Российское государство и полицейская реформа: историко-правовое исследование

Д.А. Смирнов

Российское государство и полицейская реформа: 

историко-правовое исследование

Москва

Инфра-М

2015

Д.А. Смирнов

Российское государство и полицейская реформа: 

историко-правовое исследование

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2015

Смирнов, Д.А.

Российское государство и полицейская реформа: историко-правовое 

исследование: монография / Д.А. Смирнов. – М.: Инфра-М; Znanium.com, 
2015. – 192 с.

ISBN 978-5-16-104209-0 (online)

В предлагаемой монографии из серии «Legitimitate legem et ordinem»
(«Законность и правопорядок») рассматриваются наиболее значимые, 
актуальные 
и 
вместе 
с 
тем 
недостаточно 
изученные 
проблемы 

формирования,
организации и функционирования института полиции. 

Ценность работы заключается в том, что автор предлагает оригинальную, 
отличную от общепризнанной трактовку некоторых давно устоявшихся и 
прочно утвердившихся в юридической науке понятий.

Для научного юридического сообщества. Представляет интерес для 
социологов, политологов, государствоведов.

ISBN 978-5-16-104209-0 (online)
© Д.А. Смирнов, 2015

ВВЕДЕНИЕ

Социальноэкономические и политические
изменения, которые произошли в нашей стране за последние 20 лет, а также развитие информационнокоммуникационных систем поставили перед Министерством внутренних
дел (МВД) России новые задачи, к решению которых оно
оказалось не готово. Следствием этого стали падение уровня
законности и дисциплины среди личного состава, резонансные происшествия с участием сотрудников и руководителей
органов внутренних дел, грубое и циничное нарушение прав
граждан. Все это негативно отразилось на формировании
имиджа сотрудников органов внутренних дел, сказалось на
престиже службы. Объективно назрела необходимость совершенствования форм и методов работы с кадрами, проведения системной воспитательной работы, изменения критериев оценки показателей служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Для решения перечисленных и многих других накопившихся проблем в сфере внутренних дел в настоящий момент
проводится реформа МВД России, а также целый ряд иных
организационных и нормотворческих мероприятий, цель
которых – навести порядок в ведомстве, укрепить режим законности, создать барьеры на пути разрастания коррупции1.
Федеральный закон «О полиции»2 ознаменовал собой
формирование качественно нового органа государственной
власти. И дело здесь не в простом переименовании милиции
в полицию (хотя необходимо отметить, что Россия до недавнего времени была чуть ли не единственным государством –

1 Овчинников Н.А. Административноправовое регулирование
обеспечения законности в системе МВД России : автореф. дис …
канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3.
2 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3ФЗ (в ред. от 25.06.2012
№ 88ФЗ) // Российская газета. 2011. 8 февраля; Российская газета. 2012. 27 июня.

членом Совета Европы, которое с советских времен сохранило название «милиция»). Возвращение милиции ее исторического наименования «полиция», как представляется,
означает возвращение к общепризнанным международным
сообществом правовым нормам, что отражается в новых
концептуальных подходах, иных принципах организации и
деятельности полиции как одного из важнейших гарантов
обеспечения конституционной законности и правопорядка
в стране. Новое название органа правопорядка выражает его
профессиональную сущность.
Термин «полиция» исторически, филологически и
юридически апробирован, традиционен, универсален и
имеет ряд несомненных достоинств. С одной стороны, аппарат, в полномочия которого входит выполнение важнейших обязанностей по охране общественного порядка
и обеспечению общественной безопасности во всех странах мира, представляет собой универсальный инструмент
принуждения и в большинстве стран называется полицией. Именно этот аппарат в первую очередь охраняет общественный порядок, публичную безопасность, жизнь, здоровье и имущество граждан. С другой стороны, термин
«полиция» объединяет в одну систему все надзорнопринудительные органы (как милитаризованные, так и гражданские), которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны
общественного порядка, т.е. осуществляют полицейскую
деятельность.
Наконец, термин «полиция» достаточно четко отделяет полицейскую деятельность от управленческой. Это
предполагает, что в полиции должны служить только те сотрудники, которые выполняют исключительно полицейские функции.
Долгое время сотрудниками милиции являлись также сотрудники кадровых, финансовых, тыловых и других подразделений, что, наверное, не совсем правильно, так как под
полицейской деятельностью в самом общем плане следует
понимать особый вид государственноуправленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка,
обеспечение общественной (и любой другой) безопасности

