Анализ региональной антикризисной политики

Ðîññèéñêàÿ àêàäåìèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà

è ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû

ïðè Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

Ìîñêâà

Èçäàòåëüñòâî «Äåëî»

2010

ÀÍÀËÈÇ

ÐÅÃÈÎÍÀËÜÍÎÉ
ÀÍÒÈÊÐÈÇÈÑÍÎÉ

ÏÎËÈÒÈÊÈ

УДК 332.14
ББК 65.04
 А64

С е р и я 
«Экономическая политика: 
между кризисом и модернизацией»

Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета 
при Правительственной комиссии по повышению 
устойчивости развития экономики

Авторы: 
И.В. Стародубровская (введение, гл. 2, 3, 5, заключение); 
Н.В. Зубаревич (введение, гл. 1, 7, заключение); В.С. Назаров 
(введение, гл. 4, 6, заключение);  Е.А. Горина (гл. 7)

А64 
Анализ региональной антикризисной политики / И.В. Стародубровская, Н.В. Зубаревич, В.С. Назаров, Е.А. Горина. — М.: Издательство «Дело» РАНХ, 2010. — 344 с. — (Сер. «Экономическая политика: между кризисом и модернизацией»).

ISBN 978-5-7749-0631-4

Книга посвящена оценке перспектив посткризисной модернизации 
российских регионов на основе анализа шести субъектов Российской Федерации: Вологодской, Калининградской, Томской, Тюменской областей, 
Пермского края и Республики Бурятия. Основной вывод из проведенного исследования состоит в том, что нацеленность на сохранение status quo 
на федеральном уровне негативно повлияла на институциональные предпосылки модернизации в регионах, не позволив использовать потенциал 
кризиса для «созидательного разрушения». Однако есть отдельные исключения, которые позволяют продемонстрировать как преимущества, так и 
риски промодернизационной политики.
Книга адресована представителям исполнительной и законодательной 
власти федерального и регионального уровней, а также широкому кругу 
читателей, интересующихся вопросами региональной политики.

УДК 332.14
ББК 65.04

© Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации, 2010

ISBN 978-5-7749-0631-4

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ............................................................................................6

Глава 1. Анализ кризиса в пилотных регионах ...................................9
1.1. Уровень развития и структура экономики пилотных 
регионов ...............................................................................9
1.2. Кризисные тенденции в экономике .................................12
1.3. Состояние рынка труда .....................................................17
1.4. Динамика доходов и потребления в 2009 г. .......................22
Выводы .....................................................................................25

Глава 2. Региональные оценки позитивного влияния кризиса..........28

Глава 3. Сравнение экономической антикризисной политики 
регионов ...........................................................................................30
3.1. Докризисная экономическая политика ............................30
3.2. Адаптация к кризису: общее и особенное ........................38
3.3. Федеральная политика: status quo против 
модернизации .......................................................................57
3.4. Экономическая политика по поддержке сельского 
хозяйства ............................................................................61

Глава 4. Сравнение бюджетной антикризисной политики регионов ...69
4.1. Докризисная бюджетная политика: использованные 
и упущенные возможности, основные риски ..................69
4.1.1. Темп роста и объем бюджетных доходов — 
основные факторы, определяющие набор 
возможных стратегий бюджетной политики ..........69
4.1.2. Структура бюджетных доходов как основной 
фактор, определяющий риски бюджетной 
политики ..................................................................77
4.1.3. Докризисные стратегии региональных властей 
по использованию возможностей и снижению 

Оглавление

бюджетных рисков в случае ухудшения 
экономической конъюнктуры ................................79
4.2. Бюджетная политика региональных властей во время 
кризиса ............................................................................. 113
4.2.1. Влияние кризиса на доходную часть 
региональных бюджетов  ....................................... 113
4.2.2. Бюджетное планирование во время кризиса ........ 117
4.2.3. Основные источники сокращения расходов: 
проведение реформ или экономия на 
приоритетах развития ............................................ 124
4.2.4. Долговая политика в кризис .................................. 154
4.3. Федеральная финансовая помощь .................................. 164
4.3.1. Основные виды межбюджетных трансфертов 
и их роль в нейтрализации последствий 
экономического кризиса ....................................... 165
4.3.2. Федеральные приоритеты в предоставлении 
финансовой помощи как основные ограничители 
модернизации ........................................................ 179
4.4. Финансовая самостоятельность МСУ до и во время 
кризиса ............................................................................. 184
4.4.1. Концентрация ресурсов и рисков 
на региональном уровне ........................................ 184
4.4.2. Усиление элементов «ручного» управления 
в системе межбюджетных трансфертов ................ 189
Выводы ................................................................................... 198

