Государственное и муниципальное управление: теория и практика : в двух частях. Часть 1

Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
Санкт-Петербург
2026
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
УПРАВЛЕНИЕ: 
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Учебник для вузов
Часть 1
Под общей редакцией
доктора экономических наук, профессора А. Д. Хлуткова

©  Авторский коллектив, 2026
© Северо-Западный институт управления РАНХиГС, 2026
УДК	 351/354(075.8)
ББК	 67.401.02я73
Г 72
Печатается по решению редакционно-издательского совета  
Северо-Западного института управления РАНХиГС  
(протокол от 02.09.2025 № 02/2025)
Рецензенты:
Еремеев С. Г., д-р экон. наук, канд. полит. наук, профессор, депутат Законодательного собрания Ленинградской области;
Окрепилов В. В., академик РАН, д-р экон. наук, профессор
	
	
Государственное и муниципальное управление: теория и практика : 
учебник для вузов : в двух частях. Часть 1 / под общ. ред. д-ра экон. 
наук, проф. А.  Д.  Хлуткова ; отв. ред. А. А. Матвеев. — СПб. : ИПЦ 
СЗИУ РАНХиГС, 2026. — 342 с.
ISBN 978-5-89781-892-1
ISBN 978-5-89781-893-8
EDN GKFDMG
В учебнике систематически изложены теоретические и практические аспекты государственного и муниципального управления в Российской Федерации 
с акцентом на опыте Санкт-Петербурга. Детально анализируется управление на 
федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, большое внимание уделено вопросам организации местного самоуправления. Особенность учебника — 
интеграция с информационными ресурсами ФГБУ «Президентская библиотека 
имени Б. Н. Ельцина» (размещенные в тексте QR-коды обеспечивают доступ 
к  фондам библиотеки: монографиям, научным статьям, архивным документам 
и мультимедийным материалам), что позволяет сформировать дополнительные 
образовательные траектории и расширить кругозор читателей, давая им возможность не только освоить материал учебника, но и выработать навыки исследовательской работы, а также предметно изучить исторические аспекты становления и эволюции институтов государственной власти.
Учебник соответствует требованиям действующих ФГОС для высшего образования. Предназначен для обучающихся по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», преподавателей вузов, действующих 
государственных и муниципальных служащих, работников кадровых аппаратов 
бюджетных учреждений, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами государственного и муниципального управления.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.02я73
Г 72
ISBN 978-5-89781-892-1
ISBN 978-5-89781-893-8

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Антончева Ольга Алексеевна, канд. полит. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 3.1.
Баранец Сергей Николаевич, канд. филос. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 6.2.
Бесчасная Альбина Ахметовна, д-р социол. наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 3.3 (совместно с Ю. В. Савельевым).
Дзгоева Диана Таймуразовна, канд. полит. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 3.2, параграф 3.4 (совместно с Ю. В. Савельевым), параграф 5.2.
Дорофеева Людмила Владимировна, канд. экон. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС, старший научный сотрудник ИПРЭ РАН — параграф 4.5 (совместно 
с  А.  Ю.  Ульяновым), параграф 8.1 (совместно с А. Ю. Ульяновым, 
М. В. Свириденко, А. Н. Леонтьевой), параграф 8.2 (совместно с А. Д. Шматко), параграф 8.5 (совместно с М. В. Свириденко, А. Н. Леонтьевой).
Кузнецова Екатерина Игоревна, канд. полит. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 4.6.
Леонтьева Анна Николаевна, канд. экон. наук, старший научный 
сотрудник ИПРЭ РАН — параграф 8.1 (совместно с А. Ю. Ульяновым, 
М. В. Свириденко, Л. В. Дорофеевой), параграф 8.5 (совместно 
с М. В. Свириденко, Л. В. Дорофеевой).
Лихтин Анатолий Алексеевич, канд. экон. наук, доцент, декан 
факультета государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС, действительный государственный советник СанктПетербурга 1 класса — параграф 4.3.
Марковская Елизавета Игоревна, канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 3.5.

