Государственный финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе (финансово-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ 
 
 
 
На правах рукописи 

 

 

КАРПОВ Эдуард Сергеевич 

 

 

 

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В 
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ 
(ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) 
 

Специальность 12.00.14 – административное право; финансовое право; 

информационное право 

 
 
ДИССЕРТАЦИЯ 

на соискание ученой степени 

кандидата юридических наук 

 

 

Научный руководитель: 
кандидат юридических наук, доцент 
Казаков Вячеслав Валентинович 
 

 

 

 

 

Москва 2009 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ......................................................................................................... 3 

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 

§ 1. Понятие и сущность государственного финансового контроля .............. 17 

§ 2. Понятие и содержание правового регулирования государственного 

финансового контроля........................................................................................ 48 

§ 3. Организационно-правовые основы государственного финансового 

контроля в зарубежных странах ........................................................................ 63 

Глава II. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УГОЛОВНО
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ 

§ 1. Финансовый контроль в пенитенциарной системе России в XVII-XX в. 78 

§ 2. Проблемы правового регулирования общегосударственного и 

вневедомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН 

России................................................................................................................... 121 

§ 3. Правовое регулирование ведомственного финансового контроля в 

уголовно-исполнительной системе ................................................................... 153 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................................................................. 184 

БИБЛИОГРАФИЯ............................................................................................ 198 

ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................................................ 217 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Актуальность 
темы 
исследования. 
Одним 
из 
направлений 

государственных расходов, а следовательно, одной из сфер государственного 

финансового контроля является функционирование правоохранительных 

органов, 
в 
том 
числе 
уголовно-исполнительной 
системы. 
Можно 

констатировать, что объем финансирования, поступающего в уголовно
исполнительную систему из федерального бюджета Российской Федерации, с 

каждым годом растет. Например, в соответствии с Федеральной целевой 

программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»1 

объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета 

составляет 73 501,183 млн рублей. Вместе с тем практика ревизионной 

работы 
показывает, 
что 
увеличение 
финансовых 
потоков 
является 

предпосылкой для возрастания сумм и количества финансовых нарушений. В 

этих условиях усиливается роль финансового контроля как эффективного 

механизма для их выявления и предупреждения. 

Как показывает анализ деятельности подразделений ведомственного 

финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, сумма 

выявляемых контрольно-ревизионными службами территориальных органов 

уголовно-исполнительной 
системы 
финансовых 
нарушений 
ежегодно 

возрастает. Так, если в 1999 г. контрольно-ревизионными службами 

территориальных органов уголовно-исполнительной системы было выявлено 

всего финансовых нарушений на сумму более 19 млн рублей2, то в 2006 г. эта 

                                                 
1 О 
Федеральной 
целевой 
программе 
«Развитие 
уголовноисполнительной системы (2007–2016 годы)»: постановление Правительства 
Рос. Федерации от 5 сент. 2006 г. № 540 // Ведомости уголовноисполнительной системы. 2007. № 11. С. 2–62. 
2 О работе ведомственного финансового контроля в 1999 году: письмо 
Гл. упр. исполн. наказаний М-ва юстиции Рос. Федерации от 27 марта 2000 г. 
№ 18/17/2-181. Документ опубликован не был. 

сумма составила уже более 385 млн рублей1. Наблюдается значительный рост 

выявленных недостач и хищений денежных средств и материальных 

ценностей контрольно-ревизионными службами территориальных органов 

уголовно-исполнительной системы: с 3,2 млн рублей в 1999 г.2 до 25,6 млн 

рублей в 2006 г.3 Использование выделяемых бюджетных средств не по 

целевому 
назначению 
контрольно-ревизионными 
службами 

территориальных органов уголовно-исполнительной системы в 2001 г. 

выявлено на сумму 6,7 млн рублей4, а в 2005 г. – уже на сумму 151,6 млн 

рублей5. 
Указанные 
факты 
свидетельствуют 
о 
достаточно 
высокой 

эффективности и значимости ведомственного финансового контроля в 

учреждениях и органах ФСИН России. При этом проблемами науки 

финансового права является множество теоретических вопросов в сфере 

совершенствования правового регулирования государственного финансового 

контроля в уголовно-исполнительной системе. 