Глава 5. Сравнение антикризисной политики регионов в сфере 
образования ................................................................................... 201
5.1. Общая характеристика .................................................... 201
5.2. Общее образование .......................................................... 205
5.3. Дошкольное образование ................................................ 221
5.4. Начальное и среднее профессиональное 
образование ........................................................................233
Выводы ................................................................................... 240

Глава 6. Сравнение антикризисной политики регионов в сфере 
здравоохранения ............................................................................ 244
6.1. Реформа в сфере здравоохранения ................................. 244
6.1.1. Переход на одноканальное финансирование ....... 245

Оглавление

6.1.2. Переход на фондодержание в амбулаторнополиклиническом звене ........................................ 250
6.1.3. Основные инструменты оптимизации расходов 
в сфере здравоохранения....................................... 254
6.1.4. Организация контроля качества медицинской 
помощи .................................................................. 270
6.1.5. Переход на новую систему оплаты труда .............. 277
6.1.6. Привлечение в систему ОМС 
негосударственных поставщиков услуг 
здравоохранения и автономных учреждений ....... 279
6.1.7. Развитие аутсорсинга ............................................. 281
6.1.8. Взаимоотношения с органами местного 
самоуправления ..................................................... 284
6.1.9. Развитие электронных технологий ....................... 286
6.1.10. Структурная реформа .......................................... 287
6.2. Влияние экономического кризиса на региональные 
системы здравоохранения ............................................... 295

Глава 7. Сравнение антикризисной политики регионов в сфере 
социальной защиты ....................................................................... 300
7.1. Региональная политика в сфере социальной защиты 
населения в период кризиса ........................................... 300
7.2. Региональные изменения в системе социальной 
защиты населения: общее и особенное .......................... 302
Выводы ................................................................................... 311

Заключение ................................................................................... 314
Список сокращений ....................................................................... 337

Экономический кризис для власти может быть вызовом и шансом, проблемой и решением. Чем стал прошлогодний кризис 
для российских регионов? И как реагировали региональные власти 
на изменение условий их деятельности, на перелом сложившихся 
в течение длительного времени трендов? Как боролись с трудностями? Как решали проблемы? Как использовали шансы? Что помогало и что мешало им проводить эффективную антикризисную 
политику? Поиск ответов на все эти вопросы в рамках настоящего 
исследования проводился на основе анализа антикризисной политики шести российских регионов: Калининградской, Томской, 
Тюменской и Вологодской областей, Пермского края и Республики Бурятия. Данная выборка регионов не претендует на репрезентативность, хотя в ее рамках соблюдено требование географического разнообразия (названные шесть регионов относятся 
к четырем федеральным округам; в ней представлены регионы, 
имеющие различные систему расселения, структуру экономики, 
уровень бюджетных доходов и многие другие параметры). В то же 
время все выбранные регионы имеют одну общую черту: в политике региональной власти каждого из них есть своя «изюминка», 
свои особые подходы, которые формируют лицо региона и не позволяют перепутать его ни с каким другим.
Остановимся на характеристике каждого из включенных в исследование регионов. Три из них относятся к развитым и не получают 
дотаций на выравнивание из федерального бюджета. Вологодская 
область является монопрофильным регионом с доминированием 
металлургии в структуре промышленности, что делает ее развитие 
неустойчивым и зависимым от конъюнктуры цен мирового рынка. 
Ведущий центр металлургии Череповец — один из самых крупных 
монопрофильных городов страны, а областной центр относитель
ВВЕДЕНИЕ

