Правовое обеспечение социальной работы

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

Учебник

Под редакцией доктора исторических наук, 
профессора Е. И. Холостовой, доктора педагогических 
наук, профессора О. Г. Прохоровой

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2018

Серия «Учебные издания для бакалавров»

Правовое обеспечение социальной работы: Учебник 
для бакалавров / Под ред. проф. Е. И. Холостовой, проф. 
О. Г. Прохоровой. — М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и К°», 2018. — 256 с.

ISBN 978-5-394-02027-8

Учебник составлен в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта третьего поколения, с учетом при изложении материала предусмотренных стандартом общекультурных и профессиональных 
компетенций специалистов по социальной работе. 
Для студентов бакалавриата, обучающихся по направлению подготовки «Социальная работа», руководителей и специалистов социальной сферы, а также тех, кто интересуется проблемами современного правового обеспечения в социальной работе и стремится к тому, чтобы его социальное учреждение работало более эффективно.

П68

ISBN 978-5-394-02027-8 
© Коллектив авторов, 2012
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2012

УДК 364-78:349.3
ББК 67.405
П68
Авторы:
Ю. А. Акимова — кандидат юридических наук, доцент ГАУ «Институт переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и 
специалистов системы социальной защиты населения» Департамента социальной защиты населения города Москвы (ИПК ДСЗН) — разделы 2.5, 
2.6 (в соавторстве), 3.1, 4.1, 5.1; О. И. Байдарова — старший преподаватель 
ИПК ДСЗН — раздел 4.2; Е. Н. Золотова — начальник отдела правового 
управления ДСЗН г. Москвы — разделы 2.1, 2.2, 2.3, 2.6 (в соавторстве), 4.3; 
Г. И. Климантова — доктор политических наук, профессор ИПК ДСЗН — глава 1, раздел 2.4; И. Н. Маяцкая — доктор экономических наук, профессор ИПК 
ДСЗН — разделы 3.2, 3.3; О. Г. Прохорова — доктор педагогических наук, профессор ИПК ДСЗН — введение, заключение, разделы 3.4, 3.5, 5.2, 5.3; П. В. Попов — кандидат социологических наук, доцент ИПК ДСЗН — раздел 5.4.

Рецензенты:
Н. Ю. Клименко — доктор педагогических наук, профессор;
Е. Н. Приступа — доктор педагогических наук, профессор.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1. Сущность и специфика правового обеспечения 
социальной работы .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Основные правовые механизмы социальной работы 
в России   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3. Правовые механизмы оказания государственной 
социальной помощи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.4. Нормативно-правовое регулирование системы 
социальных услуг в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.5. Основные направления правового обеспечения 
социальной работы в условиях модернизации России  . . . . . . . . . . 27
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.1. Исторические особенности правового обеспечения 
социальной работы в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2. Теоретические аспекты правового регулирования 
социального обслуживания в системе права социального 
обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.3. Источники права, система права и система 
законодательства в России   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
2.4. Формирование и развитие законодательной системы 
в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
2.5. Международное законодательство в области 
правового обеспечения социального обслуживания . . . . . . . . . . . . . 84
2.6. Нормативные правовые акты федерального 
и регионального уровней социального обслуживания   . . . . . . . . . . 99
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Глава 3. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ 
РАБОТЫ УЧРЕЖДЕНИЙ СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.1. Особенности управления учреждением социального 
обслуживания в новых правовых условиях   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

3.2. Основные подходы к регулированию 
финансово-хозяйственной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.3. Основные этапы становления и развития 
финансовой системы России  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
3.4. Организационно-кадровое обеспечение учреждений 
системы социальной защиты населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3.5. Взаимосвязь между правовыми и этическими основами 
социальной работы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
СОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
4.1. Основные принципы организации деятельности 
учреждений социального обслуживания по правовому 
обеспечению социальной работы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
4.2. Организация работы с нормативными и правовыми 
документами в учреждениях социальной защиты . . . . . . . . . . . . . 189
4.3. Организационные формы деятельности учреждений 
социального обслуживания в новых правовых условиях . . . . . . 206
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Глава 5. ТЕХНОЛОГИИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5.1. Правовое обеспечение видов оказываемых населению 
социальных услуг   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5.2. Сущность и содержание методов организационноуправленческой деятельности руководителя учреждения 
социального обслуживания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
5.3. Социально-правовая компетентность социальных 
работников как основной элемент профессиональной 
успешности   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
5.4. Информационные технологии правового обеспечения 
социальной работы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

