Цифровая трансформация в государственном управлении

ЦИФРОВАЯ 
ТРАНСФОРМАЦИЯ 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ 
УПРАВЛЕНИИ
Издательский дом 
Высшей школы экономики 
Москва, 2024
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ» 
Под редакцией 
Е.М. Стырина, Н.Е. Дмитриевой
2-е издание, электронное

УДК 351/354:004
ББК 67.401.1
Ц75
Монография подготовлена в рамках Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ
Реценз енты: 
заведующий кафедрой государственной и муниципальной службы НИУ ВШЭ, д.филос.н., 
профессор А. Г. Барабашев; директор Центра технологий электронного правительства Института 
дизайна и урбанистики Университета ИТМО, к.полит.н., доцент А. В. Чугунов
Автор ский коллектив: 
Дмитриева Н. Е. (гл. 2, 6, 10, 12); Санина А. Г. (гл. 1, 8); Стырин Е. М. (гл. 3); Кашанин А. В. (гл. 11); Квачев В. Г. (гл. 7); 
Гаспарян Д. Э. (гл. 9); Степанов И. М. (гл. 14); Минченко О. С. (гл. 12); Макаров И. А. (гл. 5); Титов Э. А. (гл. 6);  
Рыльских Е. В. (гл. 2, 3, 13); Семенова А. М. (гл. 1); Винокурова М. Ю. (гл. 4); Рыбушкина Я. А. (гл. 1); 
Анненкова К. А. (гл. 13); Козлова А. А. (гл. 10); Маллямов А. Р. (гл. 3).
Ц75
Цифровая трансформация в государственном управлении / под ред. 
Е. М. Стырина, Н. Е. Дмитриева ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — 2-е изд., эл. — 1 файл pdf : 209 с. — Москва : Изд. дом Высшей 
школы экономики, 2024. — Систем. требования: Adobe Reader XI либо 
Adobe Digital Editions 4.5 ; экран 10". — Текст : электронный.
ISBN 978-5-7598-2831-0
Монография посвящена цифровой трансформации в государственном управлении как комплексному феномену, затрагивающему деятельность граждан и определяющему ряд изменений в воспринимаемой гражданами реальности. В фокусе работы — одновременное рассмотрение новых цифровых технологий и социальных явлений, таких как цифровые платформы и цифровые кочевники, цифровые решения и 
цифровое доверие граждан, цифровые технологии и общественные ценности граждан. 
Уделено внимание процессу институционализации цифровых технологий, изучены 
различные подходы к цифровому регулированию отраслевой деятельности, а также 
максимально гибкие возможности саморегулирования и проблемы использования 
государством собираемых данных. На примере здравоохранения показаны возможности цифровых данных для улучшения жизни граждан; проведен анализ применяющихся в мире механизмов защиты личных данных, обеспечивающих неприкосновенность частной жизни; исследованы неурегулированные аспекты взаимодействия 
человека и искусственного интеллекта при принятии государственных решений.
Издание предназначено для студентов, аспирантов, исследователей и государственных служащих, вовлеченных в изучение и реализацию изменений в системе 
государственного управления на основе цифровых технологий.
УДК 351/354:004 
ББК 67.401.1
В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими средствами защиты 
авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения убытков или выплаты компенсации.
ISBN 978-5-7598-2831-0
© Авторы, 2023
На обложке — изображение: Freepik.com. «Концепция цифровой трансформации 
искусственного интеллекта». Эта обложка была создана с помощью ресурсов с freepik.com

