Местные сообщества

МЕСТНЫЕ 
СООБЩЕСТВА
 
 
 
Москва
ИНФРА-М
2026
МОНОГРАФИЯ

УДК  342.553(075.4)
ББК  67.400.7
	
М53
 
М53
	 	
Местные сообщества : монография / С.Ю.  Наумов, С.Ю.  Зюзин, 
Е.С. Ведяева [и др.]. — Москва : ИНФРА-М, 2026. — 220 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/2188099.
ISBN 978-5-16-020674-5 (print)
ISBN 978-5-16-113343-9 (online)
В монографии проанализированы теоретические основы организации 
деятельности местных сообществ, выделены актуальные проблемы становления таких форм, как территориальное общественное самоуправление, 
институт старост сельских населенных пунктов, общественные советы 
и другие, а также предложены пути их решения.
Для студентов, обучающихся по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», преподавателей, а также членов представительных органов муниципальных образований, муниципальных 
служащих, председателей и работников органов территориального общественного самоуправления и старост сельских населенных пунктов.
УДК  342.553(075.4)
ББК  67.400.7
Р е ц е н з е н т ы:
Мамлина Е.А., кандидат социологических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
Мокеев М.М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры 
государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала Российской 
академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
Масляков В.В., доктор медицинских наук, профессор, профессор 
кафедры мобилизационной подготовки здравоохранения и медицины 
катастроф Саратовского государственного медицинского университета имени В.И. Разумовского
ISBN 978-5-16-020674-5 (print)
ISBN 978-5-16-113343-9 (online)
©  Коллектив авторов, 2025

Авторский коллектив
НАУМОВ Сергей Юрьевич
Доктор исторических наук, профессор, ректор Саратовского государственного технического университета имени Ю.А. Гагарина.
Сфера интересов: история, история государственного и  муниципального управления, государственная и муниципальная служба, управление профессиональным развитием, местные сообщества.
Автор более 200 научных работ, учебников, 
учебных и  учебно-методических пособий, а  также 
комментариев к федеральным законам в сфере государственного и муниципального управления.
ЗЮЗИН Сергей Юрьевич
Кандидат экономических наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени 
П.А.  Столыпина — филиала Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации, профессор кафедры отраслевого управления и  экономической 
безопасности Саратовского государственного технического университета имени Ю.А. Гагарина. Министр 
по делам территориальных образований Саратовской 
области (2017–2024). С  2024 г. является главой Александрово-Гайского 
района Саратовской области.
Сфера интересов: экономика, менеджмент, государственное и муниципальное управление, государственная и муниципальная служба, инновационные технологии, формы общественного самоуправления.
Автор более 100 научных работ, учебников, учебных и учебно-методических пособий, а также комментариев к федеральным законам в сфере государственного и муниципального управления.
ВЕДЯЕВА Екатерина Сергеевна
Кандидат физико-математических наук, заведующий кафедрой медбиофизики имени профессора 
В.Д. Зернова, доцент кафедры отраслевого управления и  экономической безопасности, начальник 
Управления подготовки и аттестации научно-педагогических кадров Саратовского государственного технического университета имени Ю.А. Гагарина.
Сфера интересов: информационно-аналитические технологии государственного и муниципального 

управления, электронное правительство, документационно-информационное обеспечение государственного управления и  муниципального менеджмента, управление профессиональным развитием, местные сообщества.
Автор более 50 учебных и учебно-методических пособий, а также научных работ и комментариев федеральных законов по вопросам государственного и муниципального управления.
ГРЕБЕННИКОВА Анна Александровна
Кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры государственного и  муниципального управления Поволжского института управления имени 
П.А. Столыпина  — филиала Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации.
Сфера интересов: история, муниципальное управление, местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, формы общественного 
самоуправления, местные сообщества.
Автор более 350 учебно-методических и научных работ, комментариев 
и учебных пособий, пять из которых имеют гриф Методического совета 
Учебно-методического центра по профессиональному образованию Департамента образования города Москвы.
ТЭЙСЛИНА Оксана Геннадиевна
Кандидат экономических наук, доцент, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени 
П.А. Столыпина  — филиала Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации.
Сфера интересов: экономика, региональная экономика, инвестиционная политика, проектное управление, управление проектами в органах власти, государственное и муниципальное управление, местные сообщества.
Автор более 70 научных, учебных и методических работ.

