Бюджетное кредитование как самостоятельное направление финансовой деятельности публично-правовых образований в Российской Федерации

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение 
высшего образования 
«Саратовская государственная юридическая академия»
И. В. Швецова
БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ 
КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ 
ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Под редакцией доктора юридических наук, 
профессора Е. В. Покачаловой
Саратов 
2025

УДК 347.73:336.581.2
ББК 67.402
 
Ш35
Р е ц е н з е н т ы :
доктор юридических наук, доцент, 
профессор кафедры финансового права 
Российского государственного университета правосудия 
И. В. Бит-Шабо; 
кандидат юридических наук, доцент, 
доцент кафедры финансового права 
Московского государственного юридического 
университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) 
И. В. Петрова
Печатается по решению Совета по науке 
Саратовской государственной юридической академии
Ш35
Швецова, И. В.
Бюджетное кредитование как самостоятельное направление 
финансовой деятельности публично-правовых образований в  Российской Федерации : монография / И. В. Швецова ; под ред. Е. В. Покачаловой ; Саратовская государственная юридическая академия. – Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2025. – 248 с.
ISBN 978-5-7924-2146-2
В монографии рассматриваются современные проблемы, возникающие при предоставлении, использовании и возврате бюджетного кредита в Российской Федерации. Автором осуществлен анализ 
правового регулирования предоставления, использования и возврата бюджетного кредита в Российской Федерации и на этой основе 
сформулированы рекомендации по его совершенствованию. 
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 31 января 2025 г.
Книга рассчитана на широкую аудиторию – обучающихся, магистрантов, аспирантов, преподавателей и иных заинтересованных 
читателей.
УДК 347.73:336.581.2
ББК 67.402
ISBN 978-5-7924-2146-2 
© Швецова И. В., 2025
 
© Саратовская государственная 
 
  юридическая академия, 2025

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение	 .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Глава 1.	 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТНОГО КРЕДИТОВАНИЯ .  .  .  .  . . . . . . 9
1.1. Историко-правовой анализ развития 
бюджетного кредитования в России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 9
1.2. Бюджетный кредит: 
понятие, правовая сущность и содержание .  .  .  .  .  .  . . . . . . . 34
1.3. Финансово-правовое регулирование общественных 
отношений в сфере бюджетного кредита 
в Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Глава 2.	 ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 
В СФЕРЕ БЮДЖЕТНОГО КРЕДИТОВАНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 120
2.1. Понятие и содержание правоотношений 
по предоставлению, использованию и возврату 
бюджетных кредитов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . 120
2.2. Особенности финансовых правоотношений 
по предоставлению и использованию бюджетных 
кредитов публично-правовыми образованиями .  .  .  .  . . . . . 154
2.3. Особенности применения санкций 
за нарушение условий бюджетного кредитования 
в Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . 189
Заключение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Библиографический список .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

ВВЕДЕНИЕ
Бюджетное кредитование при неблагоприятных условиях 
выступает защитой для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Предоставление, использование и возврат 
бюджетного кредита, будучи неотъемлемой частью финансовой деятельности публично-правовых образований, является 
комплексом взаимосвязанных финансовых полномочий публично-правовых образований соответствующих уровней.
Выдавая бюджетный кредит, публично-правовое образование преследует в первую очередь экономическую цель – 
поддержание стабильности бюджета государства и муниципальных образований, достижение баланса доходов и расходов бюджета, а во вторую очередь, при внешних заимствованиях, – цель политическую, состоящую в повышении эффективного взаимодействия между государствами. Как отмечает 
Ю. К.  Цареградская, «привлечение дополнительных средств 
влияет на экономический рост и экономическую активность 
в стране, стимулируя потребление или инвестиции в производство»1.
Выделение бюджетных кредитов служит одним из  способов государственного регулирования в области экономики 
и финансов. Именно посредством него регулируются вопросы распределения и  перераспределения денежных средств: 
на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов); для обеспечения предоставления специальных казначейских кредитов; 
1 См.: Цареградская  Ю. К. Правовое регулирование государственного 
долга России как института в системе финансового права: автореф. дис. … 
д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 3.