Оглавление
Предисловие6
Раздел I
КОНЦЕПЦИИ, МОДЕЛИ, ПОДХОДЫ ЦИФРОВОЙ 
ТРАНСФОРМАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ11
Глава 1. Что понимается под цифровой трансформацией?11
Глава 2. Теория общественных ценностей в государственном 
управлении20
Краткий обзор подходов20
Развитие концепции PVM под влиянием цифровой 
трансформации21
Общественные ценности цифровых платформ23
Результаты международного исследования 
общественных ценностей фрилансовых платформ26
Выводы29
Глава 3. Использование концепции совместного творчества 
в государственном управлении30
Теоретические подходы к определению совместного 
производства и совместного творчества30
Использование инструментов сотворчества 
в современном государственном управлении34
Глава 4. Обзор международных стратегий цифровой 
трансформации системы общего образования (на примере 
Нидерландов, Сингапура, США и России)37
Программа цифровизации начального и среднего 
образования, Нидерланды39
План образовательных технологий, Сингапур41
Переосмысление роли технологий в образовании: 
Обновление Национального плана образовательных 
технологий на 2017 г., США44
Стратегия Министерства просвещения РФ 
«Цифровая трансформация образования», Россия46

 
Оглавление
Глава 5. Индикативный подход к оценке цифровой 
трансформации50
Международный кейс: исследования ООН51
Международный кейс: индекс сетевой готовности57
Российские индексы цифровой трансформации60
Продолжающаяся эволюция индексных методов64
Раздел II
ЦИФРОВИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ66
Глава 6. Цифровая готовность и цифровое доверие граждан 
как факторы цифровой трансформации66
Оценка цифровой готовности и цифрового доверия 
в международных рейтингах66
Феномен цифровой готовности в академических 
исследованиях69
Измерение цифрового доверия: исследовательский кейс71
Оценка уровня цифровой готовности: региональный кейс74
Глава 7. Цифровизация рабочих мест: кадровый офшоринг 
и цифровое кочевничество77
Глава 8. Цифровые лидеры, внедряющие преобразования 
(на примере института сити-менеджмента)84
Институциональный бэкграунд: кто такие 
сити-менеджеры?85
Методология исследования87
Результаты исследования89
Глава 9. Государство и искусственный интеллект 
при принятии решений98
Глава 10. Система социального кредита: базовые подходы, 
примеры внедрения и перспективы107
Основные элементы и базовые принципы системы 
социального кредита107
Функционирование системы социального кредита 
на примере Китайской Народной Республики109
Внедрение элементов системы социального кредита 
в других странах112

Оглавление
Отношение россиян к отдельным элементам системы 
социального кредита и перспективам ее внедрения 
в Российской Федерации115
Раздел III
ЦИФРОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ122
Глава 11. Цифровое регулирование и нормативно-правовое 
обеспечение цифровой трансформации122
Глава 12. Анализ трансакционных издержек цифровых 
платформ141
Виды трансакционных издержек цифровых платформ142
Изменения трансакционных издержек пользователей 
фрилансовых платформах145
Выводы149
Глава 13. Подходы к регулированию цифровых платформ150
Трансформация общественных отношений 
в цифровую эпоху150
Международное и национальное законодательство, 
направленное на регулирование цифровых платформ151
Применение инструментов саморегулирования 
цифровых платформ164
Глава 14. Особенности регулирования обработки данных 
о здоровье в условиях цифровизации здравоохранения167
Заключение180
Список литературы183
Об авторах206

