Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный)

А. Н. БОРИСОВ

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ
«О НАЦИОНАЛЬНОЙ  
ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЕ»

(в ред. Федеральных законов от 25 декабря 2012 г. № 267-ФЗ, 
от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ,  
от 28 декабря 2013 г. № 403-ФЗ, от 5 мая 2014 г. № 110-ФЗ,  от 
5 мая 2014 г. № 112-ФЗ, от 22 октября 2014 г. № 319-ФЗ, от 29 
декабря 2014 г. N 455-ФЗ и от 29 декабря 2014 г. N 461-ФЗ)

(ПОСТАТЕЙНЫЙ)

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ 
2015

УДК 336.717(094.072)
ББК 65.262.3
          Б82

Борисов А.Н.

Б82      Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г.  
№ 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный) / А.Н. Борисов. - М.: Юстицинформ, 2015. – 456 с. – (Серия 
«Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-1270-5

В книге дан постатейный комментарий к Федеральному 
закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» с учетом внесенных в него изменений, в том числе Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 319-ФЗ. 
Рассмотрены правовые и организационные основы национальной платежной системы, регламентация деятельности субъектов 
национальной платежной системы и требования к организации 
и функционированию платежных систем. Проанализирован порядок оказания платежных услуг, использования электронных 
средств платежа, осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Приведены акты Правительства 
РФ и Банка России, принятые на основании норм Федерального 
закона. Использованы разъяснения Банка России по вопросам 
применения положений Федерального закона.
Книга предназначена прежде всего для правоприменителей 
– руководителей и работников организаций, являющихся субъектами национальной платежной системы. Книга будет полезна 
всем, кто интересуется вопросами правового регулирования национальной платежной системы в России.

УДК 336.717(094.072)
ББК 65.262.3

ISBN 978-5-7205-1270-5
© ООО «Юстицинформ», 2015

A. N. BORISOV

COMMENTARY 
TO THE FEDERAL LAW 
June 27, 2011, No. 161-FZ 
“ON THE NATIONAL PAYMENT 
SYSTEM” 

(amended by Federal Law of 25 December 2012 No. 267-FZ, of 2 
July 2013 No. 185-FZ, of 23 July 2013 No. 251-FZ, of  28 
December 2013 No. 403-FZ, of 5 May 2014 No. 110-FZ, of  5 May 
2014 No. 112-FZ,  of  22 October 2014 No. 319-FZ, of 29 
December 2014 No 455-FZ and of 29 December 2014 No 461-FZ) 

(ITEMIZED)

Moscow 
YUSTITSINFORM 
2015

УДК 336.717(094.072)
ББК 65.262.3
          Б82

A.N. Borisov

Б82
Commentary To the federal law June 27, 2011, No. 161-FZ 
“On the national payment system” (Itemized) / A.N. Borisov –  М.: 
Yustitsinform, 2015. – 456 p. 

ISBN 978-5-7205-1270-5

The book is a Commentary to the Federal Law of June 27, 2011 
No. 161-FZ “On the national payment system” with regard to any 
revision, including the Federal Law of October 22, 2014 No. 319FZ. Considered is the legal and organizational framework of the 
national payment system, regulation of activity of the subjects of 
the national payment system and requirements for the organization 
and operation of payment systems. Analyzed is the procedure for 
the provision of payment services, the use of electronic means 
of payment, supervision and monitoring in the national payment 
system. The acts of the Government of the Russian Federation 
and the Bank of Russia adopted on the basis of the norms of the 
Federal Law are provided. Clarifications by the Bank of Russia 
on the application of the provisions of the Federal Law are used. 

The book is intended primarily for law enforcers - managers and 
employees of organizations that are subjects of the national 
payment system. The book will be useful to anyone interested in 
issues of legal regulation of the national payment system in Russia. 

УДК 336.717(094.072)
ББК 65.262.3

ISBN 978-5-7205-1270-5              ©Limited Liability Company «Yustitsinform», 2015 

Органы государственной власти, иные органы и организации:
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания 

Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального 

Собрания Российской Федерации;

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федера
ции;

ФНС России – Федеральная налоговая служба;
ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской 

Федерации;

ФСТЭК России – Федеральная служба по техническому и экс
портному контролю;

Банк России – Центральный банк Российской Федерации;
Внешэкономбанк – государственная корпорация «Банк разви
тия и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Правовые акты:
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 

30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ1;

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 

26 января 1996 г. № 14-ФЗ2;

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ3;
часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 

31 июля 1998 г. № 146-ФЗ4;

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 

августа 2000 г. № 117-ФЗ5;

Закон 2001 г. о противодействии легализации доходов – Феде
ральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии 
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, 
и финансированию терроризма» (наименование в ред. Федерального 

1 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2 СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
3 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
4 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
5 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

закона от 30 октября 2002 г. № 131-ФЗ)6;

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях 

от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ7;

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ8;
Закон 2002 г. о Банке России – Федеральный закон от 10 июля 

2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации 
(Банке России)»9;

Закон 2009 г. о приеме платежей физических лиц – Федераль
ный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему 
платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»10;

Закон 2011 г. № 162-ФЗ – Федеральный закон от 27 июня 2011 

г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе»11.

Источники правовых актов:
www.pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой 

информации http://www.pravo.gov.ru»;

ВБР – «Вестник Банка России»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных 

депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депу
татов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:
ЗПС – значимая платежная система;
НПС – национальная платежная система;
НСПК – национальная система платежных карт.

