Казначейская система государства

Казначейская система государства

НОРМА 
Москва, 2027
Р. Е. Артюхин
Казначейская система
государства

УДК	336.144.2	
ББК	65.261.3
	
А86
Об авторе
Роман Евгеньевич Артюхин, руководитель Казначейства России, заслуженный экономист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации I класса, автор научных трудов по бюджетному праву.
Рецензенты
А. Н. Козырин, доктор юридических наук, профессор, заслуженный 
юрист Российской Федерации, профессор кафедры финансового и административного права РУДН.
С. Е. Прокофьев, доктор экономических наук, профессор, заслуженный 
экономист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской 
Федерации, ректор Финансового университета при Правительстве РФ.
Артюхин Р. Е.
Казначейская система государства : монография / Р. Е. Артюхин. — Москва : Норма, 2027. — 240 с. — DOI 10.12737/2277827.
ISBN 978-5-00156-507-9 (Норма)
ISBN 978-5-16-115281-2 (ИНФРА-М, online)
В монографии сформирована концепция казначейской системы как 
самостоятельного объекта бюджетно-правового регулирования и части 
бюджетного устройства федеративного государства. Автор раскрывает 
ключевые элементы казначейской системы: казначейское исполнение, казначейское обслуживание и систему казначейских платежей; определяет 
принципы, на основе которых она функционирует: единства кассы, бесперебойности платежей, отделения денежных потоков от бюджетных назначений, предоставления средств под потребность и прослеживаемости движения публичных средств. Отдельное внимание уделяется реформе кассового устройства 2021 г., созданию единого казначейского счета, правовым 
режимам бюджетных и небюджетных средств публично-правовых образований, средств федеративного государства. В монографии представлено 
доктринальное осмысление новых категорий бюджетного права.
Для ученых-юристов и ученых-экономистов, преподавателей, аспирантов, студентов, работников в сфере бюджета и государственного управления. 
УДК 336.144.2 
ББК  65.261.3
ISBN 978-5-00156-507-9 (Норма) 
ISBN 978-5-16-115281-2 (ИНФРА-М, online)	
	
© Артюхин Р. Е., 2027
А86

Предисловие
Предисловие
Исследование современных институтов бюджетного права, формирующих кассовое устройство государства, позволяет сформулировать 
концептуальную модель казначейской системы как объекта правового регулирования. Современное кассовое устройство, принявшее в результате своей эволюции и ряда институциональных реформ вид казначейской системы государства, прочно связано со всеми основными 
институтами бюджетного права, затрагивая вопросы своевременного 
и бесперебойного финансового обеспечения осуществления расходов 
всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Являясь 
частью бюджетного устройства, казначейская система государства позволяет реализовать принципы бюджетного федерализма, ориентированные на поиск и применение оптимального способа организации исполнения каждого бюджета публично-правового образования.
Проведенное автором исследование позволяет говорить о казначейской системе государства именно как о системе. В связи с этим в работе проанализировано финансово-правовое регулирование иных систем, выявлено общее в их правовых характеристиках. Правовые характеристики казначейской системы имеют как общие для ряда систем 
содержательные черты, так и особенные. 
Анализ основных элементов казначейской системы государства позволил сформулировать пять принципов казначейской системы как 
объекта правового регулирования. Наряду с историческим принципом 
единства кассы показано, что казначейская система государства должна отвечать требованиям бесперебойности осуществления платежей, 
ее правовые механизмы привели к отделению денежных потоков от 
бюджетных назначений (ассигнования, лимиты бюджетных обязательств). Ключевым принципом казначейской системы государства, 
который в перспективе можно рассматривать в качестве принципа 
осуществления расходов в рамках федеративного бюджетного устройства, стал принцип предоставления средств под потребность. В целом 
казначейская система призвана обеспечивать прослеживаемость дви