ЛИТЕРАТУРА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

ВВЕДЕНИЕ 

Социальная сфера как совокупность социальных отношений 
испытывает на себе регулирующее воздействие практически всех 
отраслей права. Нормы права закрепляют равный доступ всех граждан к материальным и духовным благам, устанавливают принципиально единые условия обеспечения пенсиями и пособиями и всеми 
другими видами социального обеспечения независимо от классовой 
принадлежности гражданина. Серьезным шагом в этом направлении в начале 90-х гг. XX столетия в нашей стране стало формирование социальной работы как профессиональной деятельности, а 
также введение в 1991 г. в России новой профессии — социального 
работника (специалиста по социальной работе), который является 
непосредственным исполнителем социальной работы.
Следует отметить, что правовое обеспечение социальной работы — особый вид деятельности, цель которой — нормативноправовое удовлетворение социально гарантированных и личных 
интересов и потребностей различных групп населения, создание 
условий, содействующих восстановлению и улучшению способности людей к социальному функционированию через соблюдение всех норм законодательства. Социальная работа включает 
также оказание помощи людям, нуждающимся в ней, не способным без посторонней помощи решить свои жизненные проблемы, а во многих случаях и жить. Все перечисленное выше очень 
важно в сложившихся социально-экономических условиях в 
Российском государстве. 
Главная идея социального обеспечения — идея социальной 
справедливости. Государство не может игнорировать то обстоятельство, что не все члены общества в силу тех или иных причин 
в состоянии обеспечить нормальный уровень жизни себе и своей 
семье, а потому берет на себя заботу о полном или частичном 

обеспечении нетрудоспособных, семей с большим числом иждивенцев, о развитии соответствующих сфер (здравоохранения, 
просвещения, культуры и т. д.).
Все категории населения в той или иной степени нуждаются в социальной защите, покровительстве государства, в государственном содействии при получении профессии, работы, 
в создании условий для предпринимательства, в приобретении 
жилья и т. д. Проблема социальной защищенности решается несколькими отраслями права. Предмет “право социального обеспечения” составляет несколько групп общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права:
• отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты и т. д.);
• отношения по предоставлению различных социальных услуг 
(социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей 
с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское 
обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан);
• процедурные и процессуальные отношения, связанные с 
установлением юридических фактов, а также реализацией защиты прав на тот или иной вид социального обеспечения. Указанные отношения, как правило, предшествуют (процедурные), 
сопутствуют (процедурные и процессуальные) отношениям первых двух групп либо вытекают (процессуальные) из них.
Становление у нас широко распространенной по всему миру 
профессии социального работника и социальной работы в целом 
было сопряжено со сложным и противоречивым процессом реформирования России, перехода отечественной экономики к рыночным механизмам хозяйствования. При этом одной из проблем, 
с которой столкнулась социальная работа, является законодательное закрепление ее деятельности с различными категориями граждан. Социальная политика и социальная работа как средство ее реализации базируются на конституционно-правовых 
установлениях и гарантиях, провозглашенных в Конституции 
(Основном законе) РФ и конкретизированных в законах РФ и 
других нормативно-правовых актах, знание и исполнение которых является обязательным для всех.

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ 

ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 

СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

1.1. Сущность и специфика правового обеспечения 
социальной работы

Рассмотрим сущность правового обеспечения социальной 
работы через определение понятия “закон”. Социальный закон —
это относительно устойчивые и систематически повторяющиеся отношения между социальными объектами, а право — социальный институт, который регулирует социальные взаимодействия в обществе путем предписаний, строго закрепленных в 
нормах — законах. Правовые нормы обеспечиваются принуждением со стороны государственных органов1. 
Спецификой правового обеспечения социальной работы является целевая направленность на человека, улучшение условий 
и качества его жизни. 
Цель и задачи правового обеспечения социальной работы 
определяют сформулированные в нормативно-правовой базе 
конкретные принципы, которые обозначают ее основные направления. Это — соблюдение прав человека и гражданина в сфере 
социального обслуживания и обеспечение государственных гарантий; равные возможности для граждан при получении социальных услуг и добровольное согласие на их получение. К целям 

1 Краткий терминологический словарь гуманитарных дисциплин / 
Отв. ред. А. В. Дмитриев, М. П. Карпенко. — М., 2002. — С. 52, 109.

