. Лапаева и кандидат юридических наук, заместитель руководителя Представительства Конституционного Суда РФ в г. Москве М. А. Филатова.

6
Коллектив авторов

Содержание

Конституция 1993 года —
правовая легитимация новой России ............9

Принятые сокращения ...............................27

КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Преамбула ..................................................41

Раздел первый

Глава 1. Основы конституционного строя ...49

Статья 1 ................................................49
Статья 2 ................................................65
Статья 3 ................................................74
Статья 4 ................................................77
Статья 5 ................................................84
Статья 6 ................................................90
Статья 7 ................................................98
Статья 8 ..............................................102
Статья 9 ..............................................112
Статья 10 ............................................116
Статья 11 ............................................121
Статья 12 ............................................126
Статья 13 ............................................138
Статья 14 ............................................149
Статья 15 ............................................152
Статья 16 ............................................164

Глава 2. Права и свободы человека
и гражданина ............................................167

Статья 17 ............................................167
Статья 18 ............................................174
Статья 19 ............................................183
Статья 20 ............................................198
Статья 21 ............................................207
Статья 22 ............................................220
Статья 23 ............................................226
Статья 24 ............................................232
Статья 25 ............................................237
Статья 26 ............................................242
Статья 27 ............................................251
Статья 28 ............................................255
Статья 29 ............................................262

Статья 30 ............................................274
Статья 31 ............................................282
Статья 32 ............................................288
Статья 33 ............................................310
Статья 34 ............................................319
Статья 35 ............................................328
Статья 36 ............................................339
Статья 37 ............................................346
Статья 38 ............................................356
Статья 39 ............................................364
Статья 40 ............................................382
Статья 41 ............................................389
Статья 42 ............................................396
Статья 43 ............................................404
Статья 44 ............................................410
Статья 45 ............................................420
Статья 46 ............................................426
Статья 47 ............................................432
Статья 48 ............................................437
Статья 49 ............................................441
Статья 50 ............................................446
Статья 51 ............................................458
Статья 52 ............................................461
Статья 53 ............................................463
Статья 54 ............................................474
Статья 55 ............................................476
Статья 56 ............................................482
Статья 57 ............................................486
Статья 58 ............................................491
Статья 59 ............................................496
Статья 60 ............................................502
Статья 61 ............................................503
Статья 62 ............................................505
Статья 63 ............................................509
Статья 64 ............................................511

Глава 3. Федеративное устройство ...........513

Статья 65 ............................................513
Статья 66 ............................................516
Статья 67 ............................................521
Статья 68 ............................................526
Статья 69 ............................................532
Статья 70 ............................................539
Статья 71 ............................................543
Статья 72 ............................................595
Статья 73 ............................................629

Статья 74 ............................................632
Статья 75 ............................................634
Статья 76 ............................................640
Статья 77 ............................................645
Статья 78 ............................................649
Статья 79 ............................................654

Глава 4. Президент
Российской Федерации ............................657

Статья 80 ............................................657
Статья 81 ............................................663
Статья 82 ............................................670
Статья 83 ............................................673
Статья 84 ............................................685
Статья 85 ............................................689
Статья 86 ............................................693
Статья 87 ............................................699
Статья 88 ............................................703
Статья 89 ............................................706
Статья 90 ............................................710
Статья 91 ............................................712
Статья 92 ............................................715
Статья 93 ............................................718

Глава 5. Федеральное Собрание ...............723

Статья 94 ............................................723
Статья 95 ............................................729
Статья 96 ............................................734
Статья 97 ............................................740
Статья 98 ............................................744
Статья 99 ............................................747
Статья 100 ..........................................749
Статья 101 ..........................................750
Статья 102 ..........................................757
Статья 103 ..........................................763
Статья 104 ..........................................773
Статья 105 ..........................................783
Статья 106 ..........................................795
Статья 107 ..........................................798
Статья 108 ..........................................803
Статья 109 ..........................................806

