Актуальные проблемы правотворчества и правоприменения

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Д. А. Прасковьин, А. В. Кулаков, В. Л. Афанасьевский 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА  
И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Самара 2025 

УДК 340 
ББК 67; 67.022.14 
П70 
 
 
Рассмотрено и одобрено на заседании методического совета  
Самарского юридического института ФСИН России. Протокол № 10  
от 16 июня 2025 г. 
 
 
Рецензенты: 
Анашкин О. А. – адвокат Палаты адвокатов Самарской области,  
кандидат юридических наук; 
Дашин А. В. – профессор кафедры теории и истории государства  
и права Самарского юридического института ФСИН России, доктор  
юридических наук.  
 
 
 
Прасковьин Д. А., Кулаков А. В., Афанасьевский В. Л.  
П70 Актуальные проблемы правотворчества и правоприменения: учебное 
пособие / Д. А. Прасковьин, А. В. Кулаков, В. Л. Афанасьевский. – Самара: 
Самарский юридический институт ФСИН России, 2025. – 98 с. 
ISBN 978-5-91612-492-7 
 
 
В учебном пособии на основе действующего законодательства и с учетом 
достижений теории права рассматриваются актуальные как для теоретиков,  
так и практиков вопросы правотворчества и правоприменения. 
Учебное пособие предназначено для обучающихся в юридических вузах 
(факультетах). Может представлять интерес для аспирантов, преподавателей, 
научных работников, юристов-практиков и всех, кто интересуется юриспруденцией. 
 
 
 
УДК 340 
ББК 67; 67.022.14 
 
 
ISBN 978-5-91612-492-7  
© Прасковьин Д. А., Кулаков А. В.,  
Афанасьевский В. Л., 2025 
© Самарский юридический институт  
ФСИН России, 2025 

ПРЕДИСЛОВИЕ 
 
Актуальность изучения проблем правотворчества и правоприменения 
обусловлена их ключевой ролью в обеспечении эффективной реализации 
правовых норм, защите прав и свобод граждан, а также в поддержании стабильности правопорядка. Изучение этих проблем помогает выявлять  
и устранять недочеты в работе государственных органов, совершенствовать 
законодательство и повышать доверие к правовой системе в целом. 
Активизация правотворчества, наблюдавшаяся в последние годы, 
наряду с ее положительными моментами породила и негативные последствия, в частности, юридические коллизии. В концепции национальной 
безопасности Российской Федерации подобные проявления характеризуются как опасные факторы, размывающие единое правовое пространство 
страны. В этих условиях перед юридической наукой стоит задача построения эффективного инструментария, который можно использовать в процессе правового прогнозирования.  
Учебные дисциплины «Актуальные проблемы правотворчества  
и правоприменения» и «Актуальные проблемы применения права» относятся к разряду профессиональных, базовых, основополагающих курсов, предусмотренных государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция и специальности 40.05.02 Правоохранительная деятельность. 
Действующее российское законодательство требует от специалиста  
в сфере юриспруденции глубокого знания общетеоретических основ права, владения специальными приемами работы с нормативным материалом, 
умения анализировать многочисленные и разнообразные источники права. 
Для изучения и понимания материала дисциплины обучающийся 
должен знать теорию государства и права, конституционное право РФ, 
гражданское право, уголовное право, административное право. 
Настоящее издание предлагает читателю сочетание теоретических  
и практических характеристик процессов правотворчества и правоприменения с учетом дополнений и изменений в российском законодательстве.  
Учебное пособие подготовлено коллективом авторов: 
В. Л. Афанасьевский, кандидат философских наук, доцент – гл. 2–8. 
А. В. Кулаков, кандидат юридических наук, доцент – гл. 1. 
Д. А. Прасковьин кандидат юридических наук, доцент – предисловие, гл. 1. 
 

Глава 1. ПОНЯТИЕ, СУБЪЕКТЫ И ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА 
 
Правотворчество как юридическая категория не имеет законодательного определения.  
В науке правотворчество понимается в узком и широком смысле.  
В узком смысле под правотворчеством принято понимать деятельность 
компетентных органов власти (государственных, муниципальных и др.), 
организаций, граждан по разработке и принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Широкое понимание правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества, государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству 
отождествляют его с правообразованием – естественно-историческим 
процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный 
процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества, правотворчество и правообразование соотносятся 
как часть и целое. Правообразование – более широкое понятие, включающее формирование взглядов и идей о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса и выступает правотворчество. 
Отечественная теория правотворчества ориентируется, как правило, 
на понимание правотворчества как формальных процедур подготовки  
и издания нормативных правовых актов. Правотворчество как особая 
форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также 
изменении и отмене правовых норм. Это урегулированная правом деятельность, имеющая своих субъектов, принципы и стадии. 
Вместе с тем такая деятельность является лишь завершающим этапом процесса формирования права, правообразования, «вызревания» конкретных правовых норм в юридической практике. Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования.  
В доктрине господствует представление, что социальный процесс формирования позитивного права – это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, 
влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых 
норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией – 
юридически оформленным процессом правотворчества государства как 
организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию 
либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм 
позитивного права. 

Правотворчество является проявлением активной государственной 
деятельности, средством его управления обществом. Вместе с тем  
в настоящее время правотворчество осуществляют не только компетентные органы государственной власти, но также органы местного самоуправления, организации (локальное нормотворчество). 
Рассмотрение правотворчества как деятельности по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов заставляет задуматься о содержании самого понятия «нормативный правовой акт».  
В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное 
определение этого понятия. В связи с этим на практике при отнесении  
того или иного правового акта к нормативным правовым актам руководствуются устоявшимися доктринальными определениями указанного понятия. В Постановлении Государственной думы Федерального собрания РФ 
от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный суд 
Российской Федерации» содержатся определения нормативного правового 
акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт – это письменный 
официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме 
правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный  
на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, 
под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное  
на многократное применение». 
Существенные признаки, определяющие нормативный правовой акт, 
выработаны судебной практикой. Так, в соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике 
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов  
и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» существенными признаками, характеризующими 
нормативный правовой акт, являются: 
– издание его в установленном порядке управомоченным органом 
государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; 
– наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных 
для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо 
на изменение или прекращение существующих правоотношений. 
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым 
во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. 
Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным  
для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается 

в целях установления правового режима конкретного объекта публичного 
права (например, правовой акт об установлении границы территории,  
на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования 
территории, решение о резервировании земель для государственных  
и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, 
городских округов, схем территориального планирования муниципальных 
районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов  
Российской Федерации, Российской Федерации). 
В отдельных случаях о нормативном характере акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом  
акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве 
от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по 
правилам гл. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса 
Российской Федерации (АПК РФ). 
С доктринальным пониманием нормативного правового акта согласуется и правовая позиция Конституционного суда РФ, выраженная в его 
Постановлении от 17 ноября 1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года № 1090-I ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений  
и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации».  
Так, суд признал нормативный правовой характер за актами, которые: 
– являются официальными государственными предписаниями, обязательными для исполнения; 
– являются актами общего действия, адресованными персонально  
не определенному кругу лиц; 
– рассчитаны на многократное применение; 
– содержат общие правила (см. также Постановление Конституционного суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном суде Российской Федерации» и абз. 3 подп. 1 п. 1  
ст. 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой  
открытого акционерного общества «Газпром нефть», где суд подтвердил 
приведенную правовую позицию). 
Таким образом, нормативный правовой акт – это документ, который 
издается в установленном порядке управомоченным органом государ

ственной власти, органом местного самоуправления или должностным 
лицом, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для 
неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, 
направленные на урегулирование общественных отношений либо  
на изменение или прекращение существующих правоотношений. 
В отличие от нормативных правовых актов ненормативные (правоприменительные) акты имеют индивидуально-разовый, индивидуальноопределенный характер и принимаются в основном по организационнораспорядительным вопросам. 
На процесс и результат правотворчества оказывают влияние многочисленные факторы как объективного, так и субъективного характера, 
экономические, социальные, политические, идеологические и др. Возникновение потребности в регулировании общественных отношений происходит объективно под воздействием ряда факторов, получивших в доктрине название «правообразующие факторы» (факторы, обусловливающие 
правотворческий процесс). 
К факторам, обусловливающим правотворческий процесс, относятся: 
– экономические (материальные условия жизни общества); 
– политические (политическая обстановка в стране, уровень активности политических партий, состояние гражданского общества и проч.); 
– социальные (степень заботы государства о гражданах, социально 
незащищенных слоях населения); 
– национальные (этнический состав населения, взаимоотношения 
наций и народов, населяющих государство); 
– культурные (процессы, явления, способствующие формированию  
и восприятию ценностей и норм поведения общества, традиции, обычаи); 
– исторические (историческое развитие государства); 
– идеологические (уровень правосознания, правовое воспитание, 
господствующая религия); 
– внешнеполитические (международное положение государства, 
взаимоотношения с другими государствами). 
Факторы, обусловливающие правотворческий процесс, делятся  
также на постоянные и временные; позитивные и негативные и др. 
Юридической наукой выработаны принципы правотворчества,  
состав которых несколько отличается в работах различных авторов,  
но в целом может быть сведен к следующему: 
– демократизм (участие народа и его представителей в правотворческой деятельности, учет в процессе правотворческой деятельности интересов всех групп населения); 
– законность (осуществление правотворческой деятельности в рамках соответствующей юридической процедуры субъектом, наделенным 
соответствующими полномочиями); 

– профессионализм (участие в правотворческой деятельности представителей различных отраслей знания: специалистов, владеющих знаниями и опытом в той сфере, которая является предметом правового регулирования проектируемых норм права (медицина, транспорт, образование, 
добыча полезных ископаемых и пр.), а также специалистов в сфере юриспруденции (юристов правовых департаментов органов государственной 
власти, ученых-юристов и проч.); 
– системность (проектируемое новое правовое регулирование должно вписываться в смысловую и юридическую иерархию действующих 
нормативных правовых актов и не должно допускать дублирования, коллизий и временного рассогласования с другими актами); 
– гласность (открытость правотворческого процесса для общественности); 
– планирование (четкое распределение правотворческой деятельности по этапам, предмету и срокам); 
– научность (обоснованность актов, учет доктрин, социологических 
данных, прогноза последствий действия проектируемых норм права); 
– оперативность (своевременность издания нормативных правовых 
актов); 
– исполнимость (возможность эффективной реализации нового правового регулирования). 
Некоторые авторы обосновывают выделение принципов регионального правотворчества: системности; взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции; дифференциации правотворческих полномочий  
и иерархичности нормативных правовых актов компетентных правотворческих органов субъекта федерации; учета социальной, исторической  
и иной специфики субъекта федерации; взаимосвязи теории с практикой. 
Субъектами правотворчества являются: 
– народ Российской Федерации, осуществляющий правотворчество 
на референдуме в силу ст. 3 Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Россий- 
ской Федерации»;  
– федеральные органы государственной власти Российской Федерации (Государственная дума Федерального собрания РФ, Совет Федерации 
Федерального собрания РФ, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти); 
– органы государственной власти субъектов РФ (законодательные 
(представительные) органы государственной власти субъектов РФ, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ); 
– органы местного самоуправления; 
– общественные объединения; 
– юридические лица. 

В России судебные органы не являются субъектами правотворчества, хотя высшие судебные инстанции (Конституционный суд РФ,  
Верховный суд РФ) обладают правом законодательной инициативы  
(по вопросам их ведения), а судебная практика в целом оказывает заметное влияние на правотворчество. 
Большой удельный вес в правотворчестве в целом имеет правотворчество органов государственной власти. Система нормативных правовых 
актов в стране в основном складывается из нормативных правовых актов, 
принятых органами государственной власти. Правотворческие функции 
осуществляют органы законодательной власти, принимающие законы,  
органы исполнительной власти, принимающие подзаконные нормативные 
правовые акты (ведомственное правотворчество), а также участвующие  
в разработке законопроектов.  
Законы регулируют наиболее важные общественные отношения, их 
содержание не может быть излишне детализированным. 
Конкретизация законодательных норм осуществляется в подзаконных нормативных правовых актах высших органов государственной власти (Президента РФ, Правительства РФ). Особым видом подзаконных 
нормативных правовых актов являются ведомственные, имеющие второстепенный характер, поскольку они принимаются на основе и во исполнение так называемых первичных подзаконных нормативных правовых  
актов высших органов государственной власти. Акты ведомственного 
правотворчества, как правило, конкретизируют нормативные правовые 
акты более высокой юридической силы (законы и подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ), направлены  
на организацию их исполнения. 
Правила подготовки ведомственных нормативных правовых актов – 
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил 
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». 
Ведомственное правотворчество осуществляется в силу указания закона, по поручению Президента РФ или Правительства РФ, а также в соответствии с компетенцией того или иного федерального органа исполнительной 
власти, которая определена подзаконными правовыми актами (например, 
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов 
исполнительной власти и их государственной регистрации, а также Положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти). 
Самой распространенной классификацией видов правотворчества 
является классификация по его субъектам: 
– правотворчество народа (на референдуме); 
– правотворчество федеральных органов государственной власти; 

– правотворчество региональных органов государственной власти; 
– правотворчество органов местного самоуправления; 
– правотворчество общественных объединений; 
– правотворчество юридических лиц (локальное правотворчество). 
По способу придания правовому акту юридической силы правотворчество разграничивается: 
– на компетентное (правотворчество уполномоченных органов государственной власти); 
– делегированное (создание норм права по поручению субъекта 
правотворчества); 
– санкционированное (санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых юридическими лицами,  
общественными объединениями). 
По виду создаваемых норм права разграничивается: 
– законотворчество; 
– подзаконное правотворчество; 
– муниципальное правотворчество; 
– локальное правотворчество; 
– договорное правотворчество. 
Итак, правотворчество как деятельность компетентных субъектов 
(органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, юридических лиц, населения)  
по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов является завершающей стадией процесса правообразования.