В последние годы было опубликовано немало работ, посвященных 

теоретическим проблемам государственного финансового контроля. Тем не 

менее в Российской Федерации до настоящего времени не определены 

концептуальные подходы к формированию системы государственного 

финансового 
контроля, 
не 
создана 
соответствующая 
современным 

требованиям 
теоретическая, 
правовая 
и 
методологическая 
базы 

государственного финансового контроля. 

                                                 
1 О результатах контрольно-ревизионной работы и работы внутренних 
проверочных комиссий в территориальных органах ФСИН России в 2006 
году: письмо Федер. службы исполн. наказаний от 1 марта 2007 г. № 10/1558. Документ опубликован не был. 
2 О работе ведомственного финансового контроля в 1999 году. 
3 О результатах контрольно-ревизионной работы в территориальных 
органах ФСИН России в 2005 году: письмо Федер. службы исполн. 
наказаний от 13 февр. 2006 г. № 10/1-318. Документ опубликован не был. 
4 О работе ведомственного финансового контроля в 2001 году: письмо 
Гл. упр. исполн. наказаний М-ва юстиции Рос. Федерации от 1 апр. 2002 г. 
№ 18/54-181. Документ опубликован не был. 
5 О результатах контрольно-ревизионной работы в территориальных 
органах ФСИН России в 2005 году. 

Сегодня 
в 
Российской 
Федерации 
отсутствует 
единый 

кодифицированный законодательный акт, регулирующий осуществление 

государственного финансового контроля. Вследствие этого в нашей стране 

до сих пор нет централизованной системы органов финансового контроля, не 

проработаны механизмы взаимодействия ее элементов, детально не 

определена компетенция контрольных органов. В связи с этим возникает 

проблема координации деятельности органов государственного финансового 

контроля, относящихся к разным ветвям власти, находящимся в разном 

ведомственном 
подчинении. 
В 
своем 
большинстве 
государственный 

контроль в финансовой сфере осуществляется органами, подчиняющимися 

различным ведомствам, на основании подзаконных нормативных правовых 

актов, 
действующих 
только 
для 
данной 
отрасли 
государственного 

управления, чаще всего не согласованных между собой и обладающих 

различными недостатками. Это приводит как к дублированию проверок, так 

и к отсутствию их систематичности, нерациональному распределению 

обязанностей, перекладыванию ответственности. 

Существует проблема стандартизации государственного финансового 

контроля, 
особенно 
применительно 
к 
деятельности 
подразделений 

ведомственного государственного финансового контроля. Проблемным 

вопросом 
сегодня 
является 
оценка 
эффективности 
государственного 

финансового 
контроля, 
так 
как 
в 
действующем 
законодательстве 

отсутствуют 
критерии 
оценки 
результативности, 
действенности 
и 

экономичности 
контрольных 
мероприятий. 
В 
условиях 
российского 

менталитета актуальной представляется проблема независимости органов 

государственного финансового контроля. 

Анализируя 
финансовый 
контроль 
в 
уголовно-исполнительной 

системе, 
следует 
отметить 
серьезные 
недостатки 
в 
его 
правовом 

регулировании. 
За 
время 
существования 
системы 
ведомственного 

финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России было принято 

достаточно большое количество правовых актов, регулирующих различные 

стороны осуществления контрольных мероприятий. Однако при детальном 

их рассмотрении возникает вопрос об их юридической силе. Ни один из 

правовых 
актов, 
регламентирующих 
осуществление 
ведомственного 

финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, не 

зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в 

установленном порядке. Особенно актуальна тема диссертационного 

исследования в свете подготовки в настоящее время нового Положения о 

ведомственном финансовом контроле в уголовно-исполнительной системе. 

Таким 
образом, 
настоятельно 
требуется 
научное 
обоснование 

направлений совершенствования правового регулирования всех элементов 

государственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН 

России. Вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы. 

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы 

совершенствования правового регулирования государственного финансового 

контроля являлись предметом научного интереса различных авторов, в 

основном представителей экономической науки и юриспруденции. 

Заметный вклад в развитие финансового контроля внесли труды 

зарубежных ученых Э. Бессона, П. Браунинга, Д. Ирвина, Б. Мильнера, 

А. Смита, Дж. Риггса, Л. Эрхарда. 

Вопросам развития финансового контроля в дореволюционной России 

посвящены работы таких авторов, как: Э. Н. Берендтс, И. Блех, И. С. Блиох, 

В. А. Сакович, М. М. Сперанский. 