Введение
для погашения долговых обязательств субъекта Российской 
Федерации (муниципального образования); для целей, установленных в федеральном законе, законах субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах муниципальных образований о бюджете на соответствующий год и плановый период и др.
Бюджетные кредиты, получаемые субъектами Российской Федерации, практически беспроцентные, в  отличие 
от коммерческих кредитов. Сэкономленные таким способом 
финансовые ресурсы могут быть направлены на  решение 
стратегически важных вопросов субъектами Российской 
Федерации, муниципальными образованиями. Так, анализ 
современного состояния бюджетной обеспеченности Российской Федерации показывает, что основным приоритетом 
расходов федерального бюджета является выполнение социальных обязательств государства.
Поставленные перед публично-правовыми образованиями задачи требуют существенных финансовых ресурсов, 
в связи с чем очень сложно обеспечить сбалансированность 
их  бюджетов. В  соответствии с  Бюджетным кодексом Российской Федерации одним из  источников финансирования 
бюджетного дефицита выступает бюджетный кредит, который сегодня стал играть важную роль в заемной политике публично-правовых образований. По сути, бюджетный кредит – 
особый инструмент «антикризисной поддержки» со стороны 
федерального бюджета, применяемый на  индивидуальной 
основе, исходя из состояния долговой устойчивости конкретного субъекта1.
1 См.: Рекомендации по  проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики: утв. Минфином России. 
URL: 
https://minfin.gov.ru/common/upload/library/2016/02/main/
Rekomendatsii_2016_1.pdf (дата обращения: 13.01.2025).

И. В. Швецова 
Бюджетное кредитование как самостоятельное направление финансовой 
деятельности публично-правовых образований в Российской Федерации
При правовом регулировании отношений по поводу предоставления на  возвратной, возмездной и  срочной основе 
бюджетных денежных средств федеральный законодатель 
должен обеспечить (с  учетом критериев соразмерности 
и пропорциональности) баланс частных и публичных интересов для определения прав и обязанностей сторон этих правоотношений и, соответственно, установить надлежащий механизм исполнения ими принимаемых на себя обязательств 
и  контроля за их  соблюдением. Осуществляя финансовую 
деятельность, публично-правовое образование выступает 
не как обычный субъект хозяйственной деятельности в рамках гражданско-правовых отношений, а именно как регулятор экономических отношений с  помощью бюджетно-финансовых рычагов, основная цель которого  – не  получение 
прибыли, а устранение дисбаланса в развитии той или иной 
отрасли экономики.
Сложившаяся экономическая ситуация привела к  тому, 
что муниципальные образования формируют и  принимают 
местные бюджеты с дефицитом, финансируемым, как правило, за счет бюджетных кредитов и кредитов кредитных организаций. При этом сбалансированность бюджетов и долговая 
устойчивость субъектов Российской Федерации в значительной степени зависят от сбалансированности бюджетов и долговой устойчивости располагающихся на их территориях муниципальных образований. Статистические данные подтверждают тот факт, что большинство регионов России приняло 
дефицитный закон о бюджете1.
1 См.,  например: Закон Саратовской области от  11  декабря 2024  г. 
№ 158-ЗСО «Об областном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 
и 2027 годов» (с изм. и доп. от 25 декабря 2024 г.) // Официальный сайт 
Министерства финансов Саратовской области. URL: https://minfin.saratov.
gov.ru/budget/zakon-o-byudzhete/zakon-ob-oblastnom-byudzhete/zakon-ob

Введение
Это свидетельствует о том, что вопросы предоставления, 
использования и возврата бюджетного кредита как самостоятельного вида публичного долга (кредита), выступающего 
главным источником финансирования дефицита бюджета, 
являются актуальными и для науки финансового права. На современном этапе развития финансово-правовой доктрины, 
учитывая государственную и  социальную значимость бюджетного кредитования, особого осмысления в  монографии 
требуют научная, законодательная и практическая составляющие процессов предоставления, использования и возврата 
бюджетного кредита в Российской Федерации.
Особую важность приобретает сегодня исторический экскурс в правовое регулирование бюджетного кредита. Стремительная глобализация экономики требует применения всего 
положительного опыта, накопленного отечественной наукой 
и практикой что может способствовать решению публичных 
задач, стоящих перед Российской Федерацией. Кроме того, 
при разработке теории бюджетного кредита и развитии новых направлений правотворчества возникают проблемы, 
определения сущности бюджетного кредита, его понятия 
и ключевых свойств.
Учет положительного европейского опыта, а  также накопленные результаты правоприменительной практики, 
oblastnom-byudzhete-2025–2027-g. (дата обращения: 27.01.2025); Закон 
Тамбовской области от 23 декабря 2024 г. № 606-З «Об областном бюджете 
на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» // Официальный 
сайт интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.
gov.ru/document/6800202412250007 (дата обращения: 27.01.2025); Закон 
Тверской области от 25 декабря 2024 г. № 64-ЗО «Об областном бюджете 
Тверской области на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» 
(с изм. и доп. от 25 июля 2023 г.) // Официальный сайт Министерства финансов Тверской области. URL: https://www.tverfin.ru/np-baza/oblastnoezakonodatelstvo/ (дата обращения: 27.01.2025).