Введение

но невелик по численности населения, что затрудняет развитие 
на основе агломерационных преимуществ. Экономика Пермского края более диверсифицирована, но и в ней преобладают отрасли по добыче и первичной переработке сырья (нефть, калийные 
соли, лес), велики проблемы монопрофильности промышленных 
городов. В то же время преимуществом Пермского края является 
наличие крупного регионального центра с численностью населения, близкой к миллиону. Высокие показатели Тюменской области 
обеспечены не столько наличием на ее территории крупного нефтехимического производства и разработкой новых, относительно 
небольших нефтедобывающих месторождений, сколько системой 
межбюджетных отношений: статус «материнской» территории создает возможности по перераспределению дохода входящих в ее 
состав ведущих нефтегазодобывающих автономных округов. Томская область близка к развитым регионам, выделяясь уникальной 
структурой экономики: помимо развитой нефтедобывающей промышленности область имеет инновационные ресурсы, сконцентрированные в одном из ведущих в стране центров высшей школы 
и науки — г. Томске. Вместе с тем из-за особенностей трансфертного ценообразования бюджетная обеспеченность Томской области представляется крайне низкой по сравнению с экономическим 
потенциалом данного региона. Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в последние докризисные годы 
ее промышленность и в целом экономика динамично росли благодаря статусу особой экономической зоны (ОЭЗ), обеспечившему приток инвестиций и развитие новых сборочных производств 
импортозамещающего профиля. Однако статусные преимущества 
не обеспечили устойчивого развития в кризисных условиях, особенно при высоких издержках бизнеса на преодоление таможенных 
барьеров. Республика Бурятия также относится к среднеразвитым 
регионам, но к их самой отстающей группе. Дефицит инвестиций 
в течение многих десятилетий, удаленность и периферийное положение в сочетании с высокой стоимостью жизни не позволяют 
республике сократить сильное экономическое отставание.
В рамках проведенного исследования решались следующие 
задачи, принципиально важные как для оценки эффективности 
региональной антикризисной политики, так и для определения 
направлений и возможностей распространения лучшей управленческой практики.

Введение

Во-первых, необходимо было определить, от чего и в какой степени зависят выбранные на региональном уровне подходы к формированию антикризисной политики — от объективных обстоятельств либо намерений власти, от докризисной политики либо 
глубины кризисных явлений, от федеральных установок либо внутренних условий.
Во-вторых, рассматривались последствия проводимой политики: позволяла она решать порождаемые кризисом проблемы 
и использовать даваемые кризисом шансы, создавала базу для модернизационного выхода из кризиса либо была нацелена на возвращение к докризисному равновесию.
В-третьих, определялась цена, которую должен заплатить регион сегодня и какую он вынужден будет платить завтра за сделанный выбор из различных альтернатив антикризисной политики 
с точки зрения социальной стабильности, перспектив экономического развития, финансовой устойчивости и т. п.
В-четвертых, выявлялись примеры лучшей практики в проведении региональной антикризисной политики и определялись условия, при которых возможно их распространение в других регионах.
В-пятых, оценивалось влияние федеральной политики на принимаемые на региональном уровне антикризисные решения, причем меры и направления федеральной политики рассматривались 
с точки зрения того, насколько они соответствуют потребностям 
регионов в кризисных условиях, позволяют им реализовывать 
наи более эффективные антикризисные подходы и не создают ли 
искаженных стимулов в проведении региональной политики.
Насколько эти задачи решены — судить читателям.
Авторы выражают благодарность сотрудникам ИЭПП и АНХ 
А. Золотаревой, Д. Лободановой, Н. Мироновой, С. Жаворонкову, А. Мамедову, А. Алаеву за участие в подготовке материалов 
для данной работы, а также А. Чепурной и Ю. Коротковой за помощь в оформлении текста и подготовке таблиц.
Проведение исследования было бы невозможно без активного 
участия руководителей и сотрудников региональных органов власти шести регионов, анализ которых содержится в данной работе. 
Авторы выражают признательность всем представителям регионов, содействие которых позволило обеспечить информационную 
насыщенность и разносторонность изучения регионального опыта. В то же время авторы несут полную ответственность за содержащиеся в работе оценки региональной политики, а также за любые ошибки в тексте работы.