Матвеев Александр Андреевич, канд. полит. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграфы 5.1, 5.3–5.6, параграф 9.1 (совместно с А. Ю. Шеиной).
Медведева Надежда Васильевна, канд. экон. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграфы 2.1, 4.2.
Межевич Николай Маратович, д-р экон. наук, профессор, главный 
научный сотрудник ИЕ РАН — предисловие (совместно с А. Д. Хлутковым).
Меркулов Виктор Михайлович, канд. филос. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 1.1.
Осипова Наталия Андреевна, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — параграф 9.3 (совместно с Т. В. Тулупьевой).
Савельев Юрий Владимирович, д-р экон. наук, профессор кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 3.3 (совместно с А. А. Бесчасной), параграф 3.4 (совместно 
с Д. Т. Дзгоевой), параграф 4.4, глава 7, параграф 8.3.
Свириденко Марина Владимировна, канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС, ведущий научный сотрудник ИПРЭ РАН — параграф 4.1, 
параграф 8.1 (совместно с А. Ю. Ульяновым, А.  Н. Леонтьевой, 
Л. В. Дорофеевой), параграф 8.4, параграф 8.5 (совместно с Л. В. Дорофеевой, А. Н. Леонтьевой).
Солонько Игорь Викторович, д-р филос. наук, доцент, профессор 
кафедры Р1 БГТУ «ВОЕНМЕХ» им. Д. Ф. Устинова, директор департамента по научно-просветительской работе Президентской библиотеки — параграф 6.3.
Тулупьева Татьяна Валентиновна, канд. психол. наук, доцент, советник проректора по науке РАНХиГС, профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — параграф 9.3 (совместно с Н. А. Осиповой).
Тюрина Юлия Александровна, д-р социол. наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 9.2 (совместно с А. Ю. Шеиной).
Ульянов Александр Юрьевич, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета), 
доцент кафедры конституционного права Уральского юридического ин

Авторский коллектив
ститута МВД России — параграф 4.5 (совместно с  Л.  В.  Дорофеевой), 
параграф 8.1 (совместно с М. В. Свириденко, А. Н. Леонтьевой, Л. В. Дорофеевой).
Усачева Екатерина Александровна, канд. экон. наук, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграф 6.4.
Хлутков Андрей Драгомирович, д-р экон. наук, профессор, директор 
СЗИУ РАНХиГС — предисловие (совместно с Н. М. Межевичем).
Шаулова Татьяна Владимировна, канд. социол. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграфы 1.2, 6.1.
Шеина Анастасия Юрьевна, канд. экон. наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ 
РАНХиГС — параграф 9.1 (совместно с А. А. Матвеевым), параграф 9.2 
(совместно с Ю. А. Тюриной).
Шматко Алексей Дмитриевич, д-р экон. наук, директор ИПРЭ РАН — 
параграф 8.2 (совместно с Л. В. Дорофеевой).
Янцен Андрей Викторович, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗИУ РАНХиГС — 
параграфы 2.2–2.6.
Авторский коллектив

ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	
Глава 1.	 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО  
	
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 13
1.1.	 Понятие, сущность и основные характеристики  
	
государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 13
1.2.	 Основные подходы, парадигмы и концепции  
	
государственного управления: сущность и содержание . . . . . . . . . . . . 	 28
Глава 2.	 СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ  
	
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 55
2.1.	 Принципы формирования и функционирования  
	
органов государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 55
2.2.	 Президент Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 71
2.3.	 Федеральное Собрание Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	 84
2.4.	 Правительство и федеральные органы  
	
исполнительной власти в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . 	 98
2.5. Судебная власть в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	107
2.6.	 Государственные органы особой компетенции  
	
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	116
Глава 3.	 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ  
	
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. . . . . . . . . . . . . . . . 	125
3.1.	 Организация публичной власти в субъектах  
	