6
Введение

и связанной с применением государственного принуждения1.
В целом необходимо отметить, что создание полиции
объективно вызвано назревшей необходимостью проведения широкомасштабной реформы органов внутренних дел
Российской Федерации, предполагающей среди прочего интеграцию России в мировое полицейское сообщество. Это,
как представляется, положительно скажется на деятельности всей системы правоохранительных органов России.
Вопросы недостаточной материальной обеспеченности
при наличии широких полномочий и не менее обширных
обязанностей сотрудников милиции не находили эффективного разрешения и являлись коррупционно опасным
фактором. Многосложность обязанностей и избыточность
кадрового состава затрудняли эффективную организацию
работы. Все более очевидной становилась неудовлетворенность общества результатами и формами деятельности милиции. Осознание этих обстоятельств привело к преобразованию милиции в полицию и принятию радикальных мер
по приведению организации и деятельности органов внутренних дел в соответствие с современными принципами
построения и функционирования органов государственной
власти.
Как отметил Д.А. Медведев на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных
органов, состоявшемся 21 февраля 2011 г., задача проводимых реформ – сделать так, чтобы правоохранительная система «стала современной, более надежной и, естественно, в
большей степени ориентированной на защиту наших граждан от беззакония и коррупции». Реализуемая в настоящее
время реформа МВД России является очередным важнейшим шагом модернизации страны и ее государственного
управления.
Инициатором реформы ведомства стал Президент РФ
Д.А. Медведев, который 24 декабря 2009 г. подписал Указ
«О мерах по совершенствованию деятельности органов

Введение
7

1 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование
или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. № 12.
С. 60.

внутренних дел Российской Федерации»1. В этом документе
ключевыми шагами реформирования были заявлены: регулярная ротация руководящего состава, 20процентное сокращение кадров, избавление МВД от непрофильных функций, увеличение зарплаты и повышение социальной защищенности сотрудников.
Главной целью реализуемой реформы является создание
современной и эффективной правоохранительной системы
в России. Совершенствование органов внутренних дел Российской Федерации – это профильная стратегическая задача, поскольку без комплексного решения проблем в правоохранительной сфере невозможно добиться успехов в работе
по эффективной защите прав и свобод граждан от преступных посягательств. Выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию, Президент РФ подчеркнул, что «модернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в
обществе будут действовать справедливые законы, функционировать независимые и уважаемые суды и органы правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан»2.
В ходе реформирования был учтен и положительный отечественный и международный опыт полицейского строительства, максимально полно использованный применительно к российским условиям.
Столь радикальная и масштабная реорганизация МВД
реализуется впервые. Проводимые ранее преобразования затрагивали лишь отдельные сферы деятельности. Теперь же
поставлена задача выстроить качественно работающую систему и добиться высокой правовой дисциплины сотрудников.
Первым шагом стало создание прочной законодательной
базы, основу которой составил подготовленный по инициативе Президента РФ Федеральный закон «О полиции» от
7 февраля 2011 г. № 3ФЗ.

8
Введение

1 Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468
(в ред. от 01.03.2011 № 254) «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 28 декабря; Российская газета. 2011. 7 марта.
2 Российская газета. 2010. 1 декабря.

