Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федераци (теоретико-методический аспект)

р о с с и й с к а я  а к а д е м и я  н а у к

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах рукописи

Акмалова Альфия Азгаровна

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

И ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

(теоретико-методологический аспект)

Специальность 12.00.02 -  конституционное право;

муниципальное право

Автореферат 

диссертации на соискание ученой степени 

доктора юридических наук

Москва -  2003

Работа выполнена в секторе муниципального права Института государства и права Российской академии наук

Научный консультант -  доктор юридических наук,
профессор Овчинников Иван Иванович

Официальные оппоненты:
доктор юридических наук,
профессор Атаманчук Григорий Васильевич;

доктор юридических наук,
профессор Таболин Владимир Викторович;

доктор юридических наук, 
профессор Фадеев Владимир Иванович

Ведущая организация -  Юридический факультет
Московского государственного университета 
им. М.В.Ломоносова

Защита состоится 18 июня 2003 года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «_____ » мая 2003 года.

Ученый секретарь 
диссертационного Совета 
кандидат юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется динамичным взаимодействием 
политического и социального, общегосударственного и местного, отражает соотношение централизации и децентрализации государственной власти. Эти 
противоположные и одновременно взаимодополняющие тенденции присущи 
всему процессу реформирования властеотношений в современной России, когда 
наряду с ослаблением или усилением роли государственного начала в жизни 
общества, изменяются объем и соотношение полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти.
Такие тенденции характерны не только для России. В их основе, как выявили еще мысли гели прошлого, лежит традиционная для всех народов смена 
первичных (естественных) и производных (искусственных) союзов. Она происходила гам и тогда, когда бессознательное объединение людей становилось 
сознательным, приходило понимание его цели -  поддержание общего блага1. 
Местное сообщество, с этой точки зрения, являясь одновременно естественным 
и искусственным образованием, сохранило в себе признаки и социальной общности, и политического союза. Такая двойственная природа обусловливает, с 
одной стороны, определенную унификацию, так как местное самоуправление 
осуществляется в рамках единого государства, с другой стороны, дифференциацию, отражающую специфику местных условий. Как известно, реформы Александра II привели к формированию 26 моделей земского самоуправления, в которых воплотились различия правового положения отдельных народов и территорий Российской империи.
В современных условиях особенности организации местного самоуправления обусловлены многообразием политико-правовых, экономических, социокультурных условий и факторов, исторических и иных местных традиций. Особенности проявляются в территориадьной организации, структуре и функциях 
муниципальных органов, их отношениях с органами государственной власти, 
отражаются в специфике правового регулирования. Создание необходимого 
для учета таких особенностей политико-правового пространства обеспечивает 
наиболее благоприятные условия для реализации потенциальных возможностей 
местного самоуправления, интересов населения муниципального образования. 
Поэтому концептуальные положения государственной политики должны учи1 См.: Ключевский В.О. Соч. в 9 тт. Т. VI. At'. 1989. С. 13-14: ГоквилъА. ое Демократия 
в Америке. М., 1990; Schmitt К. Der Nomos der Erde im Volkerrecht des Jus Publicum Eu- 
ropeum. Koln. 1950. S. 13-20 и др.

тывать не только «тбтцие принципы организации местного самоуправления, но и 
особенности их осуществления на отдельных территориях, гармонизируя общенациональное, региональное и местное. Это позволит сформулировать эффективные принципы взаимоотношений Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления и оптимизации муниципальной деятельности 
в контексте правовой политики федеративного государства.
Значение научной разработки проблемы диалектики общего и особенного в правовом регулировании и организации местного самоуправления возрастает в связи с активизацией попыток его моделирования. Еще в 1996 г. усилиями федеральных органов государственной власти был начат соответствующий 
эксперимент в муниципальных образованиях девяти субъектов РФ1. После 
принятия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления от 15 декабря 1999 г. к проведению экспериментов приступили органы государственной власти субъектов 
РФ. Моделирование как метод научного исследования и правового регулирования предусматривает поиск оптимального соотношения общего и особенного, 
их взаимодействия и взаимовлияния.
Внимание к категориям общего и особенного объясняется и состоянием 
отечественной юриспруденций, общества и государства. В условиях переоценки правовых ценностей, а также философских, политико-экономических и 
нравственно-этических взглядов целесообразно обратиться к изучению опыта 
друг их государств, исследовать многообразие форм местного самоуправления, 
общие принципы его организации и особенности их реализации в отдельных 
странах. Это позволит создать необходимую основу для совершенствования методологии исследования местного самоуправления и российского государства в 
целом. С выработкой парадигмы изучения соотношения общего и особенног о 
связано также осуществление конституционно-правовой реформы в Российской 
Федерации, обобщение и анализ результатов становления местного самоуправления, определение перспектив ег о дальнейшего развития, развитие российского законодательства.
Таким образом, исследование особенностей организации и осуществления местного самоуправления, выявление их предпосылок, сущности и специфики правового регулирования представляет несомненный теоретический интерес. Общественно-политическое значение проблемы вытекает из необходимости формирования моделей местного самоуправления, соответствующих усло* СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 933.

4

виям территории и отвечающих интересам населения. Практический аспект работы заключается в совершенствовании правового регулирования особенностей 
организации местного самоуправления и разработке рекомендаций по оптимизации его моделирования.
Состояние научной разработки проблемы. Сущность и соотношение 
Karei орий «общее» и «особенное» стали предметом научною исследования еще 
в работах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.), философов и правоведов Средневековья (П.Абеляр, Ф Аквинский и др.), которые определили 
основные направления научного поиска. В условиях Новою времени усилиями 
Г.Гроция, Дж.Локка, Ш.Л.Монгескье. Ж.-Ж.Р\’ссо, А. де Токвиля и других авторов были разработаны методологические подходы к анализу общего и особенного. Большое значение .для разработки данных общефилософских категорий имели труды И.Канта Г.В.Ф.Гегеля и К,Маркса.
В отечественной науке особенности организации местного самоуправления стали объектом изучения во второй половине XIX в. (АД.Градовский, 
М.М.Ковалевский. Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичсрин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Особую роль в развитии теории местного самоуправления сыграла подготовка земской и городской реформ. В ходе дискуссий был обобщен и систематизирован 
значительный материал об особенностях организации местного самоуправления в России и за рубежом. АИ.Васильчиков, изучив труды зарубежных и российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских 
странах, сделал попытку выявить особенности национальной муниципальной 
системы. Он считал, что только изучение опыта других стран, его сравнение с 
традициями собственного народа, выявление общего и особенного может позволить выработать оптимальную форму российского местного самоуправления, реализовать ее на практике1.
В конце XIX - начале XX вв. в изучении проблемы важную роль сыграли 
работы В.П.Безобразова П.Г.Виноградова С.Ю.Вигге, Н.И.Кареева ААКизе- 
веггера, Н.И.Лазаревскою, П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. 
Как правило, практика земского и юродского самоуправления рассматривалась 
в контексте европейского опыта
Значение исследований советского периода в разработке теоретических 
проблем местного самоуправления определяется тем, что в них активно анати- 
зировались правовые основы его организации в дореволюционной России, а 
(акже история, теория и практика местных Советов. Следует подчеркнуть вклад 
Л. А Велихова, который в 20-е гг. XX века в весьма осторожной форме попы1 См.: ВасильчиковА. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных 
земских и общественных учреждении. Т. 1. СПб., 1872.

5