Предисловие
жения денежных средств исходя из целей их первоначального предоставления из соответствующего бюджета.
В работе путем анализа исторического развития кассового устройства и практики правоприменения на основе норм действующего бюджетного законодательства сделан вывод о трех составных частях казначейской системы Российской Федерации как федеративного государства: казначейское исполнение, казначейское обслуживание и система 
казначейских платежей. Каждая из этих частей стала необходимым элементом успешной реализации государственной бюджетной политики. 
Институт казначейского исполнения включает не только вопросы 
исполнения бюджета, но и вопросы исполнения иных видов средств, 
находящихся во владении и в пользовании публично-правовых образований. Учитывая, что казначейским исполнением охвачены вопросы 
принятия и исполнения обязательств за счет средств бюджетных и автономных учреждений, средств участников казначейского сопровождения, этот изначально исключительно бюджетно-правовой институт 
стал постепенно трансформироваться в институт финансово-правовой.
Аналогичное расширение объектов правоотношений с первоначально бюджетных средств на небюджетные средства произошло и в отношении института казначейского обслуживания, именовавшегося в ранних редакциях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — 
БК РФ, Бюджетный кодекс) как «кассовое обслуживание исполнения 
бюджетов». В настоящее время объектом казначейского обслуживания являются не только бюджетные, но и небюджетные средства публично-правовых образований. Реформа кассового устройства, проведенная в 2021 г., сопоставимая по масштабу с реформой кассового 
устройства Российской Империи во второй половине XIX в., позволила бюджетному законодательству Российской Федерации выработать 
принципиально новые правовые механизмы казначейского исполнения и казначейского обслуживания в рамках системы казначейских 
платежей. Система казначейских платежей, как показано в настоящем 
исследовании, сформировала уникальную модель, позволившую в 
условиях федеративного государства обеспечить сосредоточение всех 
без исключения средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также некоторых видов небюджетных средств публичноправовых образований на едином казначейском счете. В работе сделан 
вывод о состоявшемся переходе от смешанной (казначейско-банковской) к полноценной казначейской системе кассового исполнения бюджетов, что стало возможным благодаря созданию системы казначей

Предисловие	
ских платежей и открытию единых счетов каждого бюджета Казначейством России. 
Анализ казначейской системы государства как правового явления 
привел автора к заключению о наличии нового вида денежных средств 
публично-правовых образований — небюджетных средств. Расширение круга средств и включение в периметр бюджетно-правового регулирования не только бюджетных средств публично-правовых образований, но и принадлежащих им небюджетных средств обусловлено, 
как показано в работе, эволюцией казначейской системы государства.
Результаты проведенного исследования дают основание для дальнейшего изучения правовой природы денежных средств и счетов учета денежных средств (казначейских счетов) как объектов финансовоправового регулирования. Важными представляются также выводы о 
правовой природе казначейского счета и единого казначейского счета 
как инструментов казначейской системы государства.
Конституционные изменения, произошедшие в 2020 г., нашли отражение в развитии в 2021 г. принципов бюджетного федерализма при 
построении казначейской системы государства. Единый казначейский 
счет ознаменовал собой новый уровень системы управления денежными средствами всех публично-правовых образований в целях достижения общего публичного интереса. Результатом создания единого 
казначейского счета стало получение значительного объема финансовых ресурсов для федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в 
качестве доходов от управления остатками средств единого казначейского счета. Доходы от управления остатками средств единого казначейского счета являются особой категорией доходов, момент их зачисления на единый казначейский счет не формирует доходы какого-либо 
бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Только при их 
последующем распределении на счета бюджетов они становятся доходами федерального бюджета или доходами бюджетов субъектов РФ.
Кроме характеристики и установления правового режима небюджетных средств проведенное исследование позволило сделать вывод о 
наличии еще трех видов средств, принадлежность которых к публично-правовым образованиям является дискуссионной. Предлагается 
признать эти средства принадлежащими федеративному государству 
в целом. Данную группу формируют средства единого казначейского 
счета, средства поступлений, подлежащих распределению между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и являющихся источником их доходов, а также средства доходов от управления остатками средств единого казначейского счета.