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	125
3.2.	 Законодательные органы субъектов Российской Федерации  . . . . . . 	140
3.3.	 Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации  . . . . . 	149
3.4.	 Исполнительные органы субъекта Российской Федерации  . . . . . . . . 	159
3.5.	 Взаимодействие органов публичной власти  
	
в субъекте Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	171

Оглавление
Глава 4.	 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ  
	
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	177
4.1.	 Понятие, принципы и функции местного самоуправления . . . . . . . . 	177
4.2.	 Системы и модели организации местного самоуправления  . . . . . . . 	190
4.3.	 Становление системы местного самоуправления  
	
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	204
4.4.	 Особенности взаимодействия органов государственной  
	
власти и органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	217
4.5.	 Участие граждан в местном самоуправлении  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	231
4.6.	 Особенности организации местного самоуправления  
	
в городах федерального значения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	248
Глава 5.	 ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА  
	
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО  
	
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	256
5.1.	 Понятие, принципы и источники правового регулирования  
	
государственной и муниципальной службы  
	
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	256
5.2.	 История становления и развития государственной службы . . . . . . . . 	271
5.3.	 Государственная гражданская служба субъектов РФ  . . . . . . . . . . . . . 	289
5.4.	 Правовое положение государственных гражданских  
	
и муниципальных служащих  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	300
5.5.	 Прохождение государственной гражданской  
	
и муниципальной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	312
5.6.	 Современные тенденции развития государственной  
	
и муниципальной службы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	332

ПРЕДИСЛОВИЕ
В теории и практике государственного и муниципального управления существует неоспоримое положение. Система государственного 
и муниципального управления (ГМУ) любой страны изменяется с течением времени. В ряде случаев темп этих изменений ускоряется. Для 
СССР 1985 г. был очень похож на 1975 г., но абсолютно не похож на 
1995 г., в котором СССР уже не было. В  2005 г. и 2015 г. мы видели 
две разные России. Уникальные изменения последних 10 лет еще будут записаны в учебники истории. Вместе с тем у нас несколько иная 
задача: для нас важно сосредоточить внимание не на исторических 
аспектах управления, а на текущих практиках, но с учетом тех выводов, 
которые вытекают из истории ГМУ последних десятилетий. 
Перейдем к собственно вопросам государственного управления. 
К 2022 г. российские лидеры сделали абсолютно верный вывод о том, 
что комплекс мировых проблем, оказывающих определяющее влияние 
на Россию, не только не исчезнет сам собой, но и будет углубляться. 
Были приняты военные и политические решения, которые всем известны. Прошедшие более чем три года потребовали определенной 
корректировки формы государства, его институтов, стратегии развития, 
моделей управления. 
Безусловно, примерно до 2014 или 2015 г. сохранялись возможности разнообразного выбора сценариев стратегических и оперативнотактических. В результате известных событий России пришлось сделать 
выбор и признать тот факт, что некоторые общественные настроения 
в принципе носят неконструктивный или даже антигосударственный 
и антиобщественный характер. Сегодня консенсус в общественных 
настроениях стал более очевидным, что создает большие возможности 
решать ключевые проблемы развития. 
Если внимательно присмотреться, стратегическая неопределенность, 
о которой много говорят сейчас, характеризует жизнь уже нескольких 
поколений, причем характер стратегической неопределенности меняется. Осознание этого факта заняло достаточно долгое время. 
Государственное управление в современной России находится в стадии трансформации под новые задачи, это очевидно. Выскажем еще 

