Управление закупочной деятельностью в РФ

УПРАВЛЕНИЕ ЗАКУПОЧНОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под редакцией 
доктора экономических наук, профессора О.Ю. Кирилловой
Москва
ИНФРА-М
2025
УЧЕБНИК

УДК 658.71(075.8)
ББК 65.41я73
 
У67
О т в е т с т в е н н ы й  р е д а к т о р:
Кириллова О.Ю., доктор экономических наук, профессор, профессор базовой 
кафедры Федеральной антимонопольной службы России Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова
Р е ц е н з е н т ы:
Беляева О.А., доктор юридических наук, профессор Российской академии наук, 
главный научный сотрудник Центра частного права Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, почетный работник сферы образования Российской Федерации;
Гольдман В.В., кандидат химических наук, генеральный директор ООО «ЭТП»;
Зинчук Г.М., доктор экономических наук, профессор, директор Высшей школы 
права Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;
Кикавец В.В., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права и процесса Международного юридического института
ISBN 978-5-16-020662-2 (print)
ISBN 978-5-16-113325-5 (online)
© Коллектив авторов, 2025
У67 
 
Управление закупочной деятельностью в Российской Федерации : 
учебник / О.Ю. Кириллова, В.Г. Королёв, Д.В. Бердников [и др.] ; под 
ред. д-ра экон. наук, проф. О.Ю. Кирилловой. —  Москва : ИНФРА-М, 
2025. — 590 с. —  (Высшее образование). —  DOI 10.12737/2187523.
ISBN 978-5-16-020662-2 (print)
ISBN 978-5-16-113325-5 (online)
Учебник предназначен для изучения процессов государственных, муниципальных и корпоративных закупок и управления ими. Предметная область сферы закупочной деятельности государства и бизнеса рассматривается как система обеспечения товарами, работами и услугами. В конце глав 
приведены контрольные вопросы, тесты, задачи, примеры из практики 
Федеральной антимонопольной службы, практические рекомендации, литература для дополнительного изучения.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Менеджмент», «Экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Экономическая безопасность», руководителей 
органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных 
организаций, специалистов- практиков в сфере закупочной деятельности. 
УДК 658.71(075.8)
ББК 65.41я73

Авторский коллектив
Кириллова Оксана Юрьевна —  доктор экономических наук, профессор, 
профессор базовой кафедры Федеральной антимонопольной службы России 
Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.
Королёв Виталий Геннадьевич —  кандидат экономических наук, доцент, 
заведующий базовой кафедрой Федеральной антимонопольной службы 
России Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, 
заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы.
Бердников Дмитрий Валерьевич —  старший преподаватель базовой кафедры Федеральной антимонопольной службы России Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.
Васин Сергей Григорьевич —  кандидат экономических наук, доцент, доцент базовой кафедры Федеральной антимонопольной службы России Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.
Геллер Александр Яковлевич —  кандидат экономических наук, исполнительный директор ООО «ЭТП».
Давыдова Наталия Александровна —  кандидат экономических наук, доцент, 
доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Кириллов Роман Аркадьевич —  кандидат экономических наук, начальник Управления юридического сопровождения инвестиционной деятельности и государственно-частного партнерства Городского агентства 
управления инвестициями.
Копылов Сергей Викторович — начальник отдела рассмотрения жалоб 
Управления контроля размещения государственного заказа Федеральной 
антимонопольной службы.
Матаев Шимке Адикович —  заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области.
Матвеева Анастасия Сергеевна —  старший преподаватель базовой кафедры Федеральной антимонопольной службы России Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.
Можаева Татьяна Сергеевна —  ассистент базовой кафедры Федеральной 
антимонопольной службы России Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.
Ташимов Сергей Петрович —  начальник контрактной службы Федеральной 
службы исполнения наказаний Российской Федерации.
Трубачеев Евгений Валерьевич —  кандидат экономических наук, исполняющий обязанности заведующего кафедрой экономики и управления Российского государственного университета социальных технологий.
Шелоумов Михаил Александрович —  кандидат юридических наук, 
доцент базовой кафедры Федеральной антимонопольной службы России 
Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, региональный директор ООО «ЭТП».

Принятые сокращения
Нормативные правовые акты
Конституция РФ —  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.)
БК РФ —  Бюджетный кодекс Российской Федерации 
от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ГК РФ —  Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ
КоАП РФ —  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ —  Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 
№ 117-ФЗ
ТК РФ —  Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 
№ 197-ФЗ
УК РФ —  Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
Закон № 44-ФЗ —  Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ 
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг 
для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Закон № 223-ФЗ —  Федеральный закон от 18.07.2011 
№ 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами 
юридических лиц»
Прочие сокращения
АРМ —  автоматизированное рабочее место
АС —  арбитражный суд
БУ —  бюджетное учреждение
ВОИВ —  высший орган исполнительной власти
ГД ФС РФ —  Государственная Дума Федерального Собрания РФ
ГОЗ — гособоронзаказ
ГРБС —  главный распорядитель бюджетных средств
ГУП —  государственное унитарное предприятие
ЕАЭС —  Евразийский экономический союз
ЕГРИП —  Единый государственный реестр индивидуальных 
предпринимателей
ЕГРЮЛ —  Единый государственный реестр юридических лиц
ЕИС —  единая информационная система
ЕРУЗ —  единый реестр участников закупок

ЕП —  единственный поставщик
ЕС —  Европейский союз
ИКЗ —  идентификационный код закупки
КТРУ —  каталог товаров, работ и услуг
КЭП —  квалифицированная электронная подпись
МСП —  малое и среднее предпринимательство
МТР —  материально-технические ресурсы
МУП —  муниципальное унитарное предприятие
НМЦК —  начальная максимальная цена контракта
НПА —  нормативные правовые акты
НРГЗ —  нацио нальный режим государственных закупок
ОГВ —  органы государственной власти
ОКВЭД 2 —  ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Общероссийский 
классификатор видов экономической деятельности (утв. приказом 
Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст)
ОКПД 2 —  ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (утв. 
приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст)
ОЭСР —  Организация экономического сотрудничества и развития
ППИ —  поставщик, подрядчик, исполнитель
РНП —  реестр недобросовестных поставщиков
РОИВ —  регио нальный орган исполнительной власти
СГОЗ —  совокупный годовой объем закупок
СМ(С)П —  субъекты малого (и среднего) предпринимательства
СМР —  строительно-монтажные работы
СОНКО (СОНО) —  социально ориентированные некоммерческие организации
СПО —  специализированная организация
СРО —  саморегулируемая организация
ТЗ —  техническое задание
ТРУ —  товары, работы и услуги
ФАС России —  Федеральная антимонопольная служба
ФГУП —  федеральное государственное унитарное предприятие
ФЛ —  физическое лицо
ФОИВ —  федеральный орган исполнительной власти
ЦКЕП —  цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
УП —  унитарные предприятия
УФАС —  Управление Федеральной антимонопольной службы
ЭП —  электронная подпись
ЭТП —  электронная торговая площадка
ЮЛ —  юридическое лицо

Предисловие
В настоящее время продолжается активное формирование 
российского института закупочной деятельности (выступающего 
одним из неотъемлемых элемен тов каркаса социально-экономического развития), которое началось с момента перехода России к рыночной экономике, т.е. уже более 30 лет назад. Масштабы участия 
данного института в развитии нашей страны и ее экономики трудно 
переоценить: механизмы государственных закупок являются проводниками политических и стратегических решений на уровне 
реализации нацио нальных проектов, развития общественной, производственной, транспортной и прочих видов инфраструктуры.
Вместе с тем кадровая обеспеченность этой важной сферы остается неудовлетворительной: в лучшем случае она укомплектована 
специалистами, прошедшими обучение по программам профессиональной переподготовки. Фундаментальное образование пока 
не получило широкого распространения в данной сфере. При этом 
закупочная деятельность была и остается в статусе общей функции 
любой организации независимо от профиля и организационно-правовой формы последней. Специалист по закупкам —  важное связующее звено всех производственных и административных процессов, так как от результативности и корректности его действий 
зависят бесперебойность и рентабельность основного процесса.
В данном учебнике мы постарались не только системно отразить базовые организационно-правовые основы, но и обозначить 
проблематику развития сферы закупок. В большинстве параграфов 
предлагаются подходы к реализации закупочных процессов и процедур с управленческой точки зрения, раскрываются «белые пятна» 
в данной предметной области.
Авторы высказывают собственное мнение по поводу содержания 
и сущности процесса закупки (параграф 2.4), раскрывая сложность его состава как объекта управления. В помощь руководителю 
в учебнике предложена также авторская классификация закупок, 
выстроенная именно с точки зрения выбора типа процесса управления, наиболее точно отвечающего особенностям конкретной закупки, и позволяющая расставить акценты в ходе управления ее 
реализацией.
Отдельные главы содержат разделы «Практика ФАС России», 
«Правоприменительная практика», «Практические рекомендации», «Практические задания» (задачи). С одной стороны, это 

дает представление о проблемах, которые возникают на практике 
при взаимодействии участников закупок, выходящих за рамки существующих норм и требующих разрешения в судебном порядке, 
с другой —  помогает усвоить теоретический материал.
Один из параграфов учебника (7.2) мы представили в новаторском стиле —  в логико-структурных схемах. Как известно, логическая схема —  более высокий по сравнению с вербальным уровень 
информации, что дает возможность читателю, изучив материал, 
попрактиковаться в структурировании любой другой информации.
Отличительной чертой данного учебника является комплексный 
подход к изучению закупочной деятельности —  мы говорим 
не только о государственных и муниципальных закупках, осуществляемых в рамках Закона № 44-ФЗ1, но и о корпоративных, реализуемых в соответствии с Законом № 223-ФЗ2. Это дает возможность обучающемуся понять разницу в применении двух основных 
законов в сфере закупочной деятельности и лучше усвоить материал.
Изучение материалов учебника позволит сформировать следующие компетенции (знания, умения и навыки), расширяющие 
профессио нальный кругозор и составляющие основу будущей 
квалификации специалиста/эксперта в сфере закупочной деятельности, который будет:
знать
 
• нормативно-правовые основы закупочной деятельности (Законы № 44-ФЗ, № 223-ФЗ и другие нормативные правовые 
акты);
 
• элемен ты институцио нальной среды, состав, структуру и функции 
системы управления закупочной деятельностью в Российской 
Федерации;
 
• принципы работы регуляторных органов и органов внутреннего 
контроля в сфере закупок, объем и масштаб их полномочий;
 
• формы и способы закупок для государственных, муниципальных 
и корпоративных нужд;
1 
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон 
от 05.04.2013 № 44-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://
www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140175/ (дата обращения: 
10.01.2024).
2 
О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: 
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 
URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116964/ (дата 
обращения: 10.01.2024).

 
• антимонопольные требования к торгам (аукционам, конкурсам, 
запросам котировок, запросам предложений);
 
• способы, правила, порядок и технологии обеспечения закупок 
для государственных, муниципальных и корпоративных нужд;
 
• особенности госзакупок у разных видов юридических лиц;
 
• порядок работы электронных торговых площадок;
 
• меры ответственности за нарушения законодательства в сфере 
закупок;
уметь
 
• планировать закупочную деятельность заказчика; организовывать участие в тендерах со стороны поставщика (подрядчика, 
исполнителя);
 
• выявлять и предотвращать способы недобросовестной конкуренции на торгах, регуляторные риски;
 
• проводить экспертизу технического задания закупки, экспертизу 
исполнения и результатов исполнения контракта (догово  ра);
 
• организовывать и контролировать процесс реализации закупки;
 
• противодействовать коррупционным проявлениям в сфере закупочной деятельности;
владеть
 
• приемами мониторинга системы государственных и муниципальных закупок, предотвращения коррупционных рисков;
 
• подходами к нормированию закупок, анализу содержания закупочной документации, заключению, изменению и расторжению 
государственных контрактов;
 
• методами определения начальной максимальной цены контракта (НМЦК).
Учебник предназначен прежде всего для обучающихся по образовательным программам высшего образования. Вместе с тем привлечение к его созданию практиков дает основания считать, что он окажется полезным и действующим специалистам, стремящимся ликвидировать пробелы в знаниях в области закупочной деятельности.
Надеемся, что наш труд поможет всем читателям освоить организационно-правовые основы в сфере закупок, развить компетенции в данной сфере, продвинуться по карьерной лестнице. 
Если же у вас останутся вопросы —  мы с радостью ответим на них.
Коллектив авторов —  преподавателей и партнеров
базовой кафедры ФАС России
РЭУ им. Г.В. Плеханова

Раздел I. 
РОССИЙСКАЯ СИСТЕМА ЗАКУПОЧНОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава 1. 
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ 
СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
1.1. Система закупочной деятельности в Российской Федерации: 
элемен ты, роль в экономике, институцио нальные основы
1.2. Краткий исторический обзор формирования системы государственных закупок в России
1.3. Международная практика управления в сфере закупочной деятельности
1.4. Цели и принципы контрактной системы в сфере закупок
1.5. Государственные нужды и государственный заказ
1.6. Участники закупок: виды заказчиков и исполнители, поставщики 
и подрядчики. Реестр догово ров
1.7. Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
1.1. СИСТЕМА ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЭЛЕМЕНТЫ, РОЛЬ В ЭКОНОМИКЕ, 
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ
Закупочная деятельность как понятие в российской экономической практике возникло в результате трансформации ряда общих 
функций организаций при переходе к рыночной экономике после 
распада СССР и является прямым преемником реализуемой в советский период функции материально-технического снабжения, 
которое базировалось на планово-централизованном распределении товарно-материальных ценностей. Таким образом, потребность в регламентации и создании законодательных основ закупочной деятельности актуализировалась в России в начале 90-х гг. 
XX в. с переходом к рыночной экономике. Конкурсные основы 

функционирования российской системы закупок формировались 
по образцам лучшей практики Германии и Европейского союза, которые на протяжении многих лет демонстрировали эффективность 
политики государственного заказа.
В международной терминологии совокупность практических методов, приемов и инструмен тов, применяемых в процессе организации 
закупочной деятельности, объединяет понятие «прокьюремент».
Закупки или закупочная деятельность (данные термины 
употреб ляются как синонимы) —  это целенаправленная деятельность по приобретению товаров, работ и услуг, осуществляемая:
 
• регулярно;
 
• в больших объемах;
 
• на большие суммы;
 
• в инвестиционных целях или в целях удовлетворения текущих 
потребностей;
 
• для собственных нужд или нужд подведомственных (дочерних) 
организаций / для нужд реализации совместных проектов1.
Понятие системы как взаимосвязи элемен тов в определенных 
границах крайне важно с точки зрения теории управления. В связи 
с этим мы считаем необходимым вначале определиться с понятием 
системы закупочной деятельности, так как именно она выступает 
объектом управления при осуществлении закупки.
Система государственных закупок предполагает наличие специально созданных институтов административного, управленческого, 
финансового, правового контроля на различных уровнях управления —  от муниципального до федерального —  и на различных 
стадиях —  от планирования до реализации контракта.
Центральным звеном системы закупочной деятельности выступает контрактная система. В Российской Федерации она представляет собой особый институт в экономической жизни государства, 
в рамках которого реализуется механизм взаимодействия власти 
с коммерческими структурами по вопросам закупок товаров, 
работ и услуг (ТРУ) на бюджетные средства. С внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ в 2006 г. термин «государственный заказ» утратил законодательное определение и в настоящее время используется только 
в сфере государственных закупок, осуществляемых для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. В Феде1