Среди советских ученых, чьи труды сыграли важную роль в 

становлении науки финансового права, следует назвать: К. С. Бельского, 

В. В. Бесчеревных, 
В. В. Брызгалина, 
Л. К. Воронову, 
О. Н. Горбунову, 

М. А. Гурвича, 
М. В. Карасеву, 
А. Н. Козырина, 
Н. А. 
Куфакову, 

С. Г. Пепеляева, 
Г. В. 
Петрову, 
М. И. Пискотина, 
Е. А. Ровинского, 

Э. Д. Соколову, 
Г. А. Тосуняна, 
Р. О. Халфину, 
Н. И. Химичеву, 

С. Д. Цыпкина и др. 

Финансовый 
контроль 
был 
объектом 
исследования 
ученых
экономистов: 
З. М. Ахмедовой, 
С. Д. Бахишева, 
Е. Н. Бережной, 

М. В. Васильевой, 
Е. Л. Григо, 
Д. В. Дементьева, 
Н. П. Ефимовой, 

В. А. Каплю, 
О. И. Карепиной, 
И. В. Кобыленко, 
Н. В. Котова, 

А. В. Крикунова, 
А. Ю. Кузнецова, 
О. Ю. Куприянова, 
Д. О. Лебедева, 

Е. А. Мамий, 
А. П. Опальского, 
М. Р. Пачковского, 
М. Э. Пашнанова, 

А. Л. Полищука, С. А. Санникова, О. В. Цеханова, Ю. А. Чиханчина и др. 

Юридические аспекты финансового контроля затрагивали в своих 

трудах такие представители науки финансового права, как: В. В. Бурцев, 

А. Я. Быстряков, А. А. Васильев, О. В. Владимирова, Э. А. Вознесенский, 

А. С. Герасимов, Е. Ю. Грачева, Т. А. Гусева, В. А. Жуков, С. А. Кодинцев, 

О. В. Кулажин, 
И. Б. Лагутина, 
Е. В. Макаренко, 
М. В. Максимов, 

В. В. Моданов, 
Д. Е. Нелюбин, 
С. П. Опенышев, 
М. С. Першин, 

Н. Д. Погосян, Э. Э. Понтович, Н. С. Столяров, А. Т. Тлипиев, М. В. Чадин, 

П. В. Черноморд, А. В. Шапошников, С. Ю. Шараев, А. С. Шаров, С. О. Шохин, 

А. А. Ялбулганов и др. 

В последнее время вышли в свет труды, посвященные некоторым аспектам 

реализации финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. Данную 

проблему 
разрабатывали: 
Д. А. Баландин, 
Д. А. Гришин, 
И. Ю. Ивашко, 

Ю. Ю. Кузнецов, Е. В. Мишанова и др. Д. А. Баландин исследовал вопросы 

взаимодействия контрольно-ревизионных и оперативных подразделений 

уголовно-исполнительной 
системы: 
проведения 
государственного 

финансового контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности1. 

Ю. Ю. Кузнецовым, Е. В. Мишановой, Д. А. Гришиным была опубликована 

                                                 
1 
Баландин 
Д. 
А. 
Взаимодействие 
контрольно-ревизионных 
и 
оперативных 
подразделений 
уголовно-исполнительной 
системы 
в 
обеспечении ее экономической безопасности // Теория и методика 
профессиональной 
подготовки 
сотрудников 
уголовно-исполнительной 
системы: материалы межрегион. науч.-практ. конф. / под ред. В. А. Уткина. 
Томск, 2006. С. 39–48 ; Его же. Отдельные проблемы проведения 
государственного финансового контроля в сфере оперативно-розыскной 
деятельности // Вестн. Владим. юрид. ин-та. 2008. № 3(8). С. 18–20. 

статья «Финансовый контроль в УИС: история и современность»1. 

И. Ю. Ивашко в 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени 

кандидата юридических наук на тему «Профилактика экономических 

преступлений в уголовно-исполнительной системе средствами контрольно
ревизионной деятельности»2. 

Вместе 
с 
тем 
комплексного 
монографического 
исследования, 

посвященного правовому регулированию государственного финансового 

контроля в уголовно-исполнительной системе с позиции теории финансового 

права, в отечественной юридической науке не проводилось. Недостаточная 

разработанность указанной проблемы, ее теоретическое и практическое 

значение обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования. 