и задачам правового обеспечения социальной работы относится 
также обеспечение государственных гарантий на доступность 
социального обслуживания, определение и преемственность 
всех видов и форм социального обслуживания, адресность. Через 
правовые нормы обеспечивается приоритет социального содействия гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, 
содействие социальной реабилитации и адаптации.
Нормативно-правовая база социальной работы определяет 
межведомственный характер ее деятельности, территориальную 
организацию, формы, методы функционирования социальных 
служб, государственную поддержку добровольной общественной 
деятельности по оказанию услуг и помощи населению. 
Конституция РФ содержит определение РФ как социального 
государства, политика которого направлена на создание условий, 
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Глобальной задачей социально ориентированной экономики 
нашей страны является деятельность по социальной защите всех 
социально-демографических групп населения. Конституция РФ 
в ст. 39 предусматривает право на социальное обеспечение всех 
граждан страны. Эта конституционная норма является основой 
социального обслуживания и социальной защиты населения.
Правовые документы, регулирующие вопросы социальной 
работы, принимаются на международном, федеральном, региональном, муниципальном, ведомственном уровнях.
На международном уровне принимаются регламентирующие и рекомендательные документы (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции, рекомендации и резолюции ООН, 
ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ и других организаций). Среди 
таких международных актов можно выделить Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Конвенцию о правах ребенка 1989 г., 
Конвенцию о правах инвалидов 2006 г. и др. Эти документы имеют в России силу постольку, поскольку они ратифицированы 
нашим государством.
Основные федеральные акты — это Конституция РФ и 
федеральные конституционные законы: Гражданский кодекс, 

Семейный, Трудовой и другие кодексы; федеральные законы 
от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ “О социальном обслуживании 
граждан пожилого возраста и инвалидов”, от 24 ноября 1995 г. 
№ 181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ “Об основах социального 
обслуживания населения в Российской Федерации”, от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ “О государственной социальной помощи”, 
от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ “О государственном пенсионном 
обеспечении в Российской Федерации” и др. Также к нормативным документам относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и решения Правительства РФ, устанавливающие порядок осуществления социальной защиты и социального обслуживания.
На региональном уровне принимаются нормативно-правовые 
акты субъектов РФ. Эти документы обеспечивают реализацию 
федеральных законов на территории регионов, а также отражают 
специфику субъектов РФ. Они не должны противоречить федеральному законодательству, дополняют и конкретизируют его, 
исходя из региональных особенностей и возможностей.
На муниципальном уровне действуют нормативно-правовые 
документы муниципальных образований (принятые городскими, 
окружными, районными, сельскими, поселковыми органами власти).
На ведомственном уровне разрабатываются и реализуются 
решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений 
и организаций. Каждое ведомство социальной сферы выпускает 
собственные нормативные акты, обязательные для исполнения 
всеми, кто работает в соответствующей системе (положения о 
различных центрах социального обслуживания граждан).

1.2. Основные правовые механизмы 
социальной работы в России

Зафиксированные в Конституции РФ права, свободы и 
обязанности граждан составляют фундаментальную правовую 

основу для организации и проведения социальной работы с населением в нашем государстве.
В ст. 7 Конституции заложены основные принципы социального государства и развития системы социальных служб, 
подчеркивается, что в России охраняются труд и здоровье 
людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка 
семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых 
граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция РФ определяет основы общественного строя и 
государственного устройства, систему государственных органов 
управления, порядок их создания и деятельности. Детальное 
регулирование социальной работы в России осуществляется в 
федеральных законах и подзаконных актах. В гл. 2 Конституции 
зафиксированы права и свободы человека и гражданина. В ст. 37 
подчеркивается право на безопасный труд, на вознаграждение 
за труд без какой бы то ни было дискриминации, право на защиту от безработицы, право на отдых, отпуск и т. д. Статья 38 
гласит, что семья, материнство и детство находятся под защитой 
государства. Согласно ст. 39 каждому гражданину гарантируется 
социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и т. п. Статья 40 
защищает права на жилище; ст. 41 — на медицинскую помощь; 
ст. 42 — на благоприятную окружающую среду. Право на образование защищается ст. 43.
Права и свободы граждан неотделимы от их обязанностей, 
среди которых следует выделить обязанности, обеспечивающие 
развитие экономической основы общества (добросовестный 
труд, соблюдение трудовой дисциплины, охрана окружающей 
среды и т. д.); обязанности по укреплению государственного 
строя (защита Отечества, укрепление его могущества и т. д.); 
обязанности, обеспечивающие социально-культурное развитие 
общества (забота об охране исторических памятников и других