Предисловие
Единый казначейский счет стал своего рода правовым феноменом, 
учитывая, что источником средств для него стали как бюджетные, так 
и небюджетные средства публично-правовых образований. 
Казначейская система государства, ориентированная на проведение 
и бюджетных платежей, и платежей за счет небюджетных средств, 
охватываемых понятием «казначейские платежи», ставит вопрос о границах не только бюджетного права, но и бюджетного устройства Российской Федерации. Как представляется, казначейская система государства, увеличивая количество видов средств, являющихся объектом 
правового регулирования со стороны бюджетного законодательства 
Российской Федерации, расширяет границы бюджетного устройства. 
Хотя термин «бюджетное устройство» правомерно указывает на исключительно бюджетный характер средств, на наш взгляд, уместно говорить о публичных средствах как о такой характеристике бюджетного устройства, которая включает как бюджетные, так и небюджетные 
средства публично-правовых образований, а также сформированные 
за счет них средства единого казначейского счета.
Одним из факторов развития казначейской системы государства, 
формирования ее современного облика является цифровизация правоотношений в сфере бюджетного процесса. На примере казначейской 
системы государства показано, что информационная система стала средой, в которой участники бюджетных отношений реализуют свои полномочия, при этом вне информационной системы реализация целой 
группы правоотношений становится невозможной. К числу таких правоотношений, подлежащих реализации исключительно на платформе 
электронного бюджета, относятся правоотношения и по казначейскому исполнению, и по казначейскому обслуживанию, и в системе казначейских платежей. 
Важной характеристикой казначейской системы государства является ее взаимодействие не только с внешними системами, являющимися объектами правового регулирования (налоговая система, банковская система, национальная платежная система, денежная система), но 
и с иными крупными правовыми образованиями (правовыми институтами), традиционными для бюджетного и финансового права. В работе 
показана взаимосвязь отношений, складывающихся в рамках казначейской системы государства, с отношениями при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля, а также с контрактной системой государства.

Предисловие	
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о достаточно 
высоком качественном уровне законодательного регулирования казначейской системы государства. Новые институты бюджетного права, являющиеся правовыми элементами казначейской системы государства 
(казначейский счет, единый казначейский счет, система казначейских 
платежей, казначейский платеж, казначейский мониторинг, казначейское обслуживание), получили в Бюджетном кодексе закрепление с 
раскрытием своих ключевых характеристик как объектов правового регулирования. Настоящая работа вносит вклад в доктринальное осмысление этих новых понятий и категорий бюджетного права.
Автор не ставил цель обозначить завершение исторического этапа 
становления казначейской системы государства. Напротив, логика проведенного исследования показывает, что казначейская система государства по своей природе является динамичным явлением, продолжает 
происходить активное формирование ее институтов, обусловленное изменяющимися задачами управления публичными финансами и развитием бюджетного законодательства. Вместе с тем в настоящее время появляется основание говорить о том, что содержание понятия «казначейская система государства» сформировалось в достаточной степени для 
того, чтобы занять свое место в категориальном аппарате финансового 
права. В этом смысле настоящая работа не завершает исследование казначейской системы, а, скорее, фиксирует новую точку отсчета.
Необходимо подчеркнуть огромный вклад в формирование современной казначейской системы Татьяны Геннадьевны Нестеренко, которая руководила казначейской системой с 1998 по 2007 г. и курировала деятельность Казначейства России в должности заместителя министра финансов с 2007 по 2012 г., первого заместителя министра 
финансов с 2012 по 2021 г. Многие инструменты и институты, которые сегодня составляют основу современной казначейской системы и 
анализируются в этой монографии, были созданы под руководством 
Татьяны Геннадьевны либо выросли из заложенных ею идей, принципов и управленческих решений. Поэтому состоявшееся исследование 
надо воспринимать не только как результат авторского профессионального и научного осмысления, но и как продолжение разработки 
идей той школы, которую создала Т. Г. Нестеренко и частью которой 
автору данной монографии посчастливилось стать.
С особой благодарностью хотелось бы отметить профессора Александра Николаевича Козырина, выдающегося ученого в области финансового права, автора трудов, давно ставших значимым ориентиром для 
исследователей. Методологическая строгость профессора А. Н. Козы

Предисловие
рина, глубокое понимание предмета, поддержка и мудрое наставничество оказали существенное влияние на формирование концепции 
настоящей работы и на весь ход ее подготовки. 
Хотелось бы выразить глубокую признательность Елене Юрьевне 
Грачевой, профессору, заведующей кафедрой финансового права 
Московского государственного юридического университета имени 
О. Е. Кутафина (МГЮА). Деятельность Елены Юрьевны как руководителя кафедры во многом определила ту интеллектуальную среду, в 
которой стало возможным осмысление ключевых проблем, положенных в основу настоящего труда. Многолетняя работа по развитию кафедры как одного из ведущих центров финансово-правовой мысли 
создала прочную основу для исследований, к числу которых относится и настоящая монография.