Предисловие
Цифровая трансформация в системе государственного управления 
на наших глазах из технологического феномена превращается в реальные проекты, в которых государство предлагает новые формы 
функционирования, инструменты взаимодействия с гражданами 
и бизнесом, чтобы более эффективно реализовать цели национальной 
и отраслевой государственной политики, быстро, надежно и качественно решать проблемы граждан и бизнеса в рамках цифрового 
взаимодействия. Международная лаборатория цифровой трансформации в государственном управлении (МЛ ЦТ в ГУ) изучает явление 
цифровой трансформации как многоаспектную проблему, затрагивающую структуру процессов выработки и принятия государственных 
решений на основе цифровых технологий, самого человека, реализующего функцию лидера-управленца или просто наемного работника в цифровой среде, государственные институты, корректирующие правила, стандарты, нормативно-правовую базу для регулирования социальной активности и экономической деятельности 
в цифровой среде.
Данная монография стала результатом текущих исследований, 
которые проводятся МЛ ЦТ в ГУ на протяжении последних двух лет. 
Представленный многоаспектный анализ цифровой трансформации 
в государственном управлении построен прежде всего на российском 
опыте, но в ряде случаев дополнен релевантной международной 
практикой. В ходе написания монографии авторы использовали 
различные научные методы: проведение полуструктурированных 
интервью с экспертами, государственными служащими о целях, задачах и понимании феномена цифровой трансформации; статистический анализ собранных данных по деятельности граждан на цифровых платформах занятости, по построению индексов цифровой 
трансформации и цифровой готовности; проведение анкетирования 
респондентов для понимания характеристик и особенностей новых 
социальных групп, возникших в ходе цифровой трансформации, 
например цифровых кочевников или сити-менеджеров; сравнительный межстрановой анализ аналогичных проектов или инструментов 
цифровой трансформации; анализ отечественной и зарубежной нор

Предисловие
мативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие в цифровой 
среде и новые цифровые объекты.
В разделе I «Концепции, модели, подходы цифровой трансформации 
в государственном управлении» исследуются новые, поддержанные 
цифровыми технологиями управленческие процессы и инструменты 
воздействия на общество. В главе 1 цифровая трансформация рассматривается как новое явление в системе государственного управления, преобразующее на основе цифровых технологий взаимоотношения между государственными структурами, а также между государством и обществом, причем рассмотрение происходит как 
в российском, так и зарубежном контексте. В результате предлагается практическое и теоретическое понимание термина «цифровая 
трансформация». В главе 2 исследована важнейшая характеристика 
целевого состояния процесса государственного управления под воздействием цифровой трансформации — ​датацентричное государственное управление, или государственное управление, основанное 
на данных. Показано, как формируется система датацентричного 
госуправления в России, базирующаяся на моделях данных для описания объектов предметной области, анализа и дальнейшего прогнозирования их развития на основе интеграции верифицируемых государственных и коммерческих данных с помощью цифровых платформ и  экосистем. В  главе 3 исследуется феномен управления 
общественными ценностями граждан, использующих цифровые 
платформы. Показано, что процесс управления общественными ценностями выстраивается не только органами власти, но и владельцами цифровых платформ. Изменение общественных ценностей граждан подвержено влиянию цифровой среды, которой являются цифровые платформы и  экосистемы. В  главе 4 рассмотрен процесс 
сотворчества граждан и государства в выработке государственной 
политики и принятии решений в цифровой среде. Показано, что 
в процессе сотворчества улучшается механизм обратной связи от потребностей граждан к целевым показателям государственной политики, которые можно корректировать. Сотворчество возникает как 
новый феномен благодаря цифровизации взаимодействия государства и общества. В главе 5 рассмотрен индексный подход к оценке 
уровня цифровой трансформации государств на национальном уровне. Поскольку большинство индексов возникло до появления в академической литературе термина «цифровая трансформация», авторы 

