Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики)

 
"Финансовое право", 2008, N 10 
 
ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 
(НА ОСНОВЕ ОБЗОРА СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ) 
 
Бюджетный 
процесс 
представляет 
собой 
регламентируемую 
законодательством 
деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных 
участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов публично‐
правовых образований, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, 
осуществлению 
бюджетного 
учета, 
составлению, 
внешней 
проверке, 
рассмотрению 
и 
утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Задачами и целями 
бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования 
бюджета ‐ централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов 
поступления ресурсов в собственность публично‐правовых образований для реализации функций 
государства на различных территориальных уровнях; эффективное распределение бюджетных 
ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; 
контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента 
использования; исключение нецелевого использования средств и др. 
Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение 
требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных 
органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов бюджетного процесса". Под 
принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые 
к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных 
отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное 
осуществление стадий бюджетного процесса. 
Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы: 
1) общеправовые принципы бюджетного процесса; 
2) принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной 
системе государства в целом; 
3) принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфической сферы 
формирования и развития бюджетных правоотношений. 
Общеправовые принципы бюджетного процесса представляют собой требования общего 
характера к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые 
границы бюджетных процессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются не 
только к бюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще. 
Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность, разграничение 
компетенции органов власти в бюджетном процессе. 
На бюджетный процесс как непосредственную сферу формирования и развития бюджетных 
правоотношений процессуального характера распространяются и принципы бюджетной системы 
Российской Федерации, предусмотренные ст. 28 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетная система 
является наиболее общим понятием, отражающим сферу возникновения и функционирования 
любых бюджетных правоотношений. Среди принципов бюджетной системы Российской 
Федерации, наиболее тесно связанных с деятельностью уполномоченных субъектов в рамках 
бюджетного 
процесса, 
следует 
отметить: 
единство 
бюджетной 
системы 
России; 
самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджета; полноту отражения доходов, 
расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов; результативность и эффективность 
использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; 
прозрачность 
(открытость); 
адресность 
и 
целевой 
характер 
бюджетных 
средств; 
подведомственность расходов бюджетов; достоверность бюджета; единство кассы. 
К основным принципам бюджетного процесса третьей группы, отражающим его сущность 
как специфической сферы функционирования бюджетных правоотношений, относятся, на наш 
взгляд, следующие: принцип периодичности; организационное единство бюджетного процесса; 

принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией 
Российской Федерации; принцип подчинения определенным срокам. 
Следует констатировать, что законодательство Российской Федерации не содержит прямых 
указаний относительно принципов бюджетного процесса. Приведенные выше требования, 
предъявляемые к бюджетному процессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными 
принципами, предлагаемыми законодателем под видом, например, "принципов бюджетной 
системы Российской Федерации" (ст. 28 БК РФ), "принципов предоставления межбюджетных 
трансфертов" (ст. 7 БК РФ), "принципов назначения бюджетной классификации" (ст. 18 БК РФ), 
"принципов отражения расходов" (п. 4 ст. 21 БК РФ) и т.д., в других случаях ‐ принципами 
бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результате логического анализа 
нормативной базы бюджетного процесса и логического анализа его сущности как бюджетно‐
правового явления. Тем не менее, несмотря на неоднозначный уровень "нормативного 
внимания" к указанным принципам, они являются обязательными для компетентных в 
бюджетном процессе субъектов. Обязательность принципов бюджетного процесса объясняется и 
тем, что бюджетный процесс как публично‐правовое явление осуществляется посредством 
бюджетных правоотношений. Подобного рода правоотношения регулируются нормами 
императивного характера, что не оставляет их участникам возможности усмотрения в своих 
действиях. На императивность хода бюджетных процессуальных отношений обращают внимание 
суды, оценивая нормы бюджетного права. Суды отграничивают бюджетные отношения, 
например, от гражданских отношений, во многих случаях смежных по характеру (отношения 
банковского счета и отношения исполнения бюджета через банковский счет, отношения 
гражданско‐правовых заимствований и отношения государственного долга и др.) (например, 
Решение ВС РФ от 12 февраля 2002 г. N ГКПИ2001‐1852, 1861, 1866). 
Принципы бюджетного процесса представляют собой ту противоречивую характеристику 
его правового режима, следовать или не следовать которой обусловлено реализацией 
полномочий уполномоченных в ведении "бюджетных дел" органов власти. А их решения в 
последующем будут оценены с точки зрения законности и обоснованности, должной реализации 
компетенции, что при наличии оснований повлечет за собой применение мер ответственности. В 
силу того что требования к бюджетному процессу и соответствующие правила ведения 
бюджетной процессуальной деятельности не всегда исполняются, имеют место различные 
сложности на практике. Возникающие споры разрешаются в ходе судебных разбирательств, 
толкования вызывающих вопросы нормативных положений в актах судов <1>. 
-------------------------------- 
<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16‐П 
"По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской 
области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Челябинской области в связи с 
запросом Челябинского областного суда" // СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509; Постановление 
Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12‐П "По делу о проверке конституционности 
пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса 
Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт‐Петербурга, Законодательного 
Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики 
Хакасия" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 
22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм 
Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8. 
 
Охарактеризуем принципы бюджетного процесса, учитывая сложившуюся судебную 
практику по отдельным финансово‐правовым вопросам. 
1. Прежде проанализируем общеправовые принципы бюджетного процесса. 
1.1. Первоочередное значение для функционирования любых правоотношений имеет 
принцип законности. 
Применительно к бюджетному процессу указанный принцип имеет, на наш взгляд, две 
формы проявления. 
Во‐первых, говоря о законности бюджетного процесса, мы имеем в виду, что бюджетный 
процесс и соответствующие ему бюджетные процессуальные отношения ‐ явления, подвергаемые