Объектом диссертационного исследования выступают общественные 

отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного 

финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Российской 

Федерации. 

Предметом диссертационного исследования являются нормативные 

правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль в 

учреждениях и органах ФСИН России, и практика их применения. 

Цель 
диссертационного 
исследования 
– 
научная 
разработка 

комплекса мер, направленных на решение теоретических, правовых, 

организационных и методических проблем, связанных с осуществлением 

государственного 
финансового 
контроля 
в 
уголовно-исполнительной 

системе. 

Данная цель определила постановку и решение следующих задач 

исследования: 

                                                 
1 Кузнецов Ю. Ю., Мишанова Е. В., Гришин Д. А. Финансовый контроль 
в УИС: история и современность // Уголовно-исполнительная система: право, 
экономика, управление. 2007. № 4. С. 35–40. 
2 Ивашко И. Ю. Профилактика экономических преступлений в 
уголовно-исполнительной 
системе 
средствами 
контрольно-ревизионной 
деятельности: дис. … канд. юрид. наук. Рязань, 2001. 189 c. 

– рассмотреть понятие и сущность государственного финансового 

контроля; 

– исследовать 
понятие 
и 
содержание 
правового регулирования 

государственного финансового контроля; 

– проанализировать 
организационно-правовые 
основы 

государственного финансового контроля в зарубежных странах; 

– исследовать становление финансового контроля в пенитенциарной 

системе России в историческом аспекте; 

– определить научно обоснованные приоритеты и направления 

совершенствования государственного финансового контроля в уголовно
исполнительной системе; 

– подготовить предложения, направленные на совершенствование 

правового 
регулирования 
ведомственного 
финансового 
контроля 
в 

учреждениях и органах ФСИН России. 

Методологическая база и методы исследования. В теоретико-ме
тодологической основе диссертационного исследования лежат общенаучные 

и частные методы: логический, системно-структурный, сравнительно
правовой, социологический, анализ правовых и социальных явлений, 

изучение специальной литературы, публикаций в средствах массовой 

информации, интервьюирование по заранее подготовленным вопросам, 

наблюдение, анализ и обобщение полученных данных. 

Проведенное исследование базируется на достижениях юридической, 

экономической и других наук, трудов зарубежных и российских ученых по 

финансовому, 
административному, 
уголовно-исполнительному 
праву, 

анализе исторического опыта финансового контроля в пенитенциарной 

системе, действующего законодательства, регулирующего государственный 

финансовый контроль, и практике его применения. 

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация 

является одной из первых в современной отечественной науке работой, 

посвященной комплексному, системному исследованию правовых проблем 

государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. 

В работе впервые: 

а) государственный финансовый контроль исследован в трех аспектах: 

как одно из направлений реализации контрольно-надзорной функции 

государства в области финансов (теоретико-правовой подход), как функция 

государственного управления (управленческий подход) и как форма 

реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход); 

б) раскрывается понятие и содержание правового регулирования 

государственного финансового контроля, раскрыты его элементы; 

в) 
проанализировано 
становление 
финансового 
контроля 
в 

пенитенциарной системе России в период с XVII по XX в., предложил 

периодизацию формирования тюремной системы дореволюционной России в 

зависимости от развития финансового контроля в ней. 

Проведенное исследование позволило диссертанту пересмотреть 

устоявшиеся 
взгляды 
на 
юридическую 
природу 
государственного 

финансового контроля, сформулировать и обосновать рекомендации по 

совершенствованию законодательства и осуществлению государственного 

финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, выразившиеся в 

уточнении определения государственного финансового контроля, разработке 

системы его методов и форм осуществления. 

Автором разработан проект Федерального закона «О государственном 

и муниципальном финансовом контроле». 

Основные положения, выносимые на защиту. 

1. Финансовый 
контроль 
представляет 
собой 
неотъемлемую 

составную 
часть 
финансовой 
деятельности 
государства. 
Сущность 

государственного финансового контроля состоит, во-первых, в том, что он 

является одним из важнейших направлений реализации контрольно
надзорной функции государства в области финансов (теоретико-правовой 

подход); 
во-вторых, 
функцией 
государственного 
управления