Контрольно-надзорная деятельность органов государственной и муниципальной власти

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И  МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
ВЛАСТИ
Е.В. ГРАЧЕВА
Москва
ИНФРА-М
2027
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК	351/354(075.8)
ББК	 67.401.02я73	
	
Г78
Грачева Е.В.
Г78	
	
Контрольно-надзорная деятельность органов государственной и муниципальной власти : учебное пособие / Е.В. Грачева. — 
Москва : ИНФРА-М, 2027. — 186 с. — (Высшее образование). — 
DOI 10.12737/2238589.
ISBN 978-5-16-021802-1 (print)
ISBN 978-5-16-114550-0 (online)
В учебном пособии предлагается всесторонний анализ роли контроля 
и надзора в системе государственного и муниципального управления. 
Изучены правовые аспекты контрольно-надзорной деятельности и организации государственного контроля в России. Подробно исследуется 
реализация контрольных функций органами исполнительной власти разного уровня, формы и методы осуществления государственного контроля, 
а также новые подходы и технологии, применяемые в контрольно-надзорной деятельности после обновления нормативно-правовой базы, что позволяет читателям глубже понять структуру и функции контрольных органов. 
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Предназначено для обучающихся по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция», преподавателей соответствующего профиля, а также специалистов, работающих 
в сфере государственного контроля и надзора.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.02я73
ISBN 978-5-16-021802-1 (print)
ISBN 978-5-16-114550-0 (online)
©  Грачева Е.В., 2026
Р е ц е н з е н т ы:
Минаев В.С., кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры 
менеджмента и бизнеса Тульского филиала Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;
Пастух Т.А., кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления Тульского 
филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Предисловие
Контрольно-надзорная деятельность органов государственной 
и муниципальной власти является важнейшим элементом системы 
государственного и муниципального управления, играющим ключевую роль в обеспечении законности, поддержании общественного 
порядка и защите прав граждан в различных сферах деятельности. 
В  условиях динамично развивающегося общества и  усложняющихся социально-экономических отношений эффективное осуществление контроля и надзора становится залогом устойчивого 
развития и социальной справедливости. 
Вместе с  тем контрольно-надзорная деятельность является 
сложной и многогранной областью, а законодательство и практика 
в сфере государственного и муниципального контроля постоянно 
меняются. Данное учебное пособие предлагает актуальную информацию, включая последние изменения и тенденции в этой области, 
и поможет унифицировать знания и терминологию в этой сфере, 
способствуя формированию единого понимания процессов и процедур.
Пособие содержит семь основных тем, охватывающих все ключевые моменты контрольно-надзорной деятельности.
В первой главе раскрываются теоретические аспекты и приводятся ключевые термины контроля, надзора, аудита, а также определены их место и роль в системе управления государством. При этом 
особое внимание уделяется различиям между этими понятиями, 
что помогает избежать путаницы при дальнейшем изучении дисциплины. Важным аспектом является обсуждение целей и задач 
каждого вида деятельности, что позволяет лучше понять их значение в контексте функционирования государства. 
Вторая глава учебного пособия посвящена нормативно-правовому обеспечению контрольно-надзорной деятельности, начиная 
с анализа законодательных актов, регулирующих эту сферу, и заканчивая основными правами и обязанностями субъектов контрольнонадзорных отношений. Это особенно важно для понимания того, 
какие юридические рамки определяют действия государственных 
органов при осуществлении контроля и надзора. Глава дополнена 
доступными примерами, облегчающими усвоение сложной юридической тематики. 
В третьей главе рассматриваются вопросы формирования 
и  функционирования существующей системы государственного 

контроля. Здесь представлены структура и функции органов, осуществляющих государственный контроль, а  также особенности 
проведения президентского, парламентского и судебного контроля. 
Четвертая глава раскрывает особенности реализации контроля в органах исполнительной власти. Подробно описывается 
взаимодействие между различными уровнями исполнительной 
власти (федеральным, региональным и муниципальным), а также 
обозначены роль и  место исполнительных структур в  процессе 
контроля. Эта тема важна для понимания механизма координации 
действий различных ведомств и  предотвращения дублирования 
функций.
Пятая глава знакомит читателей с разнообразием методов и инструментов государственного контроля. Рассматриваются различные виды контрольно-надзорных мероприятий и  действий, их 
эффективность и условия применения. Особое внимание уделяется 
тому, как выбор той или иной формы контроля зависит от конкретной ситуации и поставленных задач. Сделан акцент на важности соблюдения установленных процедур и правил, что способствует повышению эффективности и прозрачности контрольных 
мероприятий.
В шестой главе акцентируется внимание на современных тенденциях развития контрольно-надзорного процесса. Описываются 
новые подходы к управлению рисками и их профилактике в ходе 
контрольно-надзорной деятельности, а  также информационные 
технологии, которые находят применение в работе контролирующих органов. Эта информация будет полезна не только студентам, 
но и практикующим специалистам, стремящимся повысить свою 
квалификацию и внедрить инновации в работу. 
В седьмой главе раскрываются понятие и  сущность государственного надзора. Приводится классификация видов надзора, 
а также обсуждаются организационные аспекты реализации как 
прокурорского, так и административного надзора, включая его нормативно-правовое регулирование. Здесь же автор уделяет внимание и  процедурам применения специальных режимов, которые 
могут использоваться при функционировании системы государственного надзора.
Каждая глава учебного пособия содержит тесты для самостоятельного контроля обучающимися степени освоения материала, что 
способствует закреплению полученных знаний, проверке понимания материала и развитию аналитических способностей читателя. 
Кроме того, в каждой главе представлены практические задания 