И. В. Швецова 
Бюджетное кредитование как самостоятельное направление финансовой 
деятельности публично-правовых образований в Российской Федерации
связанные с предоставлением, использованием и возвратом 
бюджетных кредитов, положительно влияют на  происходящие изменения в совершенствовании бюджетного законодательства.
Таким образом, в  настоящее время перед учеными-финансоведами стоит задача систематизации теоретических 
взглядов публично-правового (финансово-правового, бюджетно-правового) и  частноправового (гражданско-правового) регулирования кредитных отношений. Поскольку сфера 
бюджетного кредитования связана с большим числом финансово-правовых вопросов, существует потребность в разработке и уточнении категориально-понятийного аппарата современного финансового права в рассматриваемой области, как 
то: правовая природа бюджетного кредита, финансово-правовая политика России в области бюджетного кредитования, 
цели и задачи бюджетного кредитования, виды бюджетного 
кредита, правовое регулирование бюджетного кредита, место бюджетного кредита в системе российского финансового 
права, статус и ответственность субъектов правовых отношений, возникающих в  процессе предоставления, использования и возврата бюджетного кредита.
Исходя из этого, в работе рассмотрены вопросы особенностей бюджетного кредита по  отношению к  современной 
российской экономике и  системе российского финансового 
права, которая обнаруживается в том, что он выступает как 
видом финансовой поддержки, оказываемой из  бюджетных 
средств, и  способом управления денежной ликвидностью 
на различных этапах развития данного института, так и особым самостоятельным видом финансовой деятельности публично-правовых образований.

Глава 1. 
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ОБЛАСТИ 
БЮДЖЕТНОГО КРЕДИТОВАНИЯ
1.1. Историко-правовой анализ развития 
бюджетного кредитования в России
Исследование генезиса предоставления, использования 
и возврата бюджетного кредита в России как самостоятельного направления финансовой деятельности публично-правовых образований и особенностей его правового регулирования позволит определить роль последнего как вида финансовой поддержки, предоставляемой из  бюджетных средств, 
и способа управления денежной ликвидностью на различных 
этапах развития данного института в России. 
Публичный кредит непосредственно связан с  режимом, 
существующим в государстве. Государственный кредит существовал в форме займов. Полученные деньги шли на покрытие военных и чрезвычайных расходов. 
В  древнерусском государстве не  было централизации 
в  финансовом обеспечении его функций. В. А.  Лебедев так 
определял данное положение: «финансовое управление организовывалось в духе домашнего», исходя из чего «главным во 
всех вопросах был государь, в провинциях всеми вопросами 
заведовали воеводы»1. «Применительно к ранним этапам раз1 См.: Лебедев В. А. Финансовое право. М., 2000. С. 119.

И. В. Швецова 
Бюджетное кредитование как самостоятельное направление финансовой 
деятельности публично-правовых образований в Российской Федерации
вития Российского государства для финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, 
заменяющий жалованье чиновникам. Таким образом, режим 
бюджетного устройства был довольно прост, не предполагая 
каких-либо сложных вопросов ведения «бюджетных дел»1. 
То есть в данный период публичный кредит использоваться 
не мог хотя бы в силу того, что отсутствовало какое-либо территориальное деление.
Развитие финансовой системы Руси в ХIII в. было приостановлено татаро-монгольским нашествием. Поэтому использование государством такого инструмента управления, 
как кредит, не осуществлялось. 
Период становления Русского государства, завершение 
которого произошло в 1521 г., характеризуется неэффективным расходованием государственных средств, способствующим превышению расходов над доходами. И только в XVII в. 
в России формируется финансовая система2. При этом следует 
отметить полное отсутствие кредитной системы.
История появления самого понятия «кредит» связана 
прежде всего с  возникновением банков. Дворянские заемные банки, создаваемые согласно указанию императрицы 
Елизаветы Петровны, были открыты в Москве и Петербурге 
в 1754 г. и явились первыми кредитными организациями для 
частного кредитования. Следуя правилам, установленным 
в Европе, получить кредит могли только граждане из числа 
знати, находящиеся в привилегированном положении. Следует отметить, что и в России, и в большинстве стран мира за1 См.: Пешкова Х. В. Исторические аспекты бюджетного устройства России // История государства и права. 2011. № 6. С. 38–39.
2 См.: Свистунов  А. А. Зарождение и  становление налоговой системы 
в  России в  период с  IX по  XVII  вв.: историко-правовой аспект: автореф. 
дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 18.