Государственное и муниципальное управление: теория и практика : в двух частях. Часть 2

Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
Санкт-Петербург
2026
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
УПРАВЛЕНИЕ: 
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Учебник для вузов
Часть 2
Под общей редакцией
доктора экономических наук, профессора А. Д. Хлуткова

©  Авторский коллектив, 2026
© Северо-Западный институт управления РАНХиГС, 2026
УДК	 351/354(075.8)
ББК	 67.401.02я73
Г 72
Печатается по решению редакционно-издательского совета  
Северо-Западного института управления РАНХиГС  
(протокол от 02.09.2025 № 02/2025)
Рецензенты:
Еремеев С. Г., д-р экон. наук, канд. полит. наук, профессор, депутат Законодательного собрания Ленинградской области;
Окрепилов В. В., академик РАН, д-р экон. наук, профессор
	
	
Государственное и муниципальное управление: теория и практика : 
учебник для вузов : в двух частях. Часть 2 / под общ. ред. д-ра экон. 
наук, проф. А.  Д.  Хлуткова ; отв. ред. А. А. Матвеев. — СПб. : ИПЦ 
СЗИУ РАНХиГС, 2026. — 306 с.
ISBN 978-5-89781-892-1
ISBN 978-5-89781-894-5
EDN GKFDMG
В учебнике систематически изложены теоретические и практические аспекты государственного и муниципального управления в Российской Федерации 
с акцентом на опыте Санкт-Петербурга. Детально анализируется управление на 
федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, большое внимание уделено вопросам организации местного самоуправления. Особенность учебника — 
интеграция с информационными ресурсами ФГБУ «Президентская библиотека 
имени Б. Н. Ельцина» (размещенные в тексте QR-коды обеспечивают доступ 
к  фондам библиотеки: монографиям, научным статьям, архивным документам 
и мультимедийным материалам), что позволяет сформировать дополнительные 
образовательные траектории и расширить кругозор читателей, давая им возможность не только освоить материал учебника, но и выработать навыки исследовательской работы, а также предметно изучить исторические аспекты становления и эволюции институтов государственной власти.
Учебник соответствует требованиям действующих ФГОС для высшего образования. Предназначен для обучающихся по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», преподавателей вузов, действующих 
государственных и муниципальных служащих, работников кадровых аппаратов 
бюджетных учреждений, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами государственного и муниципального управления.
УДК  351/354(075.8)
ББК 67.401.02я73
Г 72
ISBN 978-5-89781-892-1
ISBN 978-5-89781-894-5

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Антончева Ольга Алексеевна, канд. полит. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 3.1.
Баранец Сергей Николаевич, канд. филос. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 6.2.
Бесчасная Альбина Ахметовна, д-р социол. наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 3.3 (совместно с Ю. В. Савельевым).
Дзгоева Диана Таймуразовна, канд. полит. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 3.2, параграф 3.4 (совместно с Ю. В. Савельевым), параграф 5.2.
Дорофеева Людмила Владимировна, канд. экон. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС, старший научный сотрудник ИПРЭ РАН — параграф 4.5 (совместно 
с  А.  Ю.  Ульяновым), параграф 8.1 (совместно с А. Ю. Ульяновым, 
М. В. Свириденко, А. Н. Леонтьевой), параграф 8.2 (совместно с А. Д. Шматко), параграф 8.5 (совместно с М. В. Свириденко, А. Н. Леонтьевой).
Кузнецова Екатерина Игоревна, канд. полит. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 4.6.
Леонтьева Анна Николаевна, канд. экон. наук, старший научный 
сотрудник ИПРЭ РАН — параграф 8.1 (совместно с А. Ю. Ульяновым, 
М. В. Свириденко, Л. В. Дорофеевой), параграф 8.5 (совместно 
с М. В. Свириденко, Л. В. Дорофеевой).
Лихтин Анатолий Алексеевич, канд. экон. наук, доцент, декан 
факультета государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС, действительный государственный советник СанктПетербурга 1 класса — параграф 4.3.
Марковская Елизавета Игоревна, канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 3.5.

