Административное право

УДК 342.9(075.32)
ББК 67.401.я723
Ч52
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель
науки России, зав. кафедрой государственного управления
и правового обеспечения государственной службы
Российской академии государственной службы
при Президенте России Г. В. Атаманчук;
доктор юридических наук, профессор, зав. отделом Института
сравнительного правоведения законодательства
при Правительстве РФ В. Г. Вишняков
Работа подготовлена с использованием информационных
услуг компании «Консультант Плюс»
Четвериков В. С.
Ч52
Административное право: учебник. — 2-е изд., испр. и доп. —
М.: ФОРУМ, 2009. — 384 с. — (Профессиональное образование).
ISBN 978-5-91134-312-5
Учебник соответствует государственному образовательному стандарту
по курсу «Административное право» для средних специальных учебных заведений.
Организация деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) рассмотрена в соответствии с Указом Президента России
¹ 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24.09.2007 г.
Учебник предназначен для учащихся средних специальных учебных заведений юридического профиля, может быть полезен преподавателям, ведущим эту дисциплину, а также государственным служащим, самостоятельно изучающим эту дисциплину.
УДК 342.9(075.32)
ББК 67.401.я723
ISBN 978-5-91134-312-5
© В. С. Четвериков, 2005, 2009
© Издательство «ФОРУМ», 2005, 2009

Посвящается 60-летнему юбилею Ольге
Викторовне
Четвериковой
—
жене,
маме,
бабушке,
ведущему
инженеру
ЦКБ «Геофизики — Космос», заслуженному конструктору России в области
космической техники
Введение
Наука — сладкий плод горького корня.
Виталий ЧЕВИСТ1
Курс «Административное право» представляет собой одну из
основных публичных отраслей права в подготовке юристов средней специальной и высшей квалификации и предусматривает
изучение органически сочетающихся административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, прежде всего, в сфере деятельности органов исполнительной власти
(государственной и МСУ)2, государственного управления. Административное право является наиболее объемной отраслью российского права, отличается высокой динамичностью и комплексностью
регулируемых
отношений.
От
эффективности
функционирования органов исполнительной власти в значительной мере зависит благосостояние, безопасность, правопорядок и
гарантии прав, свобод и законных интересов граждан. Выявление и осмысление актуальных проблем государственного управления, формулирование целей единения, целостности и эффек1 Журналистский псевдоним Четверикова В. С.
2 В указе Президента РФ от 09.03.2004 г. принятие нормативно-правовых актов федеральных министерств обязательно для исполнения не
только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления, т. к. они являются государственными органами.

Введение
тивности работы системы органов исполнительной власти должны стать приоритетными и повседневными задачами института
президентства как ведущего звена в конституционной модели
осуществления государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. ¹ 314 утверждены три организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) вместо семи, ранее существовавших, и закреплены за ними конкретные функции, что в
определенной мере будет способствовать улучшению деятельности этой ветви власти.
Концепция административной реформы опирается на следующую
типологию
организационно-правовых
форм
ФОИВ:
1) федеральные
министерства
(ФМ);
2) федеральные
службы
(ФС); 3) федеральные агентства (ФА).
Особое значение органов исполнительной власти заключается в том, что они оперативно управляют экономикой, финансами, силовыми структурами, кадрами, материально-техническими
средствами и иными ресурсами, т. е. по существу от деятельности
органов исполнительной власти, качества их государственного
управления зависит обеспечение равных условий и возможностей в процессе реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц. Напомним в связи с этим высказывание главы государства, что недостаточно предоставить права и
свободы гражданам, необходимо создать равные возможности
для их осуществления и это никто не обеспечить кроме государства1, что по существу и закреплено в ст. 2 Конституции России
как обязанность государства.
В ст. 80 Конституции России Президент России как глава
государства, гарант Конституции России, прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией России и федеральными законами (ФЗ) определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства. Для осуществления этих полномочий главы государства, в том числе и для
обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия самостоятельных органов государственной власти, Президентом России формируется Администрация Президента России
(пункт и) ст. 83 Конституции России), которая должна состоять
из квалифицированных и ответственных кадров, а именно этих
качеств и не достает нынешним кадрам, что неоднократно было
1 Российская газета. 2005. 26 апреля.