6 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418; 2002. № 44. Ст. 4296.
7 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
8 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
9 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
10 СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2758.
11 СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3873.

Инициатором принятия единого законодательного акта, 

определяющего правовые и организационные основы национальной платежной системы (обозначается в настоящем 
комментарии как НПС), явилось Правительство РФ. Именно 
Правительством РФ и был внесен в Государственную Думу 
законопроект (ему был присвоен № 455931-5), принятый в качестве Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О 
национальной платежной системе» (далее – комментируемый 
Закон). В обоснование необходимости такого Закона авторами его проекта отмечалось следующее:

y в условиях модернизации банковского сектора, финан
сового рынка России и их международного позиционирования с учетом перспективы формирования в России 
международного финансового центра, необходимости 
обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным 
системам Банка международных расчетов, развития современных информационно-коммуникационных технологий, появления новых участников рынка платежных услуг особо важное значение приобретает развитие 
НПС, которое представляется невозможным без современного, комплексного и сбалансированного правового 
регулирования;

y действующее законодательство РФ не формирует си
стемной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере НПС. Предметом правового регулирования гл. 46 «Расчеты» Гражданского кодекса РФ является 
сфера отношений между банками и клиентами в рамках 
применяемых форм безналичных расчетов. К отношениям, возникающим при организации и функционировании платежных систем, использовании платежной 
инфраструктуры, указанные положения применимы в 

ВВЕДЕНИЕ

Введение

ограниченной степени;

y предметом правового регулирования отдельных феде
ральных законов, регулирующих отношения в сфере 
НПС («О Центральном банке Российской Федерации 
(Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О деятельности по приему платежей физических 
лиц, осуществляемой платежными агентами»), являются частные вопросы отношений, такие как полномочия 
Банка России по регулированию расчетов, правовое положение кредитных организаций, платежных агентов, 
но при этом ни один из действующих законодательных 
актов не дает представления о структуре НПС, ее субъектах (операторах), требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию 
платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по наблюдению в 
НПС;

y кроме того, для развития НПС важное значение име
ет правовое обеспечение платежных инноваций, появление которых вызвано технологическим развитием 
(электронные деньги, интернет-платежи, мобильные 
платежи), а также общих условий для всестороннего 
применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации. В этой связи, 
необходимы учет технологической специфики и ее адекватное отражение в нормах законодательства о НПС;

y вопросы регулирования платежных систем и наблюде
ния за ними приобрели для центральных банков существенное значение. Действующее законодательство не 
определяет платежную систему, не устанавливает требований к ее организации и функционированию, не 
позволяет выделить значимые платежные системы в соответствии с международными стандартами, не учитывает особенностей регулирования трансграничных платежных систем, а также не предоставляет Банку России 

Введение

полномочия по наблюдению за платежными системами;

y кроме того, в действующем законодательстве отсутству
ют механизмы надзора за деятельностью организаций, 
являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры (операционными центрами, клиринговыми центрами), которые могут 
являться кредитными организациями и играют ведущую роль в организации и функционировании платежных систем.

В ходе подготовки проекта Федерального закона «О наци
ональной платежной системе» к рассмотрению во втором чтении он был существенным образом переработан. В результате, 
например, Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, характеризуя 
концепцию законопроекта, отмечал следующие моменты:

y Закон направлен на создание общей системы правового 

регулирования в сфере НПС;

y Закон содержит положения о структуре НПС, ее субъ
ектах, требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию платежных 
систем, использованию платежной инфраструктуры, 
функциях Банка России по наблюдению в НПС;

y в Законе содержатся нормы правового обеспечения 

платежных инноваций, вызванных технологическим 
развитием, всестороннего применения электронных 
средств платежа и электронной обработки платежной 
информации;

y в Законе раскрыт предмет регулирования, разработан 

глоссарий используемых понятий; изложены требования к деятельности операторов по переводу денежных 
средств, включая операторов электронных денег, операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры; при установлении требований к 
деятельности операторов услуг платежной инфраструктуры (операционным центрам, клиринговым центрам, 

Введение

расчетным центрам) учтено содержание выполняемых 
ими функций; изложена организация и функционирование платежной системы, включая общие требования 
к правилам платежной системы, принципы участия в 
платежной системе, критерии значимости платежных 
систем, требования к трансграничным платежным системам, порядок осуществления клиринга и расчета в 
платежной системе, средства минимизации рисков в 
платежной системе;

y положения Закона, регулирующие порядок осуществле
ния клиринга и расчета в платежной системе, учитывают современную практику функционирования платежных систем, в которых расчет может обеспечиваться на 
валовой, чистой или смешанной основе;

y в целях минимизации рисков в платежных системах За
коном устанавливаются требования к созданию системы управления рисками в платежной системе и обеспечении исполнения обязательств участников платежной 
системы по переводу денежных средств;

y Законом установлены правила надзора и наблюдения в 

НПС.

Одновременно с комментируемым Законом принят Феде
ральный закон от 27 июня 2011 г. № 162-ФЗ «О внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской 
Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» (обозначается в настоящем 
комментарии как Закон 2011 г. № 162-ФЗ), которым (на что 
и указано в его названии) внесены изменения в ряд законодательных актов в связи с принятием комментируемого Закона. 
Эти изменения проанализированы при рассмотрении соответствующих норм комментируемого Закона. Перечень актов, в 
которые внесены изменения, приведен в комментарии к ст. 2 
Закона.