Матвеев Александр Андреевич, канд. полит. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграфы 5.1, 5.3–5.6, параграф 9.1 (совместно с А. Ю. Шеиной).
Медведева Надежда Васильевна, канд. экон. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграфы 2.1, 4.2.
Межевич Николай Маратович, д-р экон. наук, профессор, главный 
научный сотрудник ИЕ РАН — предисловие (совместно с А. Д. Хлутковым).
Меркулов Виктор Михайлович, канд. филос. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 1.1.
Осипова Наталия Андреевна, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — параграф 9.3 (совместно с Т. В. Тулупьевой).
Савельев Юрий Владимирович, д-р экон. наук, профессор кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 3.3 (совместно с А. А. Бесчасной), параграф 3.4 (совместно 
с Д. Т. Дзгоевой), параграф 4.4, глава 7, параграф 8.3.
Свириденко Марина Владимировна, канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС, ведущий научный сотрудник ИПРЭ РАН — параграф 4.1, 
параграф 8.1 (совместно с А. Ю. Ульяновым, А.  Н. Леонтьевой, 
Л. В. Дорофеевой), параграф 8.4, параграф 8.5 (совместно с Л. В. Дорофеевой, А. Н. Леонтьевой).
Солонько Игорь Викторович, д-р филос. наук, доцент, профессор 
кафедры Р1 БГТУ «ВОЕНМЕХ» им. Д. Ф. Устинова, директор департамента по научно-просветительской работе Президентской библиотеки — параграф 6.3.
Тулупьева Татьяна Валентиновна, канд. психол. наук, доцент, советник проректора по науке РАНХиГС, профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — параграф 9.3 (совместно с Н. А. Осиповой).
Тюрина Юлия Александровна, д-р социол. наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 9.2 (совместно с А. Ю. Шеиной).
Ульянов Александр Юрьевич, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета), 
доцент кафедры конституционного права Уральского юридического ин

Авторский коллектив
ститута МВД России — параграф 4.5 (совместно с  Л.  В.  Дорофеевой), 
параграф 8.1 (совместно с М. В. Свириденко, А. Н. Леонтьевой, Л. В. Дорофеевой).
Усачева Екатерина Александровна, канд. экон. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 6.4.
Хлутков Андрей Драгомирович, д-р экон. наук, профессор, директор 
СЗИУ РАНХиГС — предисловие (совместно с Н. М. Межевичем).
Шаулова Татьяна Владимировна, канд. социол. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграфы 1.2, 6.1.
Шеина Анастасия Юрьевна, канд. экон. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 9.1 (совместно с А. А. Матвеевым), параграф 9.2 
(совместно с Ю. А. Тюриной).
Шматко Алексей Дмитриевич, д-р экон. наук, директор ИПРЭ РАН — 
параграф 8.2 (совместно с Л. В. Дорофеевой).
Янцен Андрей Викторович, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграфы 2.2–2.6.
Авторский коллектив

ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава 6.	 ПРОЦЕССЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . 	
6.1.	 Функции, полномочия, структура,  
	
административно-управленческие процессы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	
8
6.2.	 Процесс принятия решений в системе государственного  
	
и муниципального управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 28
6.3.	 Информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия  
	
управленческих решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 47
6.4.	 Административные реформы в Российской Федерации:  
	
этапы и характеристика  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 52
Глава 7.	 ТЕХНОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ И ТЕХНОЛОГИЗАЦИЯ  
	
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 75
7.1.	 Понятие и сущность технологий и технологизации управления.  
	
Эволюция технологий государственного управления . . . . . . . . . . . . . . 	 75
7.2.	 Оптимизация функций и структуры органов исполнительной  
	
власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 85
7.3.	 Распределение и разграничение полномочий  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 94
7.4.	 Оптимизация административных процессов и процессное  
	
управление  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	111
7.5.	 Технологии государственных закупок и контрактных систем  . . . . . . 	119
7.6.	 Государственно-частное (муниципально-частное) партнерство . . . . . 	127
7.7.	 Технологии проектного управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	137
7.8.	 Технологии стратегического планирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	149
7.9.	 Технологии управления рисками  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	156
7.10.  Технологии и способы противодействия коррупции  . . . . . . . . . . . . . 	162
7.11.	 Технологии обеспечения открытости  
	
и клиентоориентированности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	167
7.12.  Технологии оценки качества государственного управления  . . . . . . 	176

Оглавление
Глава 8.	 ЭФФЕКТИВНОСТЬ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ  
	
СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО  
	
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	200
8.1. 	Понятие и виды эффективности в системе государственного 
	
и муниципального управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	200
8.2. Бюджетирование, ориентированное на результат  . . . . . . . . . . . . . . . . 	216
8.3.	 Показатели для оценки эффективности деятельности органов  
	
исполнительной власти субъектов Российской Федерации  . . . . . . . . 	230
8.4.	 Показатели для оценки эффективности деятельности  
	
органов местного самоуправления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	238
8.5. Оценка эффективности и результативности деятельности  
	
органов исполнительной власти субъектов  
	
Российской Федерации и органов местного самоуправления  . . . . . 	251
Глава 9.	 ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО  
	
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	263
9.1.	 Цифровое будущее системы государственного  
	
и муниципального управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	263
9.2.	 Влияние цифровой трансформации на процесс взаимодействия  
	
органов публичной власти с гражданами  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	278
9.3.	 Основные риски цифровой трансформации системы  
	
государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . 	289

Глава 6
ПРОЦЕССЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
6.1.	 Функции, полномочия, структура,  
	
административно-управленческие процессы
Многозначность понятия «управление» предполагает его рассмотрение как:
• функции  — целенаправленного управляющего воздействия на 
объекты управления с целью направления их действий и получения 
желаемых результатов; 
• аппарата  — совокупности структур и людей, обеспечивающих 
использование и координацию всех ресурсов социальных систем для 
достижения их целей; 
• процесса — совокупности управленческих действий, логично связанных друг с другом для обеспечения достижения поставленных целей 
за счет преобразования «ресурсов на входе» в «продукцию на выходе».
В обобщенном представлении процесс управления — операционный 
процесс; комплекс изменений, которые происходят в управлении в определенные промежутки времени (непродолжительные: формирование и 
осуществление воздействия; продолжительные: функционирование и 
развитие системы управления); в практическом  — это ряд операций, 
осуществляемых в определенной последовательности и комбинации. 
При этом в обоих аспектах процесс управления рассматривается как 
процесс осуществления функций управления, раскрывающих сущность, 
содержание, цели и задачи самого управления.
Отмеченное характерно и для государственного управления.
Функции государственного управления и функции управления 
органов исполнительной власти
Отметим связь общественных функций государства с функциями 
государственного управления:

• общественные функции государства раскрывают природу и роль 
государства в обеспечении безопасности общественной системы, ее 
социально-экономического и технологического развития;
• функции государственного управления выступают способами осуществления общественных функций государства  — отражением того, 
как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с иными подсистемами государство их осуществляет. 
Функции государственного управления  — конкретные виды управляющих 
воздействий государственного аппарата как «целостного субъекта управления», отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и целям, вокруг 
которых и для реализации которых «формируются» функции управления 
государственных органов. 
Каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса функций управления1 государственных органов, распределенных по вертикали и горизонтали в системе государственного управления. Благодаря этому обеспечиваются 
как «управленческая взаимосвязь» государственного аппарата как субъекта управления с управляемыми объектами, так и его «внутренняя 
сохранность» и динамизм. В этом случае цель «целостного субъекта 
управления» будет выступать функцией государственных органов, поскольку именно цели определяют не только направленность, но и 
содержание, последовательность осуществления функций управления2. 
Функции управления государственных органов, так же как и функции 
государственного управления, различаются по предмету (направленности 
воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Органы 
исполнительной власти (далее — ОИВ), помимо функций государственного управления и собственных функций, выполняют и общие функции 
1 Функции управления: 1) относительно самостоятельные, специализированные и обособленные виды управленческой деятельности; 2) целенаправленное, продуманное, преднамеренное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние и пр.
2 См.: Атаманчук Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность : 
учеб. пособие. М. : Академический проект, 2020. 544 с.; Дмитриева Н. Е. Государственное управление: теория, функции, механизмы : учеб. пособие / 
Н.  Е.  Дмитриева [и др.] ; под науч. ред. А. В. Клименко ; Нац. исслед. ун-т 
«Высшая школа экономики». М. : Изд. дом ВШЭ, 2022. 276 с.

управления, такие как целеполагание, планирование, организация, координация, контроль, оперативное регулирование и мотивация3. 
Тем не менее функции государственного управления и функции 
управления ОИВ имеют не только общие черты, но и отличия (табл. 6.1). 
Таблица 6.1
Сходство и отличие функций государственного управления и функций управления 
органов исполнительной власти 
Критерий
Функции государственного 
управления
Функции управления ОИВ
Сходство
Вид функции
Управляющее воздействие государства
Назначение управляющих воздействий
Сохранение и развитие общественной системы, 
обеспечение выполнения государственных решений
Исполнение управляющих воздействий 
(государственных 
полномочий, функций, услуг)
Базируется на праве принуждения, которым 
обладает государство
Отличие
Субъект воздействия
Государственный аппарат 
как совокупность органов исполнительной 
власти
Конкретный орган 
исполнительной власти
Объем влияния
Воздействие на сферы, 
области, крупные подсистемы или всю общественную систему
Отдельные компоненты, 
звенья общественной 
системы
3  Объем реализации функций управления системой исполнительных органов власти несравним с объемом реализации функций управления государственных органов иных ветвей власти. Отмеченное относится и к исполнению 
превалирующей части полномочий всей системы государственного управления. 
В этом случае заключение «государственное управление осуществляется преимущественно работой органов исполнительной власти, обладающей такими 
средствами управления, как полиция, армия, финансы, промышленная и 
транспортная инфраструктура и пр.» объективно предопределено. См.: Атаманчук Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность; Россинский Б. В. 
Исполнительная власть в системе государственного управления : монография. 
М. : Норма; Инфра-М, 2023. 376 с.