Введение
По мере формирования гражданского общества в России вопросы 
участия населения в управлении локальными территориями, инициативного проектирования граждан, инструментов взаимодействия 
населения с властью и развития местных сообществ приобретают все 
большую значимость и актуальность. Сегодня все больше внимание 
уделяется развитию локальных территорий и организации на них 
деятельности местных сообществ. Законодательство РФ закрепило 
нормы, позволяющие населению активно проявлять инициативу 
в развитии территории, в частности через территориальное общественное самоуправление, старост населенных пунктов, волонтерские 
организации, инициативные группы граждан, иные формы местного 
самоуправления, т.е. через низовые звенья системы местного самоуправления.
В настоящее время одной из наиболее актуальных является задача 
решения проблем развития локальных территорий. Однако органы 
государственного и муниципального управления часто не могут решать их самостоятельно, в первую очередь, из-за территориальной 
удаленности. В этой связи резко возрастают роль и значение местных 
сообществ как новых субъектов управления, занятых решением вопросов территориального развития и в конечном итоге способных 
внести значительный вклад в социально-экономическое развитие 
территории муниципального образование.
В России на разных этапах отечественной истории возникали 
и развивались разные местные сообщества, которые со временем существенно изменялись. Концептуальное осмысление исторического 
опыта становления и развития местных сообществ в России, исследование традиций и инноваций в процессе современной модернизации данного социального института позволяет выяснить причины 
его современного проблемного состояния, обозначить пути выхода 
из кризиса, раскрыть сущность и роль в развитии системы местного 
самоуправления.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реформирования институтов местного самоуправления и местных сообществ. Данный закон 
создал необходимые правовые условия, позволяющие привлекать 
жителей к решению вопросов местного значения, к управлению 
местными делами. Именно местные сообщества несут в себе новое 
начало, базируясь на иной социальной основе в целях активизации 
участия населения в самоуправлении на локальной территории.

В процессе исторического развития менялись виды, характер 
и масштабы местных сообществ. Среди современных местных сообществ, как правило, выделяют территориальное общественное 
самоуправление, институт старост сельских населенных пунктов, 
общественные советы муниципальных образований, советы МКД, 
народные дружины и т.п.
Проводимая в Российской Федерации муниципальная реформа 
вызывает преобразования и в институтах местного самоуправления, 
и в современной системе местных сообществ. В настоящее время 
достаточно много внимания уделяется отечественному опыту становления, развития и реформирования местных сообществ.
В случае принятия Проекта федерального закона № 40361-8 
«Об  общих принципах организации местного самоуправления 
в единой системе публичной власти» (ред., принятая ГД ФС РФ 
в I чтении 25 января 2022 г.) городские и сельские поселения будут 
ликвидированы и встанет вопрос о сохранении обратной связи органов местного самоуправления округов с жителями данных территорий. Вместе с тем местные сообщества смогут заполнить образованную нишу.
Местные сообщества являются одним из важных механизмов решения многих муниципальных проблем, причем самым близким и понятным людям. Благоустройство территорий и охрана общественного 
порядка, организация и проведение праздников и торжественных 
мероприятий, социальная помощь ветеранам и людям, попавшим 
в трудную жизненную ситуацию, обустройство водопровода и мест 
отдыха, а также многие другие вопросы — вот на что направлены проекты местных сообществ. Местные сообщества в качестве института 
гражданского общества способствуют формированию у граждан 
чувства патриотизма, повышению качества жизни населения посредством четкой артикуляции требований к развитию территорий, 
снижению уровня социальной напряженности, формирует благоприятный социально-психологический климат.