Предисловие
одну гипотезу. Текущие управленческие новации  — это не только 
желание адаптироваться к современной ситуации, но и реализация 
отложенной управленческой реформы, для запуска которой был необходим масштабный и общеочевидный повод. При этом тезис «состояние войны является абсолютным стрессом для всех аспектов национальной и государственной системы, в первую очередь вооруженных сил»1, полностью относится и к управленческим системам. 
Относительно недавно профессор Гарвардского университета 
Стенли Хоффман указывал: «Начальный пункт теории международных отношений  — признание радикального различия между 
внутренней и международной средой». Сегодня этот тезис уже как 
минимум спорен. Мы исходим из того, что неопределенность присутствует как во внешней, так и во внутренней политике. Эффективное государственное управление в России не может изменить 
глобальную экономику и политику, но может помочь в адаптации 
страны к внешним вызовам. 
В нестандартных, точнее чрезвычайных, условиях далеко не все 
решения в социокультурной сфере должны быть ураганно-аварийными. Реформы, к сожалению, дадут эффект не скоро, вероятно после 
решения ключевой внешнеполитической задачи.
Рассматривая вопрос эффективности государственного управления, мы позволим себе сделать следующее замечание. Существуют 
два основных способа добиться эффективности в той или иной 
деятельности, в том числе в управлении. Первый способ  — это 
последовательная наработка опыта (который, как известно, «сын 
ошибок трудных», вспоминая крылатую фразу А. С. Пушкина, 
а  иногда просто критических). Это может быть процесс относительно быстрый, но это всегда эволюция, а не революция. Второй 
способ — исправление ошибок через масштабную катастрофу. Примером может быть любая революция как быстрый способ исправления накопившихся ошибок. 
Современное общество не придумало альтернативу системе профессиональной подготовки в ключевых сферах. Концепция «человек 
из народа  — гениальный управленец» может работать как исключение, и такие исключения хорошо известны. Однако как массовая 
1  Новая «нормальность» войны. Директор ЦАСТ Руслан Пухов на Грушинской конференции [Электронный ресурс]. URL: https://bmpd.livejournal.
com/4815781.html (дата обращения: 11.04.2024).

практика подготовки кадров такая модель не работает. Западный 
вариант «self-made man» также заставляет вспомнить о временах 
далеких и легендарных, но сегодня потребуется Кембридж, Оксфорд 
или Лондонская школа экономики. Разумеется, и такая подготовка 
не гарантирует оптимальной профессиональной подготовки для всех, 
процент брака неизбежен в любой системе. Однако профессиональная подготовка (и переподготовка) позволяет обеспечить высокий 
процент профессионалов, готовых к работе на общество и государство и способных на это. 
Общественная дискуссия по вопросам совершенствования образования заставляет нас вспомнить известную армейскую формулировку 
«лучший танк на поле боя  — это танк с наилучшим экипажем». Для 
общества такой подход давно признан оптимальным, но он, в свою 
очередь, означает существование весьма жестких требований к общественным институтам, занимающимся подготовкой кадров. Если же 
речь идет о подготовке кадров для государственной службы, то мы 
прежде всего вспоминаем Академию государственной службы. Формируя профессиональные учебные заведения по тем или иным специальностям, общество фактически делегирует ответственность этим институтам, университетам, академиям. 
Существует еще одна крайне серьезная проблема. Высшее образование — это долго. За четыре года или тем более за шесть лет общественные и государственные интересы и потребности могут существенно измениться, и возникнет необходимость скорректировать уровень 
и направленность профессиональной подготовки кадров. 
Следующий важный вопрос: о каких науках идет речь? Какие науки должны помочь нам в контексте государственного управления и 
подготовки кадров для государственного управления? Вероятно, все 
согласятся с тем, что речь пойдет об общественных науках. Обозначим 
эти науки расширенно, включив в их число и географию, чей статус 
методологически сложен. 
Сразу же оговоримся: наука государственного управления как таковая, конечно же, существует, может быть даже это искусство. Однако она базируется на достижениях других, более древних наук с их 
уникальным накопленным потенциалом.
Сегодня мы видим много споров о зарубежном опыте. Пора дать 
оценку и использованию зарубежного опыта. «Несистемное заимствование чужих правовых и институциональных решений не позволит 
преодолеть отставание. Системное заимствование приведет к утрате