Предисловие
анализируют их пригодность именно для оценки цифровой трансформации, выделяя наиболее релевантные индексные компоненты.
В разделе II «Цифровизация общественных отношений» с помощью 
социологических методов изучаются деятельность, участие человека 
в цифровой среде, а также его отношение к процессам цифровизации 
взаимодействия с другими людьми и государством. В главе 6 исследуется понятие цифровой готовности граждан. Авторы объясняют 
соотношение понятий цифровой готовности и цифровых навыков 
граждан, а также используют понятие цифрового доверия, чтобы 
конкретизировать и сузить понимание цифровой готовности. На примере федерального и регионального кейсов иллюстрируются особенности измерения цифровой готовности граждан России. В главе 7 
исследуется новая социальная страта — ​цифровые кочевники, использующие цифровые технологии для организации гибких и удобных форм удаленной работы без привязки не только к рабочему 
месту, но и в целом к организации как работодателю. Описан процесс 
появления и оформления класса наемных работников — ​цифровых 
кочевников, даны рекомендации по их адаптации к системе трудовых 
отношений. В главе 8 уже с позиции государственных управленцев, 
а именно российских сити-менеджеров, проанализированы мотивационные составляющие, а также ключевые навыки, позволяющие 
эффективно развивать города на основе преимуществ цифровых технологий. Отдельно выделяются барьеры, которые препятствуют сити-менеджерам в комплексном понимании и реализации проектов 
цифровой трансформации. В главе 9 описан процесс встраивания 
технологий искусственного интеллекта в систему государственного 
управления. Проанализированы преимущества этой технологии для 
оказания государственных услуг и принятия решений. Показаны 
условия и развилки, которые необходимо разрешить государственным управленцам в будущем, чтобы морально-этический компонент 
во взаимодействии государства и общества не был нарушен. В главе 10 
рассмотрен формирующийся инструмент социального кредита, который направлен на корректировку поведения граждан в цифровой 
среде путем предложения системы поощрений и наказаний. Столь 
неоднозначный с морально-этической точки зрения инструмент внедрен в Китае. Показано, что элементы социального скоринга реализуются во многих странах, в том числе в России. Авторы исследовали отношение россиян к элементам социального скоринга в услови

Предисловие
ях текущего уровня развития цифровых технологий и  с  учетом 
особенностей отношений с государством.
В разделе III «Цифровое регулирование» в главе 11 рассмотрены 
различные нормативно-правовые подходы к регулированию процессов цифровой трансформации. Показано, как с помощью правовых 
инструментов снизить риски и ущерб для участников цифрового 
взаимодействия, а также для граждан, на которых направлены результаты проектов цифровой трансформации. Применительно к регулированию цифровых платформ и технологий искусственного 
интеллекта описаны концепции персонализированного правового 
регулирования и машиночитаемого права. В качестве трендов дальнейшего развития правовой базы регулирования цифровых технологий выделены: появление новых объектов для регулирования; 
переход от «мягкого права» к нормативно-правовым актам обязательного характера; фокус на хранении и передаче персональных 
данных пользователей; переход от точечного регулирования к системному; глобализация правового регулирования цифровых технологий. В главе 12 рассмотрена цифровая трансформация системы 
образования в России и за рубежом под воздействием функционала 
цифровых платформ. Цифровые технологии должны быть направлены на рост цифровой грамотности преподавателей и учеников, 
внедрение культуры образовательных инноваций и повышение интереса обучающихся к образовательному процессу, анализ индивидуальных потребностей обучающегося через применение технологий 
больших данных, внедрение в образовательный процесс технологий 
геймификации и виртуальной реальности. В главе 13 дан анализ того, 
как в различных странах нормативно-правовая база реагирует на образование новых цифровых объектов, коими являются цифровые 
платформы, маркетплейсы. Показано, что цель нормативно-правового регулирования цифровых платформ и маркетплейсов — ​создание условий для справедливой конкуренции, недискриминационного доступа, защиты данных, понятных правил осуществления 
сделок и разрешения конфликтов. Если в англо-саксонских странах 
преобладает подход по саморегулированию цифровых платформ, 
то в Китае государство жестко регулирует их работу. Россия занимает промежуточное положение: государство готово установить правила поддержки пользователей и ввести инструменты господдержки 
развития цифровых платформ. В главе 14 уделено внимание особен

Предисловие
ностям обработки данных о здоровье граждан ввиду активизации 
внедрения цифровизации здравоохранения.
Монография будет полезна студентам и преподавателям вузов, 
интересующимся процессами и условиями успешной реализации 
цифровой трансформации в государственном управлении, экспертам 
и государственным служащим, чья профессиональная деятельность 
связана с управлением и выработкой рекомендаций для реализации 
государственных проектов цифровой трансформации, а также широкому кругу читателей.