для оценки освоения обучающимися необходимых профессиональных навыков, которые позволят закрепить полученные теоретические знания на практике и помогут обучающимся продемонстрировать практические навыки и умения в области организации 
и осуществления контрольно-надзорной деятельности органов государственного и муниципального управления.
Наличие этих методических элементов в учебном пособии поможет обучающимся лучше усвоить материал, научиться применять теорию для решения конкретных задач и будет стимулировать 
интерес к дальнейшему изучению темы, а преподавателям — оценить уровень подготовки учащихся и при необходимости внести 
коррективы в учебный процесс. Кроме того, это позволяет использовать данное учебное пособие как для самостоятельного изучения 
материала, так и  в  качестве основы для проведения семинаров 
и практических занятий.
Представленные в конце книги приложения дополняют материал, изложенный в пособии. Это позволяет сделать учебный материал более наглядным, доступным и интересным для обучающихся 
и способствует лучшему усвоению информации и развитию практических навыков.
Книга написана доступным языком, представленная в ней информация подана в простой и понятной форме, без использования 
узкоспециализированных терминов, все ключевые понятия объясняются легким для восприятия способом, а сложные идеи разбиваются на более мелкие и легко усваиваемые компоненты. 
Учебное пособие обладает логичной структурой изложения, его 
разделы взаимосвязаны, а переходы между ними логичны и естественны. Вместе с  тем материалы пособия являются предельно 
актуальными, соответствуют современным требованиям и тенденциям в данной области знаний, а использование автором наглядных 
примеров, схем, диаграмм и других визуальных элементов помогает 
лучше усвоить информацию.
Материал пособия сформирован в соответствии с требованиями 
федеральных государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция».
В результате изучения дисциплины «Контрольно-надзорная 
деятельность органов государственной и муниципальной власти» 
должны быть сформированы навыки разработки и  реализации 
управленческих решений и мер регулирующего воздействия, в том 
числе контрольно-надзорных функций, с целью повышения эффек

тивности функционирования институтов государственной и муниципальной службы. При этом обучающийся должен:
знать
• основы законодательства РФ в сфере государственного и муниципального контроля и надзора;
•
• принципы, цели и задачи контрольно-надзорной деятельности;
•
• виды, формы и  методы государственного и  муниципального 
контроля (надзора);
•
• права и обязанности участников контрольно-надзорных процедур, а  также особенности регулирования правоотношений 
между участниками контроля;
•
• порядок организации и проведения контрольно-надзорных мероприятий, оформления их результатов;
•
• систему управления рисками и  методы профилактики нарушений обязательных требований;
уметь
•
• анализировать и применять нормативные правовые акты, регулирующие контрольно-надзорную деятельность;
•
• планировать и  организовывать контрольно-надзорные мероприятия, включая выбор форм и методов контроля;
•
• оформлять необходимые документы по результатам контрольнонадзорных мероприятий и принимать меры по пресечению выявленных нарушений;
•
• взаимодействовать с контролируемыми субъектами, разъясняя 
их права и обязанности;
•
• оценивать эффективность и результативность контрольно-надзорных мероприятий и предлагать меры по их совершенствованию;
владеть
•
• навыками работы с нормативной базой и правоприменительной 
практикой в сфере контроля и надзора;
•
• методиками проведения различных видов контрольно-надзорных мероприятий и оформления соответствующих документов;
•
• умениями по работе с современными информационными системами и электронными сервисами для осуществления контрольнонадзорной деятельности;
•
• коммуникативными навыками для эффективного взаимодействия с гражданами, организациями и коллегами в процессе 
осуществления контрольно-надзорной деятельности;
• способностью к анализу и оценке рисков, связанных с нарушениями обязательных требований, и разработке мер по их минимизации.

Учебное пособие разработано и предназначено для преподавателей, аспирантов и  обучающихся по  указанным направлениям 
подготовки, а также может быть использовано в системе повышения квалификации сотрудников контрольно-надзорных органов 
разного уровня власти и специалистов, желающих углубить свои 
знания в области государственного управления и освоить практические навыки, необходимые для успешной работы в этой сфере.