Этот закон раскрывает понятие «полиция» через призму
социальной роли органа правопорядка в российском обществе. Так, согласно ч. 1 ст. 1 «Назначение полиции», она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без
гражданства, для противодействия преступности, охраны
общественного порядка, собственности и для обеспечения
общественной безопасности. При этом полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
Здесь законодатель не упоминает о принудительном потенциале полиции, что было характерно для определения милиции. Не раскрыто и содержание понятий «общественный
порядок» и «общественная безопасность», которые до настоящего времени не определены на законодательном уровне1.
Закон не определяет задачи полиции, а в ст. 2 говорит об
основных направлениях ее деятельности:
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство
дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5)
производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;
9)
контроль за соблюдением законодательства РФ в области
частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной
основе;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и
иных участников уголовного судопроизводства, судей,

Введение
9

1 Василенко Г.Н. Административное законодательство в условиях применения норм Федерального закона «О полиции» // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 30.

прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других
защищаемых лиц;
12) осуществление экспертнокриминалистической деятельности.
Как видно из данного перечня, осуществление предварительного расследования по уголовным делам не входит в задачи полиции.
В основных направлениях деятельности полиции было закреплено ее правоохранительное предназначение в обществе.
Заложенная в Законе новая социальная модель органов правопорядка основывается на выполнении профессиональных полицейских функций. Во главу угла поставлена безопасность
личности, защита ее прав и законных интересов от противоправных посягательств. Основным направлением деятельности становится предупреждение и профилактика преступлений и административных правонарушений.
Был кардинально решен вопрос о несвойственных полиции функциях. В Законе не содержатся ранее закрепленные
за милицией функции: содержание в специально отведенных
помещениях органов внутренних дел иностранных граждан,
подлежащих депортации по решению суда; сопровождение в
центр временного размещения и охраны лиц, получивших
свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцами, и прибывших с ними членов их семей; подача заявления о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны;
обеспечение прибытия граждан, подлежащих призыву на
военную службу, на мероприятия, связанные с призывом;
ведение реестра дисквалифицированных лиц и предоставление информации, содержащейся в этом реестре; контроль за
применением контрольнокассовой техники; контроль за
соблюдением пограничного режима и режима в пунктах
пропуска через государственную границу; обеспечение общественного порядка при проведении поисковой работы;
обеспечение правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения; розыск собственника безнадзорных животных;
выдача разрешений на хранение и перевозку автомобиль10
Введение

ным транспортом взрывчатых материалов промышленного
применения.
Кроме того, Закон предусматривает передачу обязанностей по осуществлению административного выдворения,
организации работы медицинских вытрезвителей, проведению технического осмотра автомототранспортных средств,
конвоированию задержанных лиц и лиц, заключенных под
стражу, из следственных изоляторов уголовноисполнительной системы, розыску должников, формированию и ведению реестра дисквалифицированных лиц.
Закон носит комплексный характер, что является следствием усовершенствования юридической техники. Это устраняет возможные проблемы в его применении, которые ранее
были свойственны Закону «О милиции». Теперь законодательно закреплен исчерпывающий перечень прав и обязанностей сотрудников. Детализированы отдельные правомочия, обозначены условия их реализации. Исключены нормы, не имеющие конкретного юридического содержания.
При этом компетенция полиции, определяемая в Законе,
имеет четко установленные рамки. Эта мера направлена не
только на упрощение правоприменительной практики, но и
на исключение возможности злоупотреблений в отношении
граждан, что порождается размытостью правовых формулировок. Логичность, внятность и формальная определенность
норм призваны устранить саму возможность необоснованного применения административного усмотрения.
В Законе получила отражение идея гуманизации форм и
методов работы полиции. Закрепив на конституционном
уровне принципы построения демократического правового
государства, присоединившись к ряду международных конвенций в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Россия продолжила демократизацию правоохранительной деятельности. Эти изменения получили адекватное
отражение в законодательстве, определяющем цели, основные направления и принципы работы полиции, ее права и
обязанности.
Закон закрепляет новую, партнерскую модель взаимоотношений, которая предполагает служение полиции обществу, сотрудничество с институтами гражданского сообщества и

Введение
11