Глава 6. Правительство
Российской Федерации ............................811

Статья 110 ..........................................811
Статья 111 ..........................................814
Статья 112 ..........................................817
Статья 113 ..........................................820
Статья 114 ..........................................821
Статья 115 ..........................................843
Статья 116 ..........................................846
Статья 117 ..........................................846

Глава 7. Судебная власть .........................852

Статья 118 ..........................................852
Статья 119 ..........................................858
Статья 120 ..........................................867
Статья 121 ..........................................874
Статья 122 ..........................................882
Статья 123 ..........................................891
Статья 124 ..........................................900
Статья 125 ..........................................908
Статья 126 ..........................................920
Статья 127 ..........................................926
Статья 128 ..........................................933
Статья 129 ..........................................937

Глава 8. Местное самоуправление ...........949
Статья 130 ..........................................949
Статья 131 ..........................................958
Статья 132 ..........................................967
Статья 133 ..........................................979

Глава 9. Конституционные поправки
и пересмотр Конституции .........................988
Статья 134 ..........................................988
Статья 135 ..........................................990
Статья 136 ..........................................992
Статья 137 ..........................................994

Раздел второй

Заключительные
и переходные положения ..........................997

8
Содержание

Конституция 1993 года — правовая легитимация новой России

1. Российская Конституция была принята в 1993 г. в весьма непростых условиях. И,
оглядываясь назад, мы вправе сегодня спросить себя: что именно мы получили? В чем основные завоевания? В чем по отношению к нынешнему времени единство прошлого, настоящего и будущего?
Накопившаяся усталость от несвободы в конце 1980х гг. просто взорвала страну. Политическое руководство потеряло управление новой колоссальной энергией. Опьянение
первым глотком свободы привело к тому, что начался парад суверенитетов. Фактически
совершилось следующее. Народ, недовольный отсутствием какойлибо политической
свободы и не имеющий опыта соединения свободы и права, первые же шаги на пути свободы принял как приглашение к вседозволенности. Всегда нечеткая в русской культуре
грань между свободой и анархией (или, как говорил Лев Толстой, между свободой и «волей») обнажила главный риск — риск потери государства и исторического бытия вместе с
ним.
Под угрозой распада страны (а распад России навис над нами сразу же после распада
СССР) стали мощно проявляться тенденции к полному откату, к отказу от всяческой
свободы, к возвращению к абсолютной безальтернативности. Избыток свободы часто переходит в хаос, хаос — в анархию, а анархия — в несвободу. Россия оказалась в 1993 г. буквально на краю этой пропасти.
Выдающееся значение принятия Конституции 1993 г. состояло в том, что она закрепила прочность государственных конструкций и одновременно сохранила пространство
для свободы внутри этих прочных конструкций. В этом огромное отличие Конституции
1993 г. от предыдущих. Дело не только в новом качестве человеческих свобод. Дело и в
новой государственной прочности. Прочность СССР могла сохраняться только в условиях идеологической диктатуры, потому что внутри советской Конституции был заложен
динамит региональных суверенитетов, связанный со свободой выхода.
Конституция 1993 г. отделила идеологический диктат от проблемы государственной
целостности. Государственная целостность оказалась возможной вне всякого диктата каких бы то ни было идеологий. Вместо защиты идей — а это всегда сомнительно — возникла другая защита. Защита страны как таковой, страны как несомненности. А это и означает — быть на страже Конституции России.
Идет ли здесь речь лишь о вопросах исторической значимости? Отнюдь! Ведь не в
1993 г., а гораздо позже возникли очередные вызовы государственной целостности России. Один из самых страшных вызовов — это все, что связано с чеченским сепаратизмом.
И не надо иллюзий — в Чечне решался не частный региональный вопрос. Там решался
вопрос — быть или не быть России.
История Российского государства оставляет нам не только идеологическое и культурное наследство, но и пресловутый принцип «лоскутного одеяла», он же «принцип домино». Россия и сейчас «сшита» наподобие «лоскутного одеяла», просто «нитки» нынешней
Конституции гораздо крепче. Но на сегодняшний день, и это важно понять, нет ничего,
кроме этих «ниток». Нельзя пойти хоть на одну уступку в этом вопросе и не получить немедленно все, что связано с «принципом домино». Нельзя разрезать хоть одну нитку в
правовой ткани и не получить в тот же миг груды лоскутков вместо единого «одеяла».
Поэтому отпор сепаратизму, проявленные российским народом воля, настойчивость
и бескомпромиссность в этом вопросе позволили защитить наш конституционный
строй, отстоять одну из его важнейших основ — суверенитет Российской Федерации.