1.1
УРОВЕНЬ РАЗВИТИЯ И СТРУКТУРА ЭКОНОМИКИ ПИЛОТНЫХ РЕГИОНОВ

До начала кризиса пилотные регионы имели разные уровень 
и динамику экономического развития. Четыре из них (Тюменская, 
Вологодская и Томская области, Пермский край) входят в группу 
относительно развитых с душевым ВРП выше среднего по стране 
или близким к нему (табл. 1.1). Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в предкризисные годы она отличалась высокими темпами роста экономики благодаря режиму 
ОЭЗ. Республика Бурятия находится между среднеразвитыми и депрессивными регионами, ее душевой ВРП с корректировкой на стоимость жизни в регионе почти вдвое ниже среднего по стране.

Таблица 1.1

Отношение душевого ВРП с корректировкой на стоимость жизни в регионе* 
к среднему по регионам РФ, % (среднее = 100)

Субъект РФ 
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Тюменская область
405
421
419
421
418
430
421
400
394
В том числе без авт. 
окр.
93
107
104
119
175
226
197
168
153

Вологодская 
область
142
137
133
129
132
128
124
120
110

Томская область
116
121
125
130
127
114
108
103
100
Пермский край
117
120
108
105
100
96
97
97
96
Калининградская 
область
62
60
62
63
66
64
68
75
74

Республика Бурятия
62
63
63
63
60
59
57
57
57

*Корректировка на коэффициент стоимости фиксированного набора товаров и услуг для межрегиональных сопоставлений, разработанный Росстатом.
Источник: Росстат.

ГЛАВА 1

АНАЛИЗ КРИЗИСА В ПИЛОТНЫХ РЕГИОНАХ

Глава 1. Анализ кризиса в пилотных регионах
10

Существенны различия и в структуре экономики пилотных 
регионов. Промышленно развитыми являются пять из них, если 
сравнивать душевой объем их промышленного производства 
со средним по РФ, — Тюменская область без автономных округов 
(216 %), Вологодская область (187 %), Пермский край (154 %), Калининградская (137 %) и Томская (100 %) области.
Основной вклад в промышленное производство юга Тюменской области вносит нефтегазохимия (Тобольск), с 2008 г. ведется 
нефтедобыча на новых Уватских месторождениях, пока относительно небольшая (2 млн). В то же время советская специализация 
юга Тюменской области на машиностроении для нефтегазодобычи 
оказалась неконкурентоспособной. Кроме того, с середины 2000-х 
в Тюмени юридически зарегистрированы крупные подразделения 
нефтегазодобывающих компаний, ведущие добычу в автономных 
округах. По этой причине доля промышленности юга области 
в 2008 г. выросла до 16 % всей Тюменской области с автономными 
округами по сравнению с 5 % в начале 2000-х гг.
Структура промышленности Вологодской (металлургия) 
и Томской (нефтедобыча) областей близка к монопрофильной, 
доля основной отрасли, работающей в основном на экспорт, превышает половину всего объема промышленного производ ства. 
Пермский край имеет более диверсифицированную отраслевую 
структуру, при этом ведущие отрасли его промышленности также ориентированы на мировой рынок. В Калининградской области преобладает импортозамещающая обрабатывающая промышленность, в последние годы быстро развивалось сборочное 
производство (электротехника, автомобили, мебель). В Бурятии большинство промышленных предприятий утратило конкурентоспособность еще в 1990-е гг., и в 2008 г. душевой объем 
промышленного производства составлял только 32 % среднего 
по стране.
Различия докризисного уровня экономического развития 
пилотных регионов во многом подтверждаются и различиями 
в доходах населения, скорректированных на региональный прожиточный минимум (табл. 1.2). Только в Вологодской области 
уровень доходов населения явно понижен относительно ее показателей душевого ВРП. В конечном счете это обусловлено тем, 
что население с более высокой заработной платой сосредоточено 
в Череповце. Индикатор доходов показывает, что преимущество 
в виде крупного экспортного предприятия слабо влияет на до