Глава 1
КОНТРОЛЬ, НАДЗОР И АУДИТ В СИСТЕМЕ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ: 
ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ЗАДАЧИ, КЛАССИФИКАЦИЯ
Контроль в  общем виде может быть обозначен как процесс 
наблюдения, оценки и регулирования действий или результатов 
контролируемого объекта с целью обеспечения их соответствия 
установленным стандартам, нормам или целям. Контроль может 
осуществляться в  различных областях (управление, экономика, 
производственные процессы, образование и др.). При этом понятие 
«контроль», вне зависимости от  области применения, обладает 
рядом характерных черт:
•
• вторичность — контроль возможен только применительно к действиям или событиям, которые уже свершились;
•
• целевая направленность — контроль призван обеспечить выполнение заданных показателей или соответствие установленным 
критериям;
•
• постоянство — контрольные мероприятия осуществляются регулярно, что позволяет своевременно зафиксировать происходящие изменения и принять меры по устранению возникающих 
проблем;
•
• выполнение контроля с использованием специально разработанных процедур, способов и оборудования;
•
• валидность, которая гарантирует, что результаты и показатели 
контроля точны, достоверны и адекватны поставленной задаче;
•
• открытость информации о процессе контроля всем заинтересованным сторонам, т.е. процедуры, критерии оценки и результаты 
контроля понятны и доступны, что позволяет избежать скрытых 
действий и способствует формированию доверия.
Исходя из указанных характерных черт, можно дать следующее 
определение контроля. Контроль — это совокупность мероприятий, 
осуществляемых специализированными органами для обнаружения отклонений в определенной области. Тем не менее подобный 
взгляд игнорирует важный аспект: контроль не существует изолированно от системы управления.
Система управления представляет собой совокупность устойчивых связей между элементами системы управления и внешней 

средой, определяемых различными способами взаимодействия 
и потоками управленческой информации, реализованными в конкретных организационных формах. В общем виде она включает 
в себя следующие основные компоненты, формирующие единое 
целое:
•
• субъект управления — это компонент системы управления, который оказывает управляющее воздействие, т.е. тот, кто осуществляет управление;
•
• объект управления  — это компонент системы управления, 
на который направлено управляющее воздействие, т.е. тот, кем 
управляет субъект;
•
• предмет управления  — это компонент системы управления, 
непосредственно управляемый субъектом.
В процессе управления субъект управления использует различные инструменты (способы, методы) для воздействия на объект 
управления, стремясь изменить предмет управления в нужном направлении. При этом цель субъекта управления заключается в достижении запланированного результата.
При этом результат управленческого воздействия не  всегда 
сразу заметен. В  связи с  этим субъект управления нуждается 
в объективной и точной информации о том, насколько достигнут 
желаемый результат, какие факторы этому препятствовали и какие 
меры следует принять для исправления ситуации с наименьшими 
затратами, чтобы в итоге добиться поставленной цели. Для получения этой информации необходима обратная связь, которая обеспечивает доступ к нужным данным. Именно такую роль выполняет 
контроль в любой системе управления.
Исторически система управления развивалась параллельно 
с усложнением производственных процессов и ростом размеров 
предприятий. Первоначально управление основывалось на личных 
контактах руководителей и подчиненных, однако с увеличением 
масштаба организаций возникла необходимость в создании специализированных органов управления и разработке формализованных 
процедур контроля.
Схематично процесс управления и место в нем контроля, выполняющего функцию обратной связи, представлены на рис. 1.1.
Исходя из изложенного выше, можно дать такое определение 
контролю как функции управления. Контроль  — это элемент 
системы управления, который служит механизмом обратной связи, 
предоставляя субъекту управления точную информацию о результатах его воздействий на  объект управления. Эта информация 
используется для оценки того, насколько достигнутые результаты 

соответствуют установленным целям, планам, стандартам и нормам, что позволяет субъекту внести необходимые коррективы для 
достижения наилучшего результата.
Целенаправленное
воздействие
Субъект
управления
Процесс
управления
Предмет
управления
Объект
управления
Результат
управления
Обратная связь = контроль
Рис. 1.1. Обобщенная схема системы управления1
В целом процесс контроля состоит из  следующих базовых 
стадий:
1)	 установление стандартов и определение системы критериев, 
по которым будет оцениваться деятельность объекта управления;
2)	 наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получение объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии, а также анализ собранной информации и ее сравнение с установленными стандартами;
3)	 принятие мер по предотвращению нарушений законности 
и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, 
нецелесообразных действий и расходов, в том числе пресечение 
противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий, новых нарушений;
4)	 учет конкретных нарушений, определение их причин и условий, выявление общих тенденций и разработка прогнозов;
5)	 выявление виновных и привлечение их к ответственности. 
При этом в отдельных случаях контролирующие органы вправе 
сами решить вопрос о  дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами или должностными 
лицами.
Для осуществления контроля субъект управления обычно 
создает специальные контрольные подразделения или органы. 
Однако контролирующие органы не  всегда могут находиться 
внутри системы управления. Например, общественная организа1	
Все рисунки, представленные в учебном пособии, авторские либо взяты 
из открытых источников (если не указано иное).