И наша задача — стоять в этом вопросе на страже того, что в полном смысле этого слова
является единственным залогом исторического бытия наших народов. И более того — залогом мировой стабильности и мировой безопасности. А это и означает — быть на страже
Конституции России. На ее основе Россия сумела пройти сложнейшие годы крайне масштабных, воистину революционных трансформаций. Сумела пройти — и не ввергнуться
в хаос нескончаемых конфликтов регионов, властей, идеологий. Пройти — и не обрушить общество, не потерять государственность.
Конституция 1993 г. — одно из главных достижений постсоветской эпохи. И этим
достижением надо дорожить. Необходим бережный и осторожный подход к Конституции.
Совершая действительно историческую революцию, именно в Конституции мы получили тот правовой фундамент, который обеспечил политическую, экономическую, социальную целостность России. Именно Конституция является высшей универсальной
формой легитимации России в ее нынешних пределах. Конституция представляет собой
правовую основу организации России в виде современного цивилизованного государства
как политического сообщества народа под властью права. Именно Конституция стала
системным юридическим выражением основных юридических ценностей, которые определяют лицо новой и исторически преемственной России. Прежде всего это верховенство права, прирожденные и неотчуждаемые права и свободы человека, демократическое
федеративное, правовое и социальное государство, суверенитет.
В силу своих достоинств Конституция есть фундаментальное правовое основание
идейнополитической российской общности. Это не противоречит принципу идеологического и политического (партийного) плюрализма. Конституция — это надпартийный,
надгрупповой, надэтнический, всеобщий (в силу своей правовой природы) источник
идейного объединения, на всех распространяющийся на постсоветском пространстве
России. На этом основана идея конституционного патриотизма. Не все сразу реализуется. Но источник объединения, стабильности и развития есть. И он нужен. Это — наша
Конституция.
Исторический результат, достигнутый Россией за годы жизни по этой Конституции,
надо развивать, подтверждать, отстаивать, пополнять постоянно, причем на фоне тех воистину глобальных не только внутрироссийских, но и мировых противоречий и перемен,
в которые мы вошли в XXI в. На фоне тех противоречий и перемен, в контексте которых
далеко не просто совместить реальный государственный суверенитет с открытостью миру, а прочную и гибкую власть — с безусловным уважением неотъемлемых человеческих
прав и свобод.
Вот в таких условиях России приходится вписываться в новый глобальный мир. Очевидно, что мы уже «в глобализации» и нам необходимо не выпасть из глобального мира,
оказаться с ним во взаимовыгодных отношениях открытости. Но при этом нужно точно
понимать связанный с открытостью риск. Риск раствориться в этом далеко еще не определившемся мире. Риск вобрать в себя и воспроизвести на собственной территории наступающий на мировую политическую систему неправовой хаос. И потому именно сейчас от сообщества российских специалистов по конституционному и международному
праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета, предельно учитывающего все императивы либеральной демократии и одновременно обеспечивающего все компоненты сильной и правовой — именно правовой —
власти. Именно сейчас от этого зависит сохранение и укрепление мировой субъектности
России во всех ее измерениях — правовом, политическом, экономическом, социальном.
Мы строим либеральное, открытое, демократическое общество и рыночную экономику. Напомню, что слова «liberal», «свобода», «право» обозначают однопорядковые явления, поскольку право есть норма, мера свободы. Это, безусловно, требует активной
интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная
и гибкая интерпретация, в том числе Конституционным Судом, должны обеспечить ин10
Конституция 1993 года — правовая легитимация новой России