Введение
5
отмечено главой государства. Реальным началом административной реформы можно назвать принятие Указа Президента
России от 19.11.2002 г. ¹ 1336 «О Федеральной программе «Реформирования государственной службы Российской Федерации
(на 2003—2005 годы)»1. ред. от 12.12.2005 г. реализация этой
программы была продлена на 2006—2007 годы в связи с неполным решением поставленных задач. Именно от позитивных результатов осуществления кадровой реформы зависит успех административной реформы органов исполнительной власти.
О том, что нет целостного единства исполнительной власти,
слабое государственное управление, оказываются не качественные публичные услуги — знают практически все интересующиеся этой проблемой, но вопрос состоит в другом, как реально
улучшить состояние дел в управлении государством. Поэтому
цель административной реформы должна быть научно обоснованной и за ее результаты разработчики и исполнители должны
нести соответствующую персональную юридическую ответственность.
Все это свидетельствует не только о сложности процесса осмысления и выявления актуальных проблем реформирования
органов исполнительной власти, но и недостаточного научного
обоснования, отсутствия четкости в формулировании цели реформирования и определения этапов реализации реформы, низкого профессионального уровня не только разработчиков, но и
исполнителей реформы, но самое главное серьезно ослаблен институт юридической ответственности субъектов этих правоотношений.
По поводу роли ответственности справедливо отмечено Президентом России. «Хотел бы напомнить: любая власть, прежде
всего, означает большую ответственность...»2 Далее им было
сказано, что мало предоставить права и свободы гражданам,
главное обеспечить равные возможности для их осуществления
и это не в состоянии сделать никто, кроме государства3. В связи
с этим возникает вопрос, почему на уровне Правительства России до тысячи предметных государственных функций, осуществляемых неудовлетворительно будут до 2008 года «приватизированы», а государство при этом оставит за собой контроль за их
1 СЗ РФ. 2002. ¹ 47. Ст. 4664.
2 См.: Российская газета. 2004. 27 мая.
3 См.: Российская газета. 2005. 26 апреля.

Введение
осуществлением1. Эти государственные функции будут осуществлять новые собственники, которые в решении публичных вопросов слишком далеки и даже порою в отличие от всемирно
известных деловых людей 19—20 веков, которые своим предпринимательским талантом, вернее горячим служением науке,
культуре и искусству, общественной деятельности и щедрой
благотворительностью вошли в историю. Среди них следует отметить П. М. Третьякова, К. С. Станиславского, Н. А. Терещенко, А. Нобеля, К. Т. Солдатенкова, Ф. Фальц-Фейна, С. И. Мамонтова, С. И. Четверикова, С. Т. Морозова, которые подобно
Э. Карнеги разделяли мнение о том, что «излишнее богатство —
священное бремя, которое накладывает на своего обладателя
долг распорядится им в течение своей жизни так, чтобы эти богатства пошли на пользу обществу2.
Проблемой повышения качества государственного управления является также то, что идеализм, работавший в советское
время на государство и общество в спешном порядке и порой
необоснованно был демонтирован3, а вместо него стал утверждаться эгоизм, размеры и масштабы которого определяются
статусными полномочиями и корыстными аппетитами должностных лиц государства. В связи с этим Президент России в Послании Федеральному Собранию России отметил, что «В наши
планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»4.
Следует также отметить, что правовая модель экономической свободы, закрепленная в Конституции России принятой
12.12.1993 г.5 без последующей конструктивной законодательной
работы не может обеспечить единство и согласие в стране, тем
1 См.: Распоряжение Правительства РФ ¹ 1789 от 25.10.2005 г. //
СЗ РФ. 2005. ¹ 46. Ст. 4720.
2 Васильева Е., Пернатьев Ю. 50 знаменитых бизнесменов 19 — начала 20 веков. Харьков: ФОЛИО, 2004. С. 4.
3 Руководство страны начинает это понимать, приняв решение о
восстановлении полномочий советов и их администраций в системе местного самоуправления // Закон РФ от 6.07.19991 г. ¹ 1550-1 «О МСУ
в РФ» в ред. 8.12.2003 г.
4 См.: РГ. 2005. 26 апреля.
5 В референдуме приняли 54,8 % избирателей, большинство из
них (58,4 %) высказались за принятие проекта Конституции РФ, т. е.
поддержали немногим более четверти всего количества избирателей
России.

Введение
7
более при нынешнем чрезмерном социальном расслоении (соотношение 10 % самых богатых к 10 % самых бедных превышают в
25 раз, такого не было даже в 1917 г.)1.
Однако, несмотря на некоторые недостатки в конституционно-правовой модели, в последние годы с помощью административного правового механизма в определенной мере была обеспечена централизация деятельности исполнительной власти в
России. К элементам этого правового механизма можно отнести
образование Государственного совета России2, учреждение института полномочных представителей в Федеральных округах3, а
главное рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта России представленную
Президентом России кандидатуры высшего должностного лица
субъекта России (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России) в соответствии с
ФЗ ¹ 159-ФЗ от 11.12.2004 г.4 Все эти правовые средства при
соответствующей правоприменительной практике могут успешно работать на обеспечение единства исполнительной власти
России, которое по существу и закреплено ч. 2 ст. 77 Конституции России.
На наш взгляд, конституционные возможности повышения
качества государственного управления еще не в полной мере
реализованы.
Например,
не
приняты
федеральные
законы:
1) «О системе государственной исполнительной власти России»
(ст. 71 пункт «г») Конституции РФ); 2) «О порядке организации и деятельности органов исполнительной власти» (ст. 71
пункт «г»), например, частое изменения структуры федеральных
органов исполнительной власти (ФОИВ) на уровне подзаконных
актов не способствует повышению качества государственного
управления и оказанию публичных услуг. На уровне же субъектов России система и структура регламентируется законами
1 Российская Федерация сегодня. 2007. ¹ 3. С. 27.
2 Указ Президента РФ от 1.09.2000 г. ¹ 1602 «О Государственном
совете РФ», Положение о нем // См.: Российская газета. 2000. 5 сентября.
3 Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе // СЗ РФ.
2000. ¹ 20. Ст. 2112; ¹ 26. Ст. 2748; ¹ 38. Ст. 3781; Российская газета.
2001. 31 января.
4 СЗ РФ. 2004. ¹ 50. Ст. 4950.

Введение
субъекта РФ; 3) «Об административных процедурах»; 4) «О судебном механизме обеспечения дисциплинарной ответственности государственных служащих», существующий механизм дисциплинарной ответственности в законодательстве о государственной службе предусматривает рассмотрение дисциплинарной
ответственности только в порядке соподчиненности, а в этом
случаи руководители федеральных органов исполнительной власти и на уровне субъектов России не могут быть привлечены к
дисциплинарной ответственности; 5) Об организации и деятельности Совета безопасности и Госсовета России и др. Все эти вопросы являются предметами ведения России, по которым следует принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции России).
В настоящее время Правительством России определены основные
направления
административной
реформы,
которые
должны
работать
на
повышение
качества
государственного
управления и оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам1:

 готовятся проекты ФЗ об административных регламентах
в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов
государственных
услуг,
оказываемых
на
федеральном
уровне;

 начато с января 2006 г. реформирование системы закупок
для государственных и муниципальных нужд в соответствии с ФЗ от 21 июля 2005 г. ¹ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд»;

 должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее
сокращение
административных
ограничений
в
предпринимательстве одновременно предусматривающие
повышение эффективности государственного контроля и
надзора в сфере лицензирования, регистрации, аккредитации, экспертиз и других форм государственного регулирования;

 предпринимаются попытки внедрения механизма досудебного обжалования решений и действий государственных
органов и должностных лиц.
1 Распоряжение Правительства РФ ¹ 1789-р от 25.10.2005 г. / СЗ РФ.
2005. ¹ 46. Ст. 4720.

Введение
9
Однако в настоящее время, как было подчеркнуто в этом
распоряжении Правительства России, административная реформа в основном только затронула федеральный уровень исполнительной власти, хотя количество ФОИВ увеличилось за два года
более чем в 1,5 раза. Особенно претерпела изменение структура
блока ФОИВ находящихся в ведении Правительства РФ, например, ранее в его ведении было 2 федеральных службы, а сейчас 2
государственных комитета, 10 федеральных служб и 2 федеральных агентства.
На уровне же субъектов России административная реформа
реализуется лишь в виде экспериментов, что в меньшей мере дезорганизовало управленческие отношения, т. к. любая радикальная реформа примерно на год или два снижает качество государственного управления в связи с созданием новых организационно-правовых форм ФОИВ, закреплением за ними полномочий
по реализации функции и задач, подбором квалифицированных
кадров государственных служащих, что является наиболее актуальной проблемой последних двух десятилетий.
Все это вместе взятое требует выявлению и осмыслению актуальных проблем, формулирования четких и понятных целей административной реформы, выбора научно-обоснованных форм и
методов реформирования системы исполнительной власти, ее
правового обеспечения, определения этапов и сроков осуществления реформы, установления критериев оценки, но самое главное определения юридической ответственности за результаты реформы конкретных должностных лиц государственной власти.
Следует осмыслить главную проблему настоящего времени
—
определение
соотношения
функций
государственного
управления и правового регулирования. Определение приоритета этих функций заключается в том, что вначале надо организовать систему государственного управления, а затем мы сможем
осуществлять правовое регулирование деятельности организационно не соподчиненных ей субъектов негосударственной формы
собственности.

Принятые сокращения по тексту
АПК РФ — Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ВВС (СССР, РСФСР, РФ) — Ведомости Верховного Совета, Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР,
РСФСР, РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях
МСУ — местное самоуправление
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации
ТрК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
ФКЗ и ФЗ — Федеральный конституционный закон и федеральный
закон
ФОИВ — федеральные органы исполнительной власти