Глава 1.
МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА: 
ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ФУНКЦИИ
Сегодня вопросы участия населения в системе управления территорией муниципального образования, согласования интересов 
социальных групп, технологии диалога с властью и развития местных 
сообществ приобретают все большую значимость и актуальность.
В 2020 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была внесена статья об инициативных проектах. В настоящее время для вовлечения населения в инициативное 
проектировании необходимо участие представителей всех местных 
сообществ. Поэтому органы местного самоуправления ищут перспективные направления и новые механизмы взаимодействия с органами 
ТОС, старостами сельских населенных пунктов, общественными 
советами, советами МКД, народными дружинами и другими представителями местных сообществ.
Эффективность деятельности местных сообществ определяется 
как результат сложного взаимодействия различных факторов: экономических, правовых, социально-экономических и других, оказывающих влияние на развитие локальных территорий.
Важной особенностью муниципального строительства является то, 
что все его преобразования должны быть направлены на расширение 
непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни, 
на рост инициативности жителей в решении вопросов местного значения и усиление контроля местных сообществ за действиями публичной власти. В связи с укрупнением территорий муниципальных 
образований потребуется разработка «дорожной карты» развития 
местных сообществ — органов ТОС и сельских старост, общественных 
советов и совещательных органов, волонтерских организаций и народных дружин, которые будут обеспечивать близость местной власти 
к жителям, учет их мнения и инициатив, вовлекать жителей в решение вопросов местного значения, стимулировать развитие полноценного активного самоуправления.
В настоящее время термин «местное сообщество» не имеет законодательного закрепления, и даже в исследовательской литературе чаще 
применяется понятие «население муниципального образования».
Социологи рассматривают местное сообщество как субъектную 
социальную систему, организующую социально-культурное пространство. Так, П.А. Сорокин анализирует его структурно-функци

ональное взаимодействие, которое приводит к образованию коллективного единства совокупности взаимодействующих людей1.
Т.А. Парсонс подчеркивает системность общности (сообщества), 
считая, что «общность — это объединение действующих лиц, обладающих определенным территориальным пространством как основой 
для осуществления большей части их повседневной деятельности»2.
Современные российские социологи Е.Г. Анимица, Т.И. Заславская соотносят развитие местных сообществ с процессом формирования в России гражданского общества3.
Теоретические разработки формирования и трансформации 
местных сообществ, особенностей коммуникаций в системе общественных отношений социума в работах Б. Мерсера, Ф. Тенниса, 
Ф. Фукуямы, Э. Гидденса рассматривают местные сообщества как 
социокультурную среду процессов управления в муниципальных 
образованиях.
При системном подходе местное сообщество рассматривается как 
сложная система, состоящая из элементов и подсистем, связанных 
между собой. Чем более устойчивы отношения, тем более организована система, образованная этими отношениями, считает К.А. Антипьев4.
В теории конституционного и муниципального права местное сообщество обычно определяется как группа (общность) людей, проживающих на территории муниципального образования и объединенных 
какими-то общими интересами.
Местное сообщество состоит из социальных групп и индивидов, 
объединенных социальными, экономическими, политическими и духовными отношениями. Это обосновано тем, что оно интегрировано 
в местную экономику, избирает местную власть и взаимодействует 
с ней, имеет представления (хотя зачастую фрагментарные) об историческом прошлом территории и т.д.5
Местные сообщества — это прежде всего население, которое для 
решения вопросов местного значения пользуется следующими двумя 
способами: непосредственно решает данные вопросы (самостоятельно) или посредством органов местного самоуправления со своим 
участием. При этом даже если полномочия относятся к исключитель1	
Сорокин П.А. Система социологии. М.: Москва, 1993. Т. 1. С. 215.
2	
Парсонс Т.А. Американская социология. Перспективы, проблемы, методы / 
под ред. Г.В. Осипова. М., 1972. С. 71.
3	
Анимица Е.Г. Основы местного самоуправления. М., 2000. 415 с.
4	
Антипьев К.А. Местные сообщества как основа местного самоуправления: 
монография. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2013. С. 42.
5	
Пясецкая Е.Н. Местное сообщество и муниципальное управление: трансформация взаимодействия. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoesoobschestvo-i-munitsipalnoe-upravlenie-transformatsiya-vzaimodeystviya.

ному ведению органа местного самоуправления, могут быть предусмотрены формы привлечения местного сообщества к обязательной 
реализации конституционного принципа самостоятельности местного 
самоуправления.
Сегодня местные сообщества рассматриваются в социально-политическом дискурсе, во-первых, как форма гражданского общества, 
основа для территориальной самоорганизации и самоуправления 
граждан, во-вторых, как субъект социального управления муниципального пространства.
Конституционный Суд РФ рассматривал местные сообщества как 
группы (общности) людей, проживающих на территории муниципального образования (Постановление Конституционного Суда РФ 
от 26 апреля 2016 г. № 13-П; Определение Конституционного Суда 
РФ от 9 марта 2017 г. № 462-О). Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в Определении от 15 июня 2016 г. 
№ 41-КГ16-20 дала фактически определение местного сообщества: 
это население, проживающее в муниципальном образовании, объ-единенное общей территорией, едиными условиями жизни и общими 
интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении 
вопросов местного значения.
Вместе с тем все население в целом, проживающее на территории установленного законом муниципального образования, далеко не во всех случаях может признаваться местным сообществом 
(И.И. Мелехина). Использование понятия местного сообщества в качестве тождественного населению муниципального образования 
возможно в случае его соответствия фактическому содержанию общественных отношений и социальных связей, складывающихся между 
жителями муниципального образования (О.И. Баженова). Помимо 
территориального признака, местные сообщества характеризуются 
такими признаками, как осознание лицами, входящими в состав сообщества, общих интересов, высокая степень сплоченности коллектива 
на основе таких интересов, чувство психологической принадлежности 
к сообществу, социальная самоидентификация себя с ним.
Именно общий интерес граждан, совместная деятельность 
по каким-то вопросам, важным для группы людей, проживающих 
на данной территории, представляется ключевым для определения 
понятия местного сообщества. В этом принципиальное отличие понятия «местное сообщество» от понятия «муниципальное образование»: если первое основывается на общих интересах, то второе — 
на общей территории.
Таким образом, термин «местное сообщество» в большей степени 
характеризует не население муниципального образования в целом 
(особенно в крупных муниципальных образованиях), а отдельные 
организованные (т.е. каким-либо образом институциализированные) 

группы населения, связанные общими целями и участвующие в решении вопросов местного значения. Таким образом, в муниципальном 
образовании местных сообществ может быть много (И.В. Бабичев, 
И.И. Мелехина и др.).
Признаки местных сообществ:
— участие в решении вопросов местного значения;
— инициативный порядок создания (инициатива самих участников);
— институциализация (т.е. какое-то оформление);
— правовое регулирование на местном уровне.
Соответственно, к местным сообществам на основании анализа 
действующего законодательства и практики его применения могут 
быть отнесены:
— территориальное общественное самоуправление;
— общественные палаты;
— народные дружины и т.п.
Таким образом, местное сообщество — это объединенная территорией постоянного или преимущественного проживания, открытая 
социальная система, способная как субъект управления к самосо-хранению и развитию, улучшению качества жизни человека как первичного звена системы.
Экономические предпосылки управления развитием, такие как 
развитие системы бюджетирования, ориентированного на результат, 
анализ эффективности расходования средств в бюджете, рассматриваемые Э.В. Припадчевой, в значительной степени влияют на характеристики субъектности и зрелости местного сообщества1. Кроме того, 
возникают новые формы и технологии муниципального управления.
Стратегическое развитие объектов управления для создания 
условий повышения уровня жизни граждан на основе устойчивого 
развития экономики, решения ключевых социально-экономических 
проблем, создания благоприятной конкурентной среды для развития 
предпринимательства, развития производственного, трудового и интеллектуального потенциала области является целью такого управления.
Активность местного сообщества определяется взаимодействием 
населения и органов территориального общественного самоуправления, сельских старост, общественных советов как субъектов управления, участвующих в решении вопросов повышения качества жизни. 
1	
Припадчева И.В. Методика анализа приоритетности подходов к изучению 
социально-экономического развития региона // Auditorium. 2014